国有资本经营预算的法治逻辑——以政治权力和财产权利的分野为视角，本文主要内容关键词为：分野论文,法治论文,视角论文,预算论文,财产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国特定的背景下，国有企业的改革成功与否，直接决定着市场经济的发展状况。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对国有资产改革、国有企业发展混合所有制，完善现代企业制度作出了部署。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，则意味着国有企业的法治化也将成为中国法治建设的重要环节。其中，廓清国有企业与政府和人民的关系，建立和完善国有资本预算制度，是国有企业改革改革的关键制度设计，同时也是将国有企业的运行纳入法治轨道的重中之重。2009年5月1日实施生效的《企业国有资产法》规定了国有资本经营预算制度，为该项制度的建立提供了上位法的根据。目前，国家也正在试行国有资本经营预算制度。中央企业正在按照国资委、财政部的规定逐年上缴红利，上缴红利的比例正在逐渐提高。可以说，建立和完善国有资本经营预算制度，在我国国有企业改革的历史上具有举足轻重的作用，借助于预算方式，抽象的人民被定位于国有企业的最终股东以及具有财产意义的纳税人，政治意义上的公民的色彩相对淡化，这种转变将使人民能够真正享有对国有企业的资产受益及相应的监督权，人民、政府及企业的关系将得到进一步廓清。本文拟就国有资本经营预算的相关法律问题进行阐述。 一、财政法治背景下国有资本预算制度的建立 对于非竞争性的国有企业(如众多的公用事业等)，即目前人们所称的“公益性国有企业”，其性质是国家为了实现公共利益而采取企业的形态向社会提供物品，满足公共需求，具有显著的公益性，体现和实现的是国家的公共服务职能。因此，国家对此类企业投资所采取的财政收支控制，属于公共财政预算的调整范围。但是，由于我国公益性国有企业和竞争性国有企业的改革尚未完成，众多的公益性企业仍在追求经济效益目标，国有企业与民争利的问题非常突出，这是在公有制实现过程中所产生的对两类企业的定位偏差。考虑到公益性国有企业未来将回归，公益的本质，不以盈利为目的，而国有资本经营预算制度的主要制度设计也主要立足于经营性国有企业，故公益性国有企业的预算制度及其法治问题，不是本文讨论的重点。 国有资本经营预算制度必须立足一个国家的财政制度，并反映财政运行的基本要求和内在规律。 在私有制之下，企业的运行和国家的财政活动几乎没有联系，但在公有制下，国有企业则与财政的运行有着天然的、不可分割的内在联系。就我国而言，关于国有企业纳入财政预算监督的问题，早在1995年国务院颁布的《预算法实施条例》第26条就规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。”从法律的规定来看，要求单设经营性的预算体制，从而将经营性国有企业的收入和支出问题纳入人民代表大会的预算监督之中。令人遗憾的是，该项制度在法律上的诞生似乎有些“生不逢时”之感。由于国有企业改革所具有的阶段性和艰巨性、人民代表大会制度尚不完善、财政法治不发达等等原因，我国对经营性国有资产的预算问题并未进一步提出具有可操作性的制度框架，这最终导致法律上关于经营性国有资产预算的规定名存实亡，没有得到实际执行。在现实的经济管理实践中，从《预算法实施条例》颁布一直到2006年，中央企业实际上并没有向财政部或者其他出资人代表分配利润。 在公有制的语境之下，财政法是建设现代国家，建立良好国家治理的基础性法律。十八届三中全会指出，市场是资源配置的决定性力量。在此逻辑之下，财政的作用，就是在市场失灵之时，通过政府之手来补市场之缺。基于现代财政的公共性特点，国家必须为市场经济主体提供必要的公共产品或准公共物品(诸如国防、外交、基础设施、必要的社会福利等)，从而为市场经济的发展创造条件；在市场不能做、无法做的领域，由财政予以覆盖。然而，我们的政府是一个习惯了大包大揽的政府，财政活动稍不留意，就跨入了市场的领地，侵占了社会的空间。因此，财政活动的与市场的边界必须廓清，靠什么去廓清？靠制度，靠法治。由此，财政法的基本功能，就是要在民商法、行政法等法律部门规范调整市场经济的基础上，进一步以财政法律去廓清政府与市场、政府与社会的边界，划定政府的活动空间，为投资和交易创造良好的发展环境。 继《预算法实施条例》之后，2009年5月实施的《企业国有资产法》对国有资本经营预算制度进行了规定，虽然只有区区五个条款，但却为国有资本经营预算提供了上位法的根据以及基本的制度框架。尽管国有资本经营预算的制度框架已经搭建，但其中核心的问题之一是：国有资本经营预算到底是政治决策还是经济决策，人代会的政治职能与企业的经济职能如何在国有资本经营预算中得以较好地平衡，等等。 二、国有资本经营预算体现了政治权力与经济权利的耦合 建立国有资本经营预算制度，基本的前提是“现代企业制度”。围绕建立现代企业制度的基本要求去构建国有资本经营预算制度，是遵循国有企业发展规律的具体体现。而建立国有资本经营预算的重心，则不应以意识形态和政治思维去看待国有企业的发展，改革的方向并非是要强化对国有企业的政治控制，要强化所有者(既包括具体的国有出资人，也包括作为最终股东的人民)对国有企业凭借其所有权进行的控制和支配。 (一)从政治权力的角度考察 国有资本经营预算制度首先是一项政治领域的制度，是在公有制之下，为了体现人民主权而设立的一项制度，目的是人民对政府的财政收入和财政支出进行有效的政治监督和控制。因此，作为公有制下的一种重要制度设计，国有资本经营预算法的宗旨之一是达到社会福利共享，促进协调发展，实现社会正义①。 从财政法治的角度看，国有资本经营预算制度是实现人民主权的重要途径。财政法首先是政治领域的法，也就是为政之法。主要体现为两个方面： 其一，财政的运行以民主为核心，基于公共财政的特点，财政管理不应当是行政主导的，财政资金不应当是政府主导来分配的。从英国、法国、美国等发达国家数百年来的历史来看，人民给国家的权力套上了三把枷锁，确立了以议会为中心的人民主权，才真正建成了以权力制衡、权利保障为精髓的现代法治国家。这三把枷锁分别是：议会的重大事务决策权、议会的征税权、议会的预算权。财政活动最终应当是由人民作主，重大的财政事务要进行民主决策，财政所提供的公共物品的质和量都应当接受民众的监督，这样才符合社会的根本利益，符合财政“取之于民，用之于民”的本质。 其二，财政的运行以公平为依归。基于国家作为社会整体利益的代表，国家的发展目标就不应当仅仅是追求经济增长，还需要通过财政活动缩小贫富差距，促进城乡之间、地区之间的协调发展，要更多地关注于社会公平和社会发展，既要让中西部地区不以污染青山绿水为代价而获得更快的发展，也要对穷人和弱者予以财政倾斜，让他们生活得更有尊严。财政法要保证这样的以公平为基础的机制顺利运行，由此财政法成为了维护公平正义的重要法律基础。 (二)从财产权利的角度考察 从财产法治的角度来看，国有资本经营预算制度是实现股东地位的重要途径。人民是税收的贡献者，国家以财政投资的方式向国有企业投资所形成的国有企业，人民是最终的权利人，其与国有资产有着切身的利益关系，因此，按照资本的要求和原则使人民受益，是题中应有之义。 毫无疑问，经营性国有资产作为国家所有的资产，人民是最终的“股东”。相应的，国有企业要最终接受人民的最终监督和控制，举凡对企业的投资、利润的分配和使用以及委派董事会成员、监事会成员等最终属于人民主权。人民行使对国有企业的权利需要通过预算这个中介工具来实现。 因此，从财产权利的角度，国有资本经营预算是财产权利实现的重要方式。从公与私的关系来看，财政是联结政府与人民的纽带，体现了国家与人民的利益分配关系。在取得财政收入方面，国家对于公民所拥有的合法财产不能藉由征税等方式任意剥夺，否则就是对公民财产权利的侵犯。正如洛克所说，财产权是人最重要的基本的自然权利之一，国家的目的就是保护私人财产。在财政支出方面，财政支出的资金来源是纳税人的贡献，政府所提供的公共服务应当满足社会公众的需要。因此，财政法虽然是以公法为主的法律，但却是一种特殊的财产法和人权保障法，是维护私权利的重要法律部门。 基于国有资本经营预算的政治属性和经济属性，在公有制下国有资本经营预算的本质，在于围绕建立建立现代企业制度这一基本改革方向，融入具有强烈的民主、法治精神的预算监督机制。这样，在公有制之下，国有企业才能在市场经济中自由腾挪，放开手脚开展竞争，同时，又使人民作为最终所有者能够对国有企业实施有效的控制和支配，体现人民主权。质言之，就财政的法律观念来看，国有企业作为使用国家资金的经济组织，需要按照政治国家的要求纳入预算审批，就财产的法律观念来看，国有企业属于人民的财产，应当由股东(即人民)实施控制和支配，这乃是国有资本经营预算的逻辑起点。 三、国有资本经营预算实现的是宏观层面上“所有者控制” (一)预算权与企业经营自主权的矛盾和冲突 现代企业的一个突出特点，就是企业所有与企业经营的分离。根据公司法等企业法律制度的要求，在实现所有者控制的基础上，公司治理结构在公司运营中发挥基础性作用，凭借三会(股东大会、董事会、监事会)所享有的责权利以及彼此之间的相互制衡机制，现代企业制度由此得以产生。我国竞争性国有企业的运行，也同样要遵循这一基本要求。 在国有资本经营预算实施的过程当中，面临着预算权力与企业经营自主权之间的矛盾和冲突，这是因为预算与政权的运行存在着直接的联系，必须遵循预算法所规定的民主决策程序。而企业的经营自主权则必须以市场为导向，追求的是效率。故而国有资本经营预算的实施，如果以政权运行程序或者政治决策来取代经济决策，则可能违反市场经济的基本规律，严重损害市场效率。 当前，国有企业与民争利的问题，非常突出。笔者理解，国有企业混合所有制改革的基本目标和价值取向，就是要让国有企业和民营企业，在市场竞争中取得同等的法律地位，也就是要按照竞争中立的要求对国有企业进行改造。最终，竞争性国企将形成以利润为导向，依托“无形之手”间接控制的新型政企关系。正如学者所说，因该类国企不再肩负准政治人的公益性任务，自然就丧失了向政府主张任何竞争优势的正当性②。 (二)国有资本经营预算实现的是宏观层面的“所有者控制” 对于国有企业的改革，一个基本的共识是：政权的职能和资本的职能要分开。在中国，政府拥有多重身份，承担着多重的职能。首先，政府是政权的代表，享有政权的职能，这项职能决定了政府不能以盈利为目的。其次，政府还可以是国有资产的出资人代表，要代表人民享有对国有企业的出资人的权利。在国有资本经营预算的框架下，国家作为竞争性国有企业的出资人，其最终目标是要求国有企业在竞争规律和价值规律的引导下，实现投资利益的最大化，政府的财政投资活动具有明显的盈利性质，为此所设立的预算体制必须考虑利润目标③。 笔者以为，在构建国有资本经营预算的过程中，至少应坚持三个方面的价值取向：一是要尊重市场竞争规律。预算不是要对企业的具体微观的经营行为进行干预，而是要按照市场竞争规律，加以必要的股东约束。这是现代公司法治的本质要求。二是要尊重国有出资人代表的法定职权。在公有制下，人民是国有资产的最终所有者。但是在现代政治的视野下，人民权力的行使的基本方式就是，他们必须选择他们的代表，一旦选出之后他们就只能听凭他们的代表按照他本人认为最好的方式去行事。三是要遵守预算的法律效力。预算编制以后就具有了法律效力，它必须对国有企业的投资和利润上缴等问题形成刚性的财政约束。 因此，国有资本经营预算不能以政治决策代替经济决策，以预算程序来损害国有企业的经营效率。国有资本经营预算应着眼于实现对国有企业的宏观调控和终极控制。 四、国有资本经营预算要以强化具体股东的资本职能为条件 (一)国有资本经营预算中各管理主体的职权配置和行使 国有资本经营预算的实现，需要强化法律意义上的具体股东的资本职能，尤其需要廓清政府的行政管理者和财产所有权代表者的两重身份。正如有论者认为，国有资本经营预算制度是对国有资本经营与监管体制进行的制度创新；它已经脱离了传统经济体制的本意，表达的是一种在市场经济条件下的政府如何驾驭国有资本的方式，即国有资本经营的监管方式④。无疑，政府预算管理程序必须按照法定程序进行预算管理程序上报各级政府，并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力，但是在实体上，政府的财政预算真的不应当对国有企业的运营进行直接的干预和控制(但通过具体老板实施股权方面的控制则是法律所允许的)。 在国有资本预算制度中，必然涉及财政部门、国有出资人、履行出资人职责的机构等多个具有管理责任的主体。毫无疑问，这些非人格化的机构能否履行法定职责，直接关系到人民对国有企业的终极所有权能否得到维护和实现，这对国家治理的民主化、法治化提出了很高的要求。 笔者认为，在国有资本经营预算制度中，履行出资人职责的机构(本文简称为具体股东或国有资产管理部门)是国有资本经营预算制度的关键环节，其是由法律所拟制的具体股东，其与具体国有企业的关系，与一般公司中股东与经营者的关系没有本质区别。可以说，具体股东是建构国有资本经营预算制度的基础。同时，与传统预算关系相比，履行出资人职责的机构参与预算活动是国有资本经营预算关系的最显著特征⑤。 (二)强化具体股东资本职能是国有资本经营预算的重要基础 党的十六大提出的“政资分开”，建立国有资产管理委员会，划分中央和地方资产管理权限的改革措施，力图把政府从原来直接指挥各项微观经济活动中解放出来，转为从宏观上制定规则，履行社会公共管理职能。但从实际情况来看，前述改革目标并未实现，目前国有资产监督管理部门仍然实行的是政资不分的监管体制。一般认为，从行政管理机构来看，国资委的主要目标应当是促进和推进国有企业的改革，以全社会的市场环境和市场体制的优化为目标，而不应该执着于具体企业的保值增值。然而，目前国有资产管理部门的主要职责仍然是要追求盈利性目标，追求资产的保值增值。这种体制的不合理之处在于：这样的职能设计往往会产生定位上的矛盾，产生明显的“利益冲突”，即国资委所肩负的公共管理职能与其资本的职能之间的冲突。 笔者认为，解决这一问题的关键在于立足于解决角色重叠、“利益冲突”为导向，以实现政企分离、政资分离的国有资产的管理体制和运营机制，同时，这也是建立国有资本经营预算的重要前提。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本经营公司。从该制度设计来看，需要对现行的国有资产管理制度进行改革，按照政资分开的思路，将国资委现有的资本职能分离给专业化的国有资产运营机构去行使，强化国有企业的具体出资人代表的资本职能，而国资委则保留其对国有企业的规划、监管和宏观调控的职能。具体来说，国有资本授权经营体制就是要建立“国有资产管理机构——国有资本运营和投资机构——国有资产控股、参股企业”这样三层面的国有资产管理架构。同时，国有资本预算的职能也相应地在这三个层面上进行分解，各司其责。 第一个层面，国有资产管理机构。为了达到政资分离的目的，国有资产管理机构应当参照信托法律机制，将其作为出资人的职能信托给属于第二个层面的专门国有资产运营机构。国有资产管理机构本身不直接行使对具体国有企业的控制权，而主要行使资产受益权。在这个层面上，国有资产管理机构的主要职权包括：行使国有资产管理的立法权；行使对国资运营公司的重大人事任免权、重大经营事项审批权、财务审计监督权等；行使对国资运营公司的所获收益的收缴权等。在预算方面，国资委负责本级国有资本经营预算的编制及汇总；组织本级收益的收缴；对下级国有资本经营预算管理进行业务指导；监督国有资产运营公司国有资本经营收益的收缴、使用；对国有资本经营预算进行考核与评价⑥；监督国有资产授权运营机构、下级国资委执行本级预算制度、政策及国家其他有关法规。 第二个层面，国有资本运营机构和投资机构。按照改革的基本思路，我国将设立国有资本运营公司和投资公司作为市场化、专业化的国有资本运营平台。设立这个层面机构的主要作用是承接国有出资人的分离出来的资本职能，作为具体国有企业的股东，行使股东权利。国有资本运营机构受国资委委托，作为专业化机构，经营国有资产，努力提高运营效率，力争实现国有资产保值增值。从预算的角度来看，其主要职责是将具体国有企业的预算汇总上报给国有资产管理机构，其在实现政资分离，实现政权的职能和资本的职能方面分离方面担负着纽带的作用，这是我国国有企业改革的重点环节，也是国有资本经营预算运行的关键环节。 第三个层面，具体国有企业，即国有资产控股、参股企业。这类企业从事具体的生产经营活动，并以利润最大化为经营目标。具体的国有企业与国有资本运营公司之间，是基于股权的联系而产生的控制和被控制的关系，不是行政管理和控制关系。在这个层面上，国有资产控股、参股企业负责预算的具体执行并在利润核算之后，向国有资本运营机构进行报告，并由国有资本运营机构行使作为具体股东的权利。 在完成以上三个层面的预算制度建设后，国有资本经营预算也要相应地划分为企业预算和政府预算两个层面。其中，国有资产控股、参股企业的预算是基础，国有资本运营机构及投资机构以此为据汇总预算，同时报送国有资产管理机构，国有资产管理机构形成政府预算后提交人民代表大会及其常务委员会进行审议。 ①高桂林、翟业虎：《反思国有资本经营预算法律制度的目标定位》，《政治与法律》2009年第4期。 ②胡改蓉：《对我国国有企业的影响及法制应对》，《法律科学》2014年第6期。 ③张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。 ④阿克顿：《自由与权力》(侯健、范亚峰译)，商务印书馆第2001版，第335页。 ⑤王军：《国企改革与国家所有权神话》，《中外法学》2005年第3期。 ⑥王世涛、安体富：《预算的法律控制》，《财贸经济》2005年第6期。标签：国有资本经营预算论文; 国企论文; 国家出资企业论文; 国内宏观论文; 国有资产管理论文; 预算执行论文; 股权论文; 预算调整论文; 预算控制论文; 社会管理论文; 股东出资论文; 法治政府论文; 国有资产保值增值论文; 企业经营论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 社会资本论文; 法治国家论文; 控制活动论文; 国资委论文;