《公务员法》草案酝酿新亮点：，本文主要内容关键词为：草案论文,新亮点论文,公务员法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
创设行政执法类职位
在经过4年起草砥砺、13次易稿后， 《公务员法》草案前不久正式提请全国人大常委会会议审议。这也是我国首次专门就人事管理进行立法。各界至为关注的是，这部与500万公务员群体息息相关的法律将会呈现哪些亮点，有些什么新的规定？
《公务员法》草案规定，国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置“专业技术职务”、“行政执法职务”。实际上这是在划分职位类别基础上，重新设置公务员的职务。职务、职级的设置不仅要有利于开发公务员队伍的人才资源，而且要在分类管理的框架下提高公务员管理的科学化水平。
对公务员的职务进行重新调整和设置是这次《公务员法》草案的重要内容，而创设行政执法类职位则是其中的亮点之一。
从某种意义上说，政府行政机关都是执法机关，所有行政机关的职位都属于行政执法类。但这种观点不利于对政府机关内部的职位做出区别，以及提供有针对性的管理。从分类管理的角度，行政执法类职位只存在部分行政机关，且只存在于这些行政机关中的基层行政机关。
为什么要单独创设行政执法类公务员职位？它将会对公务员队伍的管理和行为规范产生哪些积极的效应？
国家行政学院的宋世明博士是《公务员法》起草小组的成员之一，他负责调研和起草的主要内容即为行政执法类职位的创设。
行政执法类职位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。这是行政执法类职位的本质特征。行政执法类职位主要集中在税务、工商、质检、环保、药监等政府机关，且分布在这些机关在市、县两级处、科规格的政府部门中。创设行政执法类职位是这次《公务员法》草案中的主要内容之一。将行政执法类职位区分出来，有利于更好地激励和约束一线执法队伍，更好地适应社会管理与市场监管的需要，更好地与中央已经确定的决策、执行、监督相协调的政府机构改革原则相衔接，更好地加强对一线执法人员的监督，落实执法责任追究制。
“入口”软约束导致执法水准低下
当前，由于没有建立一线行政执法类公务员的基本素质标准，录用进口不规范。如河南安阳市委组织部、人事局2002年6月提供的数据表明， 该市近年来除军转干部安置在行政机关外，基本上未面对社会公开录用人员，硕士研究生以上学历的毕业生，进入行政机关的渠道也未放开。全市行政执法人员中，高学历的人比较少，本科以上学历的人1481人，占行政执法总人数的24.4％。个别部门在进口管理环节，“近亲繁殖”比较明显。多数部门没有建立行政执法岗位资格与执法能级考核认证制度，培训失去针对性，执法的专业水准不高。职务层次低，而执法权限又比较大，造成权责失衡。执法部门存在着决策、执行、监督“一条龙”的运行机制，执法责任难以追究。
设立行政执法类职位，就是要体现对行政执法类人员的严格要求。在录用环节，采取竞争性考试的办法，严把“入口关”；在考核环节，增加社会评价的因素；在培训环节，要把任职培训的成绩与上岗任职联系起来，任职培训不合格的，一律不得上岗执法，违反纪律、执法错误的，重新进行任职培训，遇到新法出台或者法律修改时，及时加强培训。
设置行政执法类职位，制定完善的行政执法类职位管理制度， 明确各执法岗位的职责，可以进一步规范执法行为，提高执法效能，有利于明确执法责任制，使一线执法公务员的能力、水平与所拥有的权力与所承担责任相对等，更好地落实依法行政。
激励本身就是一种约束
不可忽视对一线执法公务员队伍的激励。 一线行政执法公务员所处的机构规格低，职数少，晋升阶梯较少，职业发展空间不大。据统计，科员、办事员几乎占全部一线行政执法公务员的70％。绝大多数人在30—40年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶。
激励本身就是一种约束。根据弗鲁姆创建的期望理论，激励作用的大小， 取决于两个因素：对激励因素实现可能性大小的期望，称为期望值；激励因素实现对本人意义的大小，成为效价。并提出进行激励时要处理好三个方面的关系：一是努力与绩效之间的关系。人们总是希望通过一定的努力达到预期的目标，如果个人主观认为达到目标的概率很高，就会有信心，并激发出很强的工作力量，反之，如果他认为实现目标的概率很小，就会失去内在的动力。二是绩效与奖励之间的关系。人们总是希望获得成绩后能够得到物质或精神上的奖励。如果人们认为取得成绩后能获得合理的激励，就会产生工作热情，否则就可能没有积极性。三是奖励与满足个人需要的关系。人总是希望自己所获得的奖励能够满足自己某方面的需要。然而，一线执法类公务员期望值很小，即使努力工作也得不到合理的物质和精神方面的激励，因此不仅可能失去工作的积极性、主动性和创造性，而且还可能放松对自己的要求，回避各种约束。一旦付出努力得不到合理回报，就很难进行监督了。
中国老百姓还有一种潜意识，那就是追求“政治上的发展”。 追求“政治上的发展”，大概就是追求职务上有进步，即使没有领导职务，哪怕是非领导职务也好。如果两种职务都没有，就是说“政治上的发展”断了路，有些意志薄弱的公务员，就可能去追求“经济上的发展”，一线执法公务员去追求“经济上的发展”，很可能就是执法犯法。这样约束一线执法公务员的难度就空前加大了。执法不规范，人民不满意，政府为难，是长期以来困扰我们的管理难题。而没有建立针对一线行政执法类公务员性质、特点的管理办法，约束不够，激励不足，是造成执法不规范的主要原因。
只有更好地约束、激励一线执法公务员，才能真正优化一线执法人员的人才结构，提高执法专业水准，满足老百姓的需求。执法部门中的人力资源配置结构应该以老百姓的需求为依归，不应该仅以公务员的个人意志为转移。老百姓需要与自己打交道的是一些高素质的、能为自己提供优质服务的公务员。可是人力资源配置的导向是由制度来塑造的，必须设计一种优秀人才充实管理、服务一线的制度安排。否则，再多的高素质人才，与老百姓的关系也不大。进口不严，说的是学历层次高的人进不来，与高等教育发展的时代形势反差太大。从另一个方面来讲，如果高学历的人进了执法部门，但只愿意担任指挥员的角色，不愿意担任基层“服务员”的角色，对提高执法专业水准以及执法效能又有多大作用呢？那么，为什么大家不愿意到基层一线呢？道理是不讲自明的，还是对一线执法的公务员激励不够。
行政执法职务是推动清理整顿执法队伍的诱因
具有公务员身份的执法人员只是中国现行行政执法队伍的一部分。 具有公务员身份的执法人员，一般集中在依法进行监督检查和行政处罚的政府机关；不具有公务员身份的执法人员一般集中在法律授权或政府部门委托进行监督检查和行政处罚的事业单位。前者经费来源一般是财政拨款，后者的经费来源主要是自收自支和差额补助；前者使用行政编制，后者使用事业编制。不具有公务员身份的执法队伍中，只有一部分参照公务员管理。行政执法队伍都需要清理整顿。但清理整顿的难点是不具有公务员身份的公务员队伍。不具有公务员身份的执法队伍编制、经费、人员任用方面的随意性更大。各级党委与政府采取了多种措施对执法队伍存在的上述问题进行清理整顿，取得了一些积极成效。但许多问题没有从根本上解决。
清理整顿执法队伍的原则和主要方向应该是明确的， 但清理整顿执法队伍涉及到各方面的利益调整，不会一帆风顺。设立行政执法类职位，有助于弱化改革阻力，推动行政执法队伍清理整顿。
行政执法类职位肯定是在行政机关中设置。只有具有公务员身份， 才能作为行政执法类公务员。国家根据工作需要，为行政执法类公务员设置行政执法职务。行政执法职务属于非领导职务，行政执法职务序列将为一线行政执法类公务员拓展更为合理的职业发展空间，于是，行政执法职务就是一个推动清理整顿执法队伍的诱因。
凡是按改革要求清理整顿执法队伍的政府部门，对行政执法机构的一线执法人员，可以按照行政执法类公务员来管理。行政执法机构在确定职能、机构和编制的基础上，进行职位设置，确定职位的职责和任职资格条件。在全面清理行政执法机构现有人员的基础上，按照公务员的标准和一线行政执法的职业特点，对行政执法人员进行专门的录用考试，严格标准，公平竞争，择优录用，经培训上岗，实行轮岗制度，按照行政执法类公务员的管理方式进行管理。
“效能风暴”能否推动政府改革
从一整套精心设计的机制看，“效能风暴”并非仅仅是“整风”或“作秀”， 而风暴所取得的群众支持度和成果也超出了发起者的预期。
2003年8月，温州市发起了一场特殊的革命，革命的主体是公务员，革命的对象也是公务员，革的是企业和百姓深恶痛绝的“衙门作风”。一年后，“效能革命”一词频现报端，全国诸多市、县纷纷效仿，其范围之广、影响之大，已成为席卷政府机关的又一场风暴。
2004年底，《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》明文下发， “效能革命”在浙江全面展开，将这场风暴推向一个高潮。“效能风暴”开展一年多来，其效果如何？据统计，仅浙江省因效能问题被处理的工作人员就达到6730人次，广东省也在一年时间里处理了6000多名庸官。
风暴到处，机关作风为之一变，百姓拍手称快。
“效能风暴”直指“机关病”
“机关病”由来已久，古今中外概莫能外，可谓政府机关天生的顽症。 最近就有一个例子对机关效能低下作了生动的诠释。
据《海南日报》报道，2004年12月17日，海南省省长卫留成在一个会议上痛斥该省一些政府机关和公务员中的“机关病”：“一个大隆水库，省长不亲自召开办公会，今年就开不了工。一个三亚学院，原计划今年9月份就要招生， 到现在还一点没动。我不亲自召开办公会，我看明年9月也招不了生。 就是一个表扬六名援藏干部的文件，有关部门2002年4月就提出来了，经过两年半时间，到2004年11 月才旅行到了我那里。笑话不笑话？”
如果这种“夸张”的事实不是出自省长之口，则很难产生如此的震撼效果； 如果是了解内情的人，就知道这并非是偶然或极端的个案。其实对于“机关病”更大的不满来自于广大群众，在2004年底结束的“万人评议江苏省级机关作风建设”活动中，江苏省社会各界对机关作风做了全面的概括：
其一是服务效能不高。有的推诿扯皮，害怕承担责任；有的程序僵化，环节繁琐，办事拖拉；有的纪律松弛、擅离职守，或者上网聊天、炒股、玩电脑游戏。其二是清正廉洁不够。权力利益化、利益部门化、部门官僚化，与民争利的现象依然存在。有的不给好处不办事，人情不到不办事，吃拿卡要；有的搞权权交易、权钱交易、权情交易。
对这些“机关病”、“衙门作风”病因的分析已是连篇累牍， 其病根子可归结为一句话：机构臃肿重叠、机制陈旧。我们不可能指望一次“效能风暴”就能彻底改变这种现状，但“效能风暴”能产生多大影响？能否成为引发政府改革的契机？这值得我们思考。
要回答这些问题，我们必须先考察风暴之源，为什么是温州首先开展“效能革命”？
2003年上半年，一组数据引起众人关注：温州GDP增长落到了浙江省末位，工业产值增长率、固定资产投资增长率、社会消费品零售总额增长率、地方财政收入增长率等四项经济指标上半年也排在倒数第一。在这组数据背后，是大量资本外流直接导致温州经济增速放缓。面对这种严峻的形势，温州市政府不得不放弃传统的“无为”政策，该怎么作为？几经讨论和实践的结果是：通过制度建设，为企业发展提供更好的软环境，“效能革命”便是其中的措施之一。
温州“效能革命”开展一年后， 十六届四中全会提出加强党的执政能力建设和建设服务型政府，显然“效能革命”完全切合中央的决定，更切合当前的国情、民情，于是一场旨在转变机关作风、提高机关效率的“效能风暴”风行全国各地。
是“作秀”还是真正改革？
“效能革命”推行以来，各地频频告捷，一大批的庸官被处罚。 但处罚了部分庸官，并不意味着政府的行政效率就会大幅度提高，更不用说改变“孕育”庸官的行政体制。那么“效能革命”是不是如一些专家所评价的，只是一次作风整顿，甚或是“作秀”？它有哪些行之有效的措施？综合各地的做法，我们看到“革命”主要有三个手段：
其一是设置“高压线”，以求迅速革除机关陋习。包括：严禁有令不行、 严禁办事拖拉、严禁吃拿卡要、严禁态度刁蛮等，对哪些是禁止的行为，违反者如何处置，各地都做出了简单明了、易于操作的具体规定。在执行中，凡有群众投诉的，一律追查到底，违反规定的，一律严肃处理；效能建设不力的，一律追究领导责任。有人形象地称，这就给设置的“高压线”通上了“电”。
其二是动员各方力量监督政府机关。通过新闻媒体，发放调查问卷、设立意见箱、开设投诉电话、上门访问、开通市长专线等多种方式，动员全社会对机关部门和窗口单位进行挑刺，成立专门的效能监察中心，受理群众投诉。另外，建立效能督察巡视组，经常性地进行明察暗访，发现问题立即公开严肃处理。
其三是建立机关办事制度和效能考核体系。机关办事制度包括：办事公开制、 “窗口式”一次性办理制、首问负责制、一次性告知制、A、B岗工作制、办事时限制、否决事项报告备案制、领导干部引咎辞职制等。同时建立“机关效能监察”、“领导干部监督管理”、“公务员绩效考核”等长效机制。
采用高压政策是这次“效能革命”的重点，通过广泛发动群众监督， 严厉惩处庸官，不仅给百姓出了一口恶气，还大大提高了监督的力度，扩大了“效能革命”的影响，无怪乎有机关工作人员称此举不亚于一场地震。
但如果仅仅停留在这个层面，则“效能风暴”无异于一次“整风运动”，这显然是不够的。要从根本上解决政府机关的效能问题，建设服务型政府，必须有一套制度来保证。正如浙江省委书记习近平所说，制度是效能建设的根本。从以上一整套精心设计的机制看，这次“效能风暴”并非仅仅是“整风”或“作秀”，而风暴所取得的群众支持度和成果也超出了发起者的预期。但这些制度并非首创，这些制度和手段也是浅层次的，并未触及行政管理体制的根本，因此从长期来看，“效能风暴”对根本上转变机关作风、建设服务型政府会有多大意义？能否推动政府改革？这为一些观察家所质疑。
“效能风暴”与服务型政府建设
当前，在经济和社会转型的大背景下，政府转型已是当务之急。 在中央提出以人为本的科学发展观和加强执政能力建设后，建设服务型政府就成为各级政府的热门话题和正在实践着的课题。如：深圳、南京等地开展“基层评议机关”、“万人评政府”等活动，杭州开展“满意不满意单位评选”活动，温州在百家企业评政府的基础上，深入开展了机关“效能革命”，由此引发“效能风暴”等等，这些措施对于改善机关的管理和服务，无疑具有积极的促进作用，但更重要的作用在于，能迅速地转变公务员及人民群众的观念。
通过广泛发动群众对政府机关进行评议和监督；在政府内部靠行政动员， 采取明察暗访、巡视监察、典型曝光等方式加强监督，通过“问责制”、“绩效考核”激发公务员自觉提高服务效能和服务品质等等，“效能风暴”此类“运动”所采取的这些轰轰烈烈手段，迅速转变了公务员的观念以及政府机关在群众和企业中的形象，这一点可以从“风暴”后各地政府的表现和大众的反应中得到证明。改革开放以后，以经济建设为中心，GDP成了政府机关和官员追求的唯一目标；而现在， 通过此类“效能风暴”让大家知道，服务是政府机关和公务员的工作重点之一，为市场服务，为百姓服务，人民的满意度是政府机关和公务员最重要的考核标准。这一观念的转变是建设服务型政府的前提和基础，从这个意义上说，“效能风暴”具有巨大的现实作用。
“效能风暴”的另一特点是对行政管理服务流程进行梳理、优化和再造， 通过健全失职追究制、否定报备制、窗口部门一次性告知制等制度，以岗位责任制来明确工作职责，以承诺来明确服务要求，以公示制来推行政务公开，以公开评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律，逐步实现以制度管人管事，以企业和群众的满意度为导向，把一些新的管理方式和手段引入政府，通过分权、放权和简化办事程序等途径，推进行政管理服务流程再造。
这些现代化的工作流程和机制设计也是建设服务型政府的一个重要内容， 它的效果如何？从长期看，会不会流于形式，重蹈以前覆辙？这些问题都还有待于观察，但可以肯定的是，这些都是治标之策，非治本之道。众所周知，加快政府机构改革，优化组织结构，转变政府职能才是建设服务型政府的关键与核心，而“效能风暴”为我们突破这个关键与核心，创造了良好的契机与条件。
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