发达国家农业国内支持政策及其启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,启示论文,政策论文,农业论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在各国经济发展过程中，农业一方面居于基础地位，另一方面又具有天生的弱质性，因此世界上大多数国家和地区，尤其是发达国家在经济发展到一定阶段后，对农业都实行某种程度的保护政策，其中，国内支持政策是重要的保护政策之一。我国是一个发展中的农业大国，农业发展对整个社会经济发展有着极大的影响，借鉴发达国家农业国内支持政策的经验，对完善我国农业支持措施，加强我国农业的基础地位颇有指导意义。
一 WTO《农业协议》国内支持承诺的基本内容
一直以来，农产品贸易是GATT规则的“灰色区域”，未受到GATT太多的限制和约束，所以当今世界各国几乎都对本国农产品给予了特殊保护，各种农产品贸易保护政策层出不穷。从1986年开始的GATT乌拉圭回合谈判首次将农产品贸易全面纳入世界多边贸易体制管理之下，长达8年之久的谈判所达成的有关农产品贸易的协议，提出了关于国际农产品贸易的纪律与规则，构成了世贸组织农业贸易框架的核心内容。
《农业协议》中的国内支持承诺是指各成员国对给予国内农产品生产者的各种支持措施予以削减的承诺，使国内农产品价格更接近于市场价格。协议并不笼统禁止成员国对国内农业采取支持政策，只是除免于减让的政策外，其他支持措施需要承诺减让义务。关于削减尺度，协议第6条第1款要求以“综合支持总量”（AMS）及“承诺约束年水平与最终水平”的形式表示。如果一成员国以现行AMS表示的对农产品生产者的国内支持未超过该成员国减让表中确定的相应年度或最后受约束承诺水平，该成员国应被视为符合其国内支持减让承诺。国内支持减让承诺的具体方式是，先计算出某一产品国内“综合支持量”，再进行削减；如果无法计算“综合支持量”，则采用国内支持的等量承诺方式进行减让，减让以1986-1988年为基期，从1995年起分期进行。协议把国内支持政策分为两类：一类是“绿箱”政策（Green Box Polices），即没有或只有微小的贸易扭曲影响的政策，可免于削减义务；另一类是“黄箱”政策（Amber Polices），即对生产和贸易具有扭曲性，因而属于削减范围的国内支持政策。
1.“绿箱”政策。《农业协议》第6条第1款规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，可免除削减义务。列入协议“绿箱”政策的措施包括11项内容：一般政府服务（主要包括农业科研、病虫害控制、培训服务、技术推广和咨询服务、农产品标准和检验服务、农产品营销和促销服务、基础设施建设服务等）；以粮食安全为目的的公共储备；国内粮食援助；不挂钩的收入支持；收入保险和收入安全网计划；自然灾害救济补贴；通过生产者退休计划提供的结构调整支持；通过资源停用计划提供的结构调整支持；通过投资提供的结构调整支持；环境保护计划；区域援助计划。
2.“黄箱”政策。“黄箱”政策的范围包括：价格支持，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴的贷款计划。减让承诺以1986-1988年的基期综合支持总量（Base Total AMS）为基础，要求自1995年开始，发达国家在6年内，以每年相同的比例逐步削减20％的综合支持总量；发展中国家在6年内，以每年相同的比例逐步削减13％的综合支持总量；最不发达国家无需做出减让承诺。但在微量允许标准、“蓝箱”政策、特殊和差别待遇等三种情况下的“黄箱”政策可免于削减。
二 发达国家农业国内支持政策的调整
为适应WTO《农业协议》的要求，一些发达国家自20世纪80年代末和90年代初开始，对其农业国内支持政策进行调整，逐步减少对农产品的价格支持，转向直接补贴和“绿箱”支持政策。
（一）美国农业支持政策调整
1996年4月4日，美国通过了新的农业法案《1996年联邦农业发展与改革法》，新法案标志着在乌拉圭回合谈判结束后，美国农业政策为适应农业多边贸易规则要求进行的重大改革。主要体现在：
（1）提出今后7年内逐步取消对农民有关价格和收入支持的一切补贴，即政府取消长期以来实行的“农产品计划”，停止目标价格和差价补贴的做法。为了顺利过渡，新法案制定了“农业市场过渡计划”，向农民提供为期7年的生产灵活性合同补贴，最终在2002年之后实现无补贴。新法案切断了收入补贴与价格变动之间的关系，也就是说，不管农民是否从市场上得到收入，一律给予固定的补贴，因而基本消除了收入补贴对生产决策的影响，这为充分发挥价格信号在资源配置中的作用创造了条件。同时，新法案减轻了政府的财政负担，消除了财政支出的不确定性。
（2）取消了作物耕种面积的限制，农民可以根据市场的需求状况自己决定种植什么和种植多少。根据以前的法律，参加政府计划的农民必须休耕15％以上的耕地，否则他们就不可能取得政府的补贴；而新法案规定，签订生产灵活性合同的农民可以用100％的耕地种植除水果和蔬菜以外的任何作物，而不影响其获得收入补贴的权利。这一政策赋予了农民更大的种植自主权。
（3）保留了基本的无追索权贷款，但要求农民必须保证一定数量的农产品作为从政府那里取得贷款的抵押，并且提高了1个百分点的政府贷款利率。这意味着农民不可能再像过去那样只要生产出农产品，就可以获得可观的收入补贴，而必须生产适销对路的农产品，才能获得好的收益。从这个角度看，美国价格支持政策的改变确实使其农业生产向市场化方向迈进了一步。
（4）取消了农民拥有的储备计划。原储备计划的目的是允许农民把农产品暂时储备起来，以待较高的价格出售。作为补偿，政府向农民补贴一定数量的仓储费用。
（二）欧盟农业支持政策调整
欧盟实施的是共同农业政策。1992年6月，欧盟部长会议正式通过了新的共同农业政策，对旧的农业政策进行了自创立以来最为激进的改革。乌拉圭回合结束后，欧盟1998年又通过了《欧盟2000年议程》，对农业政策进行了更为彻底的改革。
（1）1992年共同农业政策改革涉及三个方面：一是控制生产。主要通过降低农产品价格刺激消费和冻结15％的谷物耕种面积。二是支持收入。对那些冻结了15％的耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴；对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。三是维持农业人口，保护并开发环境。对生态脆弱地区的农业生产者提供补贴，以减少有害肥料和农药的施用；为植树造林提供补贴；对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，以便安置农业青年。
（2）1998年3月通过的《欧盟2000年议程》，对农业政策做了进一步调整，减少政府对农业的支持，强调市场机制作用。采取的主要措施是：第一，减少市场价格支持。在1992年改革的基础上，再进一步将谷物干预价格降低20％；牛肉在为期3年的时间内价格再降低30％；牛油与脱脂奶粉价格在4年中降低15％。第二，逐步改变对农民的直接支付形式，1992年农业政策改革的最大特点是将过去的市场价格支持部分转变为对农民的直接支付，由生产控制型向服务型转移。第三，取消谷物出口补贴。第四，调整四种结构基金的投向（地区发展基金、社会基金、渔业生产指导财政基金、农业指导与保证基金），用于基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区；对生态脆弱地区提供补贴，减少化肥和农药的施用，同时为植树造林提供补贴。
（三）日本农业支持政策调整
乌拉圭回合谈判结束后，日本深感国内农业支持政策和管理体制不适应WTO体制下国际贸易自由化的趋势，开始着手调整农业国内支持政策。
（1）对原有的粮食管理法和农业基本法进行了改革。先是在1995年废除了旧的粮食管理法，颁布了新粮食法。接着，1999年正式出台了新基本法，即《粮食、农业、农村基本法》。新法在农业政策的基本目标上更多地强调粮食安全的保障、农业多功能的作用、农业可持续发展和农村振兴等方面的内容，标志着日本的农业政策将进行全面的调整。
（2）调整财政与金融政策。在基期年，日本的农业综合支持量（AMS）高达49661亿日元，仅次于欧盟，其中市场价格支持为47455亿日元，占95.6％。据日本农林水产省的报告，日本AMS至1997年已削减至31708亿日元，削减了36.2％，已低于2000年的约束水平约20％；同期，“绿箱”政策支持额则从22044亿日元增加到26519亿日元，增加了20.3％。近年，日本对属于“绿箱”政策的研究开发、动植物防疫、技术普及、农业农村基础设施建设、农业灾害赔偿、农业金融补助等方面的国家预算均有较大幅度的增加。
（3）强化农业基础建设，扶持农业生产。1995年日本农业基础设施投资比重明显提高，农业、农村基本设施预算占农业预算的比重由1980年的29.5％提高到49.1％。第四个土地改良长期计划（1993—2002年）的总投资规模为41万亿日元，主要包括农田水利、道路建设、国土保护、防灾、开垦和农地开发等事业。
（4）加强政府的宏观调控。《新粮食法》规定对大米实行部分管理和间接管理，但并不是要削弱政府的宏观调控作用，政府直接掌握的大米仍占22％左右，而且还负责收购生产者的大米、运营储备米、进口大米（最低准入量），并规定计划外大米流通前应先向政府申报，国家每年公布稻米生产指标和生产调整数量。
（5）调整农业外贸政策。日本从1995年开始实行农产品关税化改革，其内容包括：一是在1995-2000年的6年内，日本农产品的平均关税下调35％，其中单项关税至少下调15％；二是除大米外，其他限制进口的农产品全部关税化。大米的关税化则分两步走，第一步，在1995年至2000年期间，适用关税化特别措施；第二步向关税化过渡。
总之，发达国家在加入WTO《农产品协议》后，都逐步改变了传统的农业支持措施。变革后的农业政策，则是在经济全球化和贸易自由化趋势不断加强的背景下，通过加强“绿箱”政策措施，提高农产品附加值，从而提高农业的国际竞争力，同样实现了保护本国农业的目的。
三 对调整我国农业国内支持政策的启示
借鉴其他国家的农业国内支持政策，进一步调整我国农业国内支持政策，应重点从以下几个方面入手：
1.制订符合WTO规则的农业支持法律体系，使农业支持政策制度化。我国正处于加入WTO后的过渡期，这一时期的立法，要根据我国的入世承诺，在继续清理农业法律法规的基础上，做到废、改、立并举。首先，要抓紧清理、修改与WTO规则不相符的法律规范，包括修改农业服务贸易领域市场准入条件，修改有关进口数量限制规定，修改不符合国民待遇原则的规定，取消贸易中的强制性技术转让规定，增强技术性措施透明度，完善农业生产资料知识产权保护等等。第二，制定扶持和保护农业发展的新法律法规。要适应国家到2010年建立社会主义市场经济体制的要求，充分运用好对我国有利的立法空间，主要包括制定《农产品质量安全法》、《农业环境保护法》、《农业基础设施保障条例》、《农业灾害救助条例》、《农业保险法》、《农业投资法》等。第三，加强执法队伍建设，确保农业法律措施得到贯彻落实。要改革和完善现行农业行政执法体系，提高执法效果；同时要改善执法条件，提高执法水平。
2.充分利用WTO规则的“绿箱”政策，提升农业的国际竞争力。（1）增加农业科技投入。在新的形势下，科技对农业发展的支撑作用越来越突出。发达国家的农业科研费用占农业生产总值的3％左右，我国仅为0.36％，因此要加大对农业科研的投入，选择一批重点高产、优质农产品生产技术和资源高效利用及生态保护等可持续发展技术，进行推广应用和产业化开发，提高我国农产品的科技含量，转变农业增长方式，增强农业的竞争力。同时，继续实施“绿色证书工程”、“青年农民科技培训工程”，全面提高农民素质。
（2）加大农业基础设施建设投入。要加强以水利建设和节水工程为核心的农业基础设施建设工作，为农业提供良好的交通、通讯、能源等方面的服务，同时加强市场基础设施建设。从美日等国家的情况来看，农产品市场建设都主要由政府承担，目前我国批发市场的储藏保险设施的建设远远不能满足要求，政府应加大对批发市场基础设施和市场信息系统的建设。
（3）建立农业可持续发展支持体系。要建立有效的法律约束机制，加强农村环境监测、污染治理和环境保护工作，加强农业病虫害的预测预报和控制；保护农业资源，特别是要大力推广节水灌溉技术，奠定农业可持续发展的资源基础；在借鉴发达国家成功经验的基础上，鼓励农民在休耕时发展生态农业，改善农业生产环境的基础设施，并给予补贴。
3.发挥“黄箱”政策的作用，合理利用WTO的国内支持空间。我国入世谈判的结果是“黄箱”政策的补贴可以相当于农业生产总值的8.5％，以1986-1988年为基期，我国的特定产品（包括大米、玉米、小麦和棉花）有66.25亿美元的价格空间，非特定产品还有174.40亿美元的补贴空间，今后要合理利用好这一支持空间。同时，对“黄箱”政策的支持目标和支持结构要做较大调整，由主要对农产品流通领域的补贴转向对农业生产者的直接补贴，重点是要减轻农民的税负，增加农业优惠贷款。