盘活存量资金 提高财政资金使用效率
兰启平 福建省浦城县财政局农业股
摘要： 近年来，国务院一直强调各地要盘活财政资金，提高财政资金的使用效率，尽大限度的发挥财政资金的作用，促进财政资金发挥促进经济发展的作用，现实中财政资金“躺着”成为存量，将无法对社会管理、社会保障及政策补贴等方面产生积极作用，这种情况作为社会公共资源的浪费值得探讨，要从加强预算管理、资金监管等方面进行管理和监督，达到盘活财政资金的效果。
关键词： 盘活财政资金；提高效率；措施
一、财政存量资金产生的原因
财政存量资金是指未实际付出的财政资金，一般是已取得资金未进行预算安排规划支出方向，或者是已经有预算安排但是因一些原因未进行支付，具体一般包括当年预算为执行完毕待以后年度继续按照原来预算用途使用的财政资金、经使用后剩余不再需要继续结转的净剩余资金、计提的各种预算周转金和偿债基金等，以及停留在国库外的非税收入资金等其他财政性质的资金。从资金分布看，往往存放在国库(结转、结余和计提资金三种存量资金为主)、财政专用账户(主要是不进入国库的非税收入等)及预算单位(主要是存放的结转资金)。导致财政资金以存量形式存量的原因比较多，一般主要包括以下几种情况：
(一)上下级政府配合机制不够顺畅。大多数的地方政府财力有限，很多公共支出及政府工程项目需要上级政府补助，但是上级政府的转移支付对资金使用范围有限定的用途，所以会形成上级进行了资金拨付但下级政府因资金用途不匹配无法使用的情况。同时也存在另外一种情况，即一个支出项目需要上级财政转移支付资金和当地基层财政资金共同支持，但基层财政若出现财力不足的情况就无法完整的支持项目持续实施，如项目实施出现停滞，上级部门已经拨付的财政资金形成当年结余，跨年结转后也就形成了财政存量资金。
(二)与现行预算编制方法有较大关系。一是现在预算编制工作开启时间逐年提前，时间早于政府工作计划，可能会形成资金已经到达项目还未开始，资金和工程进度不完全匹配情况。二是预算编制一般以单一年度为编制时期，实际项目实施往往需要跨年才能完成，当年度资金拨付量是整个项目的，如果项目不能当年完成那么必然会发生资金跨年结转(或者跨两、三年结转)的情况。如果项目当年准备工作未能做好的话，预算资金到位后项目未能及时开工则当年会形成较多的财政结转资金。三是预算编制细化程度不高，年初预算资金一笔拨付后需要等待被分配，实际资金到位率不高，待分配后可能影响到位的财政资金及时用于项目工程。四是可能存在预算编制时不考虑上年度结转情况，下一年编制预算时未将结转资金纳入当年预算金额，当年继续安排预算资金。
(三)预算执行不够及时。一是预算下达时间不够及时，多数部门预算需要经人大审批后再下达，上级部门再逐级审批下拨，下拨时间如果过长则会导致资金到位晚、使用晚，就难免形成结转。二是现实中存在工程项目等预算到位后才开展立项和可行性研究等工作，这些工作完成后如果获得通过才会再经过招标等后开始执行，可能时间就已经过了一季度或者到了下半年，当年的预算资金必然不能全部用于工程进度，财政资金形成存量不可避免。
一是全力做好水旱灾害防御。组织开展汛前检查，修订完善方案预案，做好应急队伍和物资准备。密切监视雨水情和汛旱灾情，加强会商研判，及时启动应急响应。组织各地强化江河洪水、山洪和台风灾害防御以及水库安全度汛、城市防洪和抗旱工作，科学进行工程调度和险情抢护，提前转移受威胁群众，确保群众生命安全和供水安全。
(一)改善预算编制工作，保证资金拨付和使用及时。一是政府部门提前储备工程项目，与预算编制进度保持一致，关注预算编制进度和资金下达情况，尽量实现工程进度和资金的匹配，对需要跨几个年度的项目，预算资金可以按照项目编制同时资金可以按照工程年度进度下达，控制财政资金增加，保证财政存量资金尽量少的增加，把财政资金用到更想需要的项目或者社会领域。二是对已经实际开工的项目要加快财政资金的下拨，避免因资金不到位形成资金滞后于项目进度的情况，特别是需要财政资金到位后才能开展立项等具体工作的工程项目要加快资金审批，及时下拨预算资金，保证财政资金能够用到项目当年施工或者进展上，减少因资金审批拨付环节形成的财政资金存量。此外，在预算编制时，要充分考虑上年度结转资金情况，整体匡算资金需求量。
二、盘活财政存量资金的必要性
(一)盘活财政存量资金可以缓解地方财政压力。经济低速增长是未来几年的趋势，特别是近日营改增及增值税税率降低(2019年3月，国务院宣布，2019制造业等行业增值税税率将由16%降低到13%，交通运输业、建筑业等行业的增值税税率将由10%降到9%)的情况下，企业负担将显著减低促进经济发展，但地方政府财政收入的来源进一步降低了，因此把存量财政资金盘活，提高财政资金使用效率能够对缓解财政资金压力产生一些作用。
当年中国经济形势面临下行的压力，财政资金应发挥最大效用，支持经济发展。特别是在当前减税降负的情况下，财政资金来源将减少，因此盘活用好存量财政资金非要有必要。
(三))盘活财政存量资金有利于监督财政资金使用效果。存放在财政专户的资金并未纳入预算管理，属于监管的空白区域，不盘活使用将无法监督财政资金效果的影响，此外也有被挪用的可能，为贪污腐败提供了途径。
(二)对预算执行情况加强监管，提高资金使用效率。一是加强预算执行监督，对项目进度和对应的财政资金执行使用情况进行对比匹配，对资金使用明显落后于工程进度的重点监管，对资金使用率不高的部门了解原因，必要时进行通报或者约见谈话。二是将财政存量资金情况和下年的预算挂钩，对存量较大的部门减少预算指标，促进部门加强对财政资金的使用，激励其提高资金使用率。
(二)盘活财政存量资金有利于促进财政政策发挥作用。拨付财政资金是政府通过增加支出方式促进经济社会、公共事业等发展的积极财政政策行为，财政资金形成存量后，不利于实际形成支出，无法发挥资金预定效果，无法产生积极社会经济影响，利用好存量的财政资金是对既定财政政策的执行。
三、盘活财政存量资金的几项措施
财政资金形成存量后，是一种公共资源的浪费，盘活后对动经济增长、地方政府财政压力扥方面均有益处，除了设置专岗专人进行专门核算外，更要多种措施并行提高资金的使用效率。
我拍了拍他的后背，平静地说：“老兄，你也在这里验尸？真巧啊！你的骨骼不错，需要我为你替换一根钛合金桡骨吗？”
附表中罗列出社会服务工作者能够为病人提供的一些专门性服务活动。在诸多没有被记录的病例之中，许多病人没有完成治疗是由于缺乏资金。所有对病人的服务项目都包括向病人总体性介绍医院，病人在不同诊室转诊中各类医疗服务之间的相互关系，促使病人做好听从医生建议的心理准备，提供病人的背景性信息。还有许多相关活动难以在列表中反映出来。报告是由不同的社工撰写的，所以列表也因想法和呈现内容的不同而有所差异。尽管结果显示尚有大量病人没有得到服务，但是前述的一般性服务项目已经普遍实施，而且有关病人家庭的信息都登记在册以便医生随时查询。
(三)加强对存量资金的监管，及时掌握资金变化。一是建立动态监管机制，对财政存量资金进行摸底，形成定期统计、分析制度，对较大金额的存量资金保持密切关注，及时督促资金使用，控制存量规模。二是要对结转资金加强统筹使用，分情况处理结转资金。对未完成的项目存量资金保持关注，对已经完成、被撤销的项目结余资金要判断情况后进行处理，或者收回或者经批准转入其他项目，对长期挂账的资金要进行清理，把资金归集后重新分配，提高财政资金使用效率。在会计核算上，具体可以按照《财政部关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知》(财预[2015]81 号)要求进行核算和处理。
⑫“Amaritudine”（苦涩），见 Cesare Ripa,Iconologia,Roma，1603，p12.
(四)通过对财政专户进行清理，减少财政资金存量。财政资金存量一部分形成于储存在财政专户的非税收入账户。资金需要账户存储，因此摸底账户是做好财政资金管理工作的起点，政府部门联合人行、财政、税务等部门对财政专户存量情况进行全面排查清理，在加强对财政资金管理力度的同时对财政存量资金分布情况也就进行了摸底。这个过程可以引入审计部门的参加，对发现不合规开立的财政专户要求进行撤销，存量资金转入其他财政账户，将非税收入直接进入国库统一安排使用，避免财政资金游离于可以掌控的账户形成闲置浪费。
(五)加强对财政资金的动态监管，时刻关注资金使用结余情况。财政资金拨付后，特别是形成的结转资金需要留待以后年度继续使用，如果对结转资金不进行监督则很可能继续保持结转状态，需建立动态监管机制，对财政资金使用、结余情况进行监督管理，根据工程进度判断结余资金水平是否和工程未完工进度匹配，同时将结余资金管理情况作为对财政资金持有部门的考核并配以通报、谈话等考核措施，提高资金持有部门对结转资金的关注，将财政资金用活，发挥本应的作用。这个方面可以考虑引入外部第三方独立机构进行定期审计监督，保证监督的公正客观。
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