改革开放以来山东村民自治考察与反思，本文主要内容关键词为：山东论文,改革开放以来论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1008－3154（2009）06－0012－06
作为群众自治的一个主要方面，村民自治主要是指农村基层群众依据党的政策和国家法律，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定的程序，民主选举农村基层组织领导人，对农村村级公共事务和公益事业进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度、规范和实践活动，是人民当家作主的重要实践形式。改革开放三十年来，山东省的村民自治工作取得了巨大成绩，创造了许多好的经验、做法，使基层民主的范围得到扩大，程度进一步提高。全面回顾总结山东村民自治建设的经验，寻找差距和不足，明确今后努力方向，无疑具有重要意义。
一、改革开放以来山东村民自治的基本进程
虽然国内第一个村民委员会1980年2月产生于广西壮族自治区宜山县（现为宜州市）三岔公社合寨大队（现为屏南乡合寨村民委员会）的果作村，但是，山东的村民自治工作还是走在国内前列的，不仅与我国推进村民自治的总体部署相同步，而且创造了一系列典型经验，如莱西经验、章丘经验等等，在国内产生了良好的影响。总体而言，山东村民自治的进程大致可分为三个阶段。
（一）村委会建立阶段，从1980年村委会产生到1988年《村民委员会组织法（试行）》实施前
农村开始实行家庭联产承包责任制后不久，广西等地农村适应当时新形势的要求，自发地建立了一批新型的农村基层群众性自治组织——村民委员会，并迅速得到国家认可。1982年12月，村民委员会作为农村基层群众性自治组织第一次载入宪法，明确规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。1983年10月，中共中央、国务院下发了《关于政社分开，建立乡政府的通知》，对改革政社合一的农村管理作了明确指示和部署，指出：“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”这一文件明确规定了村民委员会的性质、地位及组成方式。为了贯彻中央、国务院的指示，中共山东省委、省政府制定了关于《山东省政社分开建立乡政府工作方案》，省人大还专门作了《关于村民委员会建设中几个问题的决定》，对村民委员会的相关问题作出了规定。
正是在宪法、中央通知和山东省文件的指导下，山东省结合撤社建乡、撤队建村工作，于1984年开始进行建立村委会工作，并于当年10月基本完成这项工作，全省由原来的2109个公社改建为3368个乡镇，在建乡的同时，以原生产大队为基础建立了村民委员会，全省共建村委会8万多个，这是我省的第一届村民委员会。此后，第二届村民委员会于1987年进行换届选举，6月底前全部结束。
1985年3月，为加强村民委员会制度化、规范化建设，山东省人民政府又发布了《村民委员会工作简则》，对村民委员会的职责、产生办法、人员构成、下属工作委员会的产生及任期作了明确规定。1987年3月28日，山东省民政厅印发了《关于村民委员会改选工作中注意纠正的几个问题的通知》，对于有效纠正换届选举中的错误偏向，确保第二届村民委员会换届选举工作顺利完成起了重要作用。
在此需要指出的是，1986年，为指导村民自治工作开展，中共中央、国务院发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（中发［1986］22号），为落实此通知精神，山东省召开了地市委书记会议，研究村民自治工作，会上请莱芜市介绍了给乡镇简政放权的做法和经验，确定十四个地市都搞一个县的简政放权试点，莱芜市所在的泰安市的其余四个县市全部进行试点。这一会议在山东村民自治进程中具有重要地位。此后，山东各地积极贯彻落实，纷纷采取有力措施，加强农村基层政权建设工作，使山东农村基层政权建设出现了新的局面。
1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《村委会组织法》，并决定于1988年6月1日起在全国试行。其中第2条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”由此开始了法律指导下进行村民自治工作的新时期，也使山东的村民自治工作进入了一个新的阶段。
（二）制定法律并进一步规范阶段，从1988年村委会组织法开始试行到1998年《村民委员会组织法》正式实施
《村民委员会组织法（试行）》颁布后，为加强对工作的统一领导，1988年5月24日，山东省七届人大常委会第三次会议通过了《山东省人大常委会关于贯彻实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉的决定》；6月16日，山东省民政厅印发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉的通知》；8月1日，山东省政府又下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉的通知》；1989年，山东省民政厅下发了《关于做好村民委员会换届选举的通知》；1992年5月10日，山东省七届人大常委会第二十八次会议审议通过了《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉办法》，并向全省颁布实施。这一系列文件的制定颁布，促进了山东村民自治工作的规范化、法制化。1990年，山东省成功进行了第三届、也是《村民委员会组织法（试行）》实施以来的第一次换届选举。1993年和1996年又分别进行了第四、五两届村委会换届选举。
这一阶段，山东的村民自治工作取得了很大进展，也产生了一些亮点，比如，在第四届村委会换届选举中，按照“统一程序、统一选票、统一表格、统一验收、统一发证、统一建档”的要求，实现了村委会选举的更加规范化。同时第四届村委会换届选举较之以往还实现了“四个突破”，即选举方式上，突破了过去乡镇政府指定、村民举手通过的做法，把村委员会成员的选举权切切实实地交给选民；在候选人的推荐上，突破了过去由党支部向村民推荐候选人的做法，改为村民提名选举的办法；在候选人介绍上，突破了过去由党支部向选民介绍候选人的做法，变为候选人自我介绍和发表竞选演说；在选举原则上，突破了过去等额选举的做法，全部实行了差额选举。[1]
同时，山东村民自治的成功经验开始在国内产生影响，尤其是莱西经验、章丘经验的出现，使我省的这一工作开始走在全国前列。1991年，章丘县埠村镇埠西村全体村民举手表决通过《村民自治章程》，这在全国堪称首创，此后全国各地村委会纷纷效仿建立自治章程，并称之为村里的“小宪法”。随着自治的推进，《村务公开制度》、《村民会议制度》、《村民代表会议制度》、《村级财务管理制度》等等管理制度也随之产生。莱西县则注重通过实行民主选举，选好村委会班子，促进农村的改革、发展与稳定，带动农村各项工作和村民自治活动的开展。他们的做法引起了国内同行的关注和高度评价，1990年中央在莱西召开了全国村民自治经验交流会，肯定了村民自治的做法，并且决定在全国推行村民自治示范活动，规定每个省选择一两个县，每个县选择一两个乡，每个乡选择一两个村进行村民自治示范活动，要求示范试点地区严格按照相关规定进行自治。[2]1994年，负责村民自治的国家民政部还将“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“作为村民自治的四大民主形式，向全国推行，这无疑也是总结山东经验的结果，是对山东经验的高度肯定。此后，国家民政部领导数次莅临考察指导山东村民自治工作，全国各地来山东考察学习的团组也络绎不绝，这些都进一步传播了山东经验，扩大了山东的影响，同时又反过来促进了山东工作的开展。
（三）村民自治日益法制化、制度化、规范化阶段，从1998年村委会组织法正式施行后至今。
村民委员会组织法的正式实施，对推动村民自治走上法制化、制度化、规范化的轨道起了重要作用。在落实村民委员会组织法的过程中，同全国一样，我省村民自治制度体系初步确立，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念和技术程序得到推广，在改进农村社会治理状况，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。2007年党的十七大报告史无前例地把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，使村民自治的地位得到重大提升。
在此期间，为贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法》，我省出台了《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，同时根据实际制定了一系列具体实施办法，这些文件在指导村委会班子抓好自身建设、搞好工作起步方面起了重要作用。在此指导下，我省顺利进行了第五届（1996年）、第六届（1999年）、第七届（2002年）、第八届（2005年）和第九届（2007年）共五次村民委员会换届选举。我省村民自治工作实现了有条不紊、井然有序。
村务公开是这一时期村民自治工作的一个重点。围绕这个问题，2004年5月28日，中共中央政治局召开会议，研究健全和完善村务公开和民主管理制度。2004年6月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发［2004］17号），对落实农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权“四权”提出了许多新的明确的政策措施，为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障。在这个意见下发后，山东省立即在省市县乡各级成立了专门的领导机构，并决定从当年开始，连续三年以省委、省政府的名义召开全省村务公开民主管理工作会议。2004年，山东总结了昌乐县实行“全方位公开、全过程公开”的经验；2005年又总结了章丘市实行乡村联动、整体推进的经验，提出了全省村务公开必须“由事后性公开向全方位、全过程公开发展，由间接公开向面对面直接公开发展，由村务公开向县乡村三级联动、整体推进的方向发展”的要求。在总结经验，推进工作的同时，我省进一步加大了法规制度建设的力度，制定了《山东省村务公开民主管理工作规范》，出台了《山东省村民会议议事规则》、《山东省村务公开条例》。各市县也结合实际制定出台了一批相关的制度、规定，为实现广大农民当家作主的民主权利提供了可靠保障。2007年10月，莱西市在第九届村委会换届选举中，首次出台了《莱西市第九届村民委员会换届选举规程》，规程突出了合法性、指导性、操作性和前瞻性，促进了换届选举工作的系统化和规范化。
二、山东村民自治取得的主要成就
第一，村委会换届选举取得成功。村委会选举是村民自治工作的基础和前提，而换届选举是村民自治工作的重中之重，其中又突出表现在村委会和村党支部的共同成功选举方面。总体来看，山东的村委会换届选举是非常成功的，不仅充分体现了民主，而且基本实现了农村基层自治权力的平稳交结和过渡，促进了经济发展和社会稳定。据山东省委组织部资料，从2007年9月到2008年2月，在新一届村“两委”换届选举中，山东省81055个建制村已有80652个村完成党组织换届，80490个村完成村委会换届，全省村“两委”按期换届率为99.2％；村党组织、村委会一次选举成功率分别为99.4％、99.3％；党员、选民参选率分别达95.2％和94.6％。广大党员群众直接投票选举产生新一届村“两委”成员28.2万多人，一大批“双高双强”型人才进入村“两委”班子，村干部队伍素质明显提高，农村基层组织的创造力、凝聚力和战斗力明显增强，为建设社会主义新农村、构建农村和谐社会提供了坚强组织保障。[3]同时选举本身日益规范。目前，全省村委会换届选举的基本程序和主要步骤可以概括为十个方面：由村民会议或村民代表会议推选村换届选举工作领导小组；搞好选民登记并提前公布；上一届村委会向村民会议报告工作并由村民会议进行民主评议；民主推选候选人并公布候选人名单；召开选举大会投票选举并当场公布结果；选举村委会下属组织成员和村民小组长；建立和完善村民自治规章制度；检查验收；由县级民政部门和乡镇政府向当选的村委会成员颁发当选证书；将换届选举资料统一归档。这些既是对过去经验的总结，同时也很好地体现了省政府对换届选举工作提出的“统一程序、统一选票、统一表格、统一验收、统一发证、统一建档”等“六个统一”的要求。山东的东营市在第六届村委会和第三届居委会换届选举中，不仅实行“六统一”，即统一按法定程序选举，统一使用市印发的选票式样，统一使用市下发的各种表格式样，统一颁发市设计的当选证书，统一进行验收，统一建档立卷，而且全市还统一印发了换届选举主持词、就职誓词、投票委托书和外地选民返回通知书等，保证了换届选举工作的规范有序。[4]
第二，改善了农村的治理状况，加强了农村基层组织建设，促进了山东农村社会的和谐稳定发展。一是建立了制度化、民主化的选人用人机制，提高了村委会干部的整体素质。一大批懂经济、会管理、有一技之长的“能人”通过民主选举走上领导岗位，在带领农民群众致富及发展居民经济方面发挥了组织带头作用。据对2007年村两委换届选举的统计，选举后，村“两委”成员素质明显提升，有20.6万多名“双高双强”型人才进入村“两委”班子，村党组织书记、村委会主任中达到“双高双强”标准的占78.9％和76.9％。村“两委”成员中，党员占87.8％，妇女干部占12.9％，45岁以下的占63.2％，高中、中专以上文化程度的占63.6％。二是村务管理逐步走上了民主化、程序化、规范化的轨道，增强了农村基层组织的管理和服务效能。经过换届选举，交叉任职和“一人兼”比例提高，农村基层组织干部职数进一步精减。村“两委”成员交叉任职比例达88.7％；村党组织书记、村委会主任“一人兼”比例达到90％。新一届村“两委”成员比届前减少30535人，减幅达10％。[3]三是集中了民智民力，促进了城乡经济社会的发展。农民群众通过民主议政日、民主听证会、村民（代表）会议等渠道主动地为村庄的经济社会发展出谋划策，减少了决策失误和经济损失。自愿出钱出力，直接参与发展项目的决策、管理、监督等活动，增强了农村资源动员能力以及执行能力。四是进行自我组织、自我教育，促进了农村社会风气和社会治安的好转，推动了社会主义精神文明和文化建设，农民从中得到了好处，享受了实惠。
第三，提高了广大农民的公民意识和民主参与能力，对更大范围、更高层次的民主政治建设产生了积极而现实的影响。一是为广大农民提供了了解、接触、实践民主的具体途径和制度保证，较好地解决了他们的参与问题和民主权利问题，走出了一条具有中国特色的民主之路，即把代表制民主与基层直接民主结合起来。二是对于培育农民群众的民主法制意识，训练提高他们的参政议政能力，塑造现代公民发挥了积极作用。村民自治是以农民个体权利为本位的民主实践活动。目前，我省农民对民主有强烈的需求，参与村民自治的热情高涨，这种民主实践的范围之广，参与人数之多，影响之大，是其他形式的民主实践难以企及的。在村民自治的实践过程中，农民经历着空前的政治意识的转化和现代政治文化的培养，塑造了越来越多的依法行使民主权利、依法参与村务管理、依法履行公民义务的合格的现代公民，这是一个历史性的进步，为中国特色民主政治的发展奠定了良好基础。三是发挥了导向、示范、借鉴作用，影响了更大范围与更高层次的民主化进程。村民自治是改革开放后我国民主政治建设的一个重要切入点，它的发展产生了广泛影响。借鉴村民自治经验，乡镇在选举、决策等方面进一步推进了民主化进程。部分地方实行的居委会直接选举也借鉴了村委会选举的做法。总之，从民主的视角看，实行村民自治，进而推进居民自治和其他形式的基层民主，培育和巩固了社会主义民主政治建设的微观基础，丰富和发展了社会主义民主政治，自下而上地促进了政治体制改革，是一条有价值的民主自治之路。
三、山东村民自治目前存在的主要问题
推进村民自治是一项长期、艰巨、复杂的历史过程。在充分肯定成绩的同时，也要看到，实行村民自治的时间毕竟比较短，由于种种因素影响，发展很不平衡，还面临着许多困难和问题，需认真采取措施加以解决。
在村委会换届选举方面，选民资格纠纷有所增加且难以及时解决；大量外出务工选民的选举权利难以保证，选举组织难度加大；正常竞选活动开展得不充分，而无序竞争现象比如贿选有增多趋势且查处困难；操纵选举、砸票箱、撕毁选票等破坏选举行为时有发生且难以处理；农村妇女当选村委会成员、特别是村委会主任的比例很低；非党员村民参加村党支部选举在程序上还需要规范等。
在民主决策方面，一方面许多农村仍是村党支部书记拍板定事。在这类村子，村民自治几乎成了支部书记个人自治，基本特征是大事小事都由支部说了算，把支部当成“一言堂”。另一方面，也有一些农村，村民自治几乎变成了村委会主任自治。有的当选村干部把村委会主任等同于行政长官，认为既然村委会是大多数村民选出来的，就应该大事小事村委会说了算，出现了民选的村委会干部办事依然不民主的现象。有些大事既不给支部打声招呼，又不向群众做交待，往往自己就办了，这显然是违背民主决策精神的。还有一些农村村民自治变成了少数村干部自治。在讨论决定涉及村民利益事情时，多数情况是不召开村民会议或村民代表会议民主决策，而是由几个村干部，或几个村干部再找几个村民组长商量一下就了事。这些都严重侵犯了大多数村民群众的知情权、参与权、决策权，使得村委会组织法列举的必须由村民会议决定的八件大事不能真正得到落实。目前来看，缺乏一套既发挥村党支部领导核心作用，又体现村委会的依法自治功能，更凸显村民当家作主地位的决策程序，是村委会直选后村民自治面临的最主要问题，也是困扰村民自治工作成功开展并逐步深化的主要方面。因为民主决策一旦缺失民主程序，不仅很难还权于民，由民作主，而且会使村民自治走调变味。由此产生的具体问题非常复杂，由于村民会议、村民代表会议缺少权威性，在一些涉及农民利益的重大问题上，基层政府、村党支部或者村委会擅自“为民作主”的现象时有发生；基层政府或有关部门上收农民民主权利，把属于自治范围内的人权、事权、财权向上集中，撤换选举产生的村委会成员，强制推行“村财乡管”；村党支部、村委会、集体经济组织关系不协调，工作中产生矛盾；村委会功能弱化或异化，使民主决策机制难以运转；交给农民讨论决策的事项多是一些需要他们出钱出力办理的事情，而在决定村干部工资补贴、集体收益分配、村庄撤并、“村改居”、新农村建设资金项目等重大问题时，忽视农民参与权、决策权的现象时有发生；支撑村民自治的经济基础比较薄弱，村级公益事业“一事一议”难以有效组织和落实等。
在民主管理方面，对于村务怎么管，仍然缺乏规范的制度约束，在不少农村还是凭经验、靠习惯。尤其是在财务、用人、公章等的管理上，由于制度不健全，往往成为村庄政治精英产生矛盾的焦点。比如财务签字权，村书记和村主任都想要。书记认为不签字批条，不掌握“钱袋子”，支部的领导权就被架空，监督作用也体现不出来；村主任认为财务的事属于村务范围，村委会办村务，理所当然要管财务，由此引起的争议有很多。再比如非“两委”成员的使用决定权，特别是一些有一定权力和油水的岗位，如会计、出纳、治保主任、民兵连（营）长、计生专干、电工、村办企业负责人等，书记和村主任都想用自己信得过的人，但人怎么选，由谁定，又没个章法，由此也产生了不少分歧和争执。还比如村委会公章的使用和管理。有的村公章由村书记或村主任自己保管，公章就装在口袋里，老百姓称之为“口袋政府”；有的村无论大事小事，使用公章全凭书记或主任一句话，没有必要的备查记录，盖错了，甚至给集体造成重大经济损失，也搞不清是谁的责任；有的村换届选举之后老班子依然把持着公章不交，导致新班子无法接任理事。村级事务管理是任由村中政治精英个人主导，还是建立科学民主的管理制度，以制管人，依制办事，这是农村村民自治运行中绕不开、甩不掉，必须明确作出的选择。一个又一个的案例说明，如果村庄缺乏一套民主制度，没有用民主制度去规范重大村务、“敏感”问题，去约束村干部和村民的行为，村里的少数人就很容易控制本属于全体村民的公共权力，村民自治就会演变为村庄内少数政治精英个人权利的争强斗狠。村规民约和村民自治章程的制定程序不规范，所做规定管群众的多、管干部的少，雷同的多、有针对性的少，有些内容与国家的法律政策相抵触，侵害了一些农村妇女的土地承包权和经济收益权但难以及时纠正；宗族、派性势力干扰村务管理的现象时有发生；在一些难点村，矛盾长期积累、错综复杂，村务管理长期处于混乱局面等。
在民主监督方面，主要是在村务公开上问题比较多。实现民主监督的前提是村务要公开，内容要具体真实，但许多农村的村务公开还是有名无实。主要问题，一是应景走形式情况较多。不少村务公开栏建得很漂亮，但多数时间却空着，或者公布一些告知性的、无关紧要的事情。按老百姓的话说，这种公开栏是绣花枕头塞稻草，外表看着不错，其实是中看不中用，都是应付上面的。二是内容不真实。公开什么，不公开什么，哪些事情可以公开得具体一些，哪些事情可以模糊一些，全由村干部定。财务公开中的一栏“其它”，支出数额很多，但没有明细项目。类似这样的公开，群众说，都是糊弄老百姓的，公开不公开一个样，反正还是个糊涂账。三是公开不及时。很多地方的财务每半年公开一次。群众反映，时间间隔太长，财务发生的很多事项记不清，就算让你监督你也监督不了。由于存在不公开、公开不真实、不及时、假公开等现象，因而制约了村民监督权的落实，比如，还有一些村未设立民主理财组、村务监督组等自治组织，或虽设立但履职困难，作用不明显；有的村资产管理不规范、资金公开不到位、资源管理不透明等现象得不到及时纠正，且难以进行责任追究；村干部以权谋私、违法违纪现象时有发生；因罢免程序设置不合理，罢免不称职的村委会成员存在较大难度；政务公开与村务公开缺少衔接与配合等。
2001年6月，全国人大常委会执法检查组曾来山东等省对村委会组织法的实施情况进行了检查，检查组形成的报告——《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施情况的报告》不仅较为准确地评估了贯彻村委会组织法，推进村民自治已经取得的成绩，而且指出了当前存在的问题及改进方向。其中报告中指出的“在民主选举中违法和侵权事件时有发生”；“在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向”；“在民主管理中存在不同程度的形式主义”；“在民主监督中存在薄弱环节”等倾向，都比较客观地反映了我省村民自治工作中仍然存在的一些问题。
四、对进一步推进山东村民自治工作的对策思考
第一，立足山东实际加强法规制度建设，尤其是完善山东地方立法，进一步提高村民自治的制度化规范化水平。当前，围绕《村民委员会组织法》和相关制度法规，山东省的立法工作也日趋完善，出台了一系列配套法规。但总的来说，法律法规体系还不完善、操作性不强，仍是制约群众自治开展的首要因素。制度具有根本性、长期性、稳定性和全局性。作为基层民主政治建设重大载体的村“两委”换届选举，是植根于纷繁复杂的农村社会实践之中的实践活动，应当也必须在党规国法框架体系内寻求最直接、最明确和最有效率的保障。但现阶段，村“两委”换届选举适用的制度保障体系如《村民委员会组织法》仍然是上世纪90年代的法律法规，其与实际的“不适应”性已愈加明显。比如对贿选问题的预防和善后，《村民委员会组织法》、全国人大的司法解释，以及山东省的《实施办法》，都只在原则层面做出了宏观规定，缺乏针对性、指导性、操作性较强的条文依据，致使基层在解决此类问题时面临教育预防难、调查取证难、事实认定难、行为处理难的“四难”尴尬。许多基层领导干部、工作人员反映，最头疼的问题是面对村“两委”换届选举过程中出现的种种现象，明知道不符合情、理、法的约束，却又找不到具体的法律条文和制度规定进行规范。同时，换届选举中也有一些新问题需要加以指导解决。如对在村委会换届选举中对实施干扰、破坏的行为应如何处理，有些地方的村民开始对操纵、包办选举、干扰、破坏村委会选举的人诉诸法律，但如何处置却找不到法律依据。这些问题不研究解决，不以制度形式加以明确，势必影响我省群众自治工作开展。因此，加强地方群众自治的法制建设，仍然任重而道远。
第二，及时研究处理解决村民自治中的一些突出热点问题，维护群众自治制度的权威。如前所述，在村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各个层面，我省都还存在许多亟待解决的热点难点问题，其中最突出的是党支部与村委会两张皮的问题。究竟应该如何解决这个问题，2001年6月30日，中组部向各省、自治区、直辖市党委组织部下发了“关于印发《河北省武安市委建立和完善村党支部领导下的村民自治运行机制，理顺村‘两委’关系》经验的通知”（组通字［2001］29号）。这份文件介绍说，2000年河北省武安市委针对第五次村委会换届选举后，部分村出现的党支部与村委会“两张皮”现象，探索建立了“一制三化”的运行机制。“一制”，即明确村党支部书记的“一把手”地位，建立村党支部领导下的村民自治运行机制；“三化”，即村党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。武安市的经验被推广后，山东省的党委组织部门也转发、介绍了这一经验，这虽然不失为一种有效的办法，但是仍有待在实践中改进提高。再一个，村委会印章制发、使用和管理中也存在许多混乱问题，引发了许多纠纷。虽然民政部与公安部早在2001年就共同起草了《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》，国务院办公厅于2001年7月22日予以转发（国办发［2001］52号），统一了村委会印章的规格样式，明确了印章制发程序，规范了印章保管和使用审批、登记、备案制度，对村委会换届后印章移交问题、村委会任内被整体罢免的印章问题，以及有关部门的具体工作职责，作了具体规定，但是印章管理交接仍有许多乱象，一些村委会主任在不向全体村民公开的情况下动用公章行使权力造成村民利益受到损害的情况仍屡见不鲜，由此引发的上访也有所增加。此外，村务不能及时公开、一些村民组织流于形式、群众权利难以保障等问题也是制约村民自治的重要方面，都需要加以妥善解决。
第三，加强对农村基层干部的教育培训，不断提高他们依法办事的能力。村民自治成功与否，关键在基层干部。就村民自治工作而言，首要的问题是要提高党支部书记和村（居）委会主任及其他干部的能力和水平，一方面要让他们充分认识到自己是党员群众选举产生的，必须向党员群众负责，接受党员群众监督，恪尽职守，勤奋工作，廉洁奉公，发扬民主，不能争权夺利、损公肥私、滥用职权，更不能搞以权谋私、贪污腐化，否则群众完全可以依法弹劾和罢免他们；另一方面，要有能力带领农民群众大力发展经济、文化和各项社会事业，实现经济发展、社会稳定、文化繁荣、乡风文明，实现经济社会的和谐发展。为此必须运用多种方法，加强对基层干部的培训。目前来看，尤其需要加强对群众自治和民主政治建设方面的培训，使他们明确职责，正确运用权力。具体来说，对村委会干部的教育培训，要着重增强他们在基层党组织领导下依法自治的观念和接受乡镇政府指导、履行协助义务的观念；对村党支部干部的培训，着重增强他们加强和改善基层党组织领导方式、坚持群众路线的意识，从而做到尊重村委会的法律地位，积极支持农民群众当家作主；对乡镇干部的培训，要着重增强他们依法行政的观念，使他们更加自觉地帮助、支持村民自治，为村民自治的发展创造好的外部条件。在培训中要发挥党校、党员干部现代远程教育网络以及各种业余学校的作用，运用自学、互学、听课、考察等多种形式，着力加强基层干部教育培训工作。山东省县区党校对村干部的培训工作较为经常和正规，应在培训的针对性上多下些工夫。此外，山东省业已建立了覆盖村级的党员干部现代远程教育网络，这一网络具有内容丰富、形象生动、互动性强等特点，并深受党员群众喜爱，要充分利用好这一渠道，把基层干部教育工作搞好。
第四，改进和加强农村党的基层组织建设，大力发展基层党内民主，用党内民主的积极成果来带动和推动村民自治。一是农村基层党组织要转变思维方式、领导方式和工作方式，逐步建立与市场经济相适应的领导机制。在干部选拔上要从过去“党选基层干部”向支持“民选当家人”转变；在工作定位上从过去支部书记里里外外一把手的行为模式向科学、民主、依法执政的工作方法转变；在党组织与群众自治组织的关系上从过去的行政领导为主向利用法律、制度对群众自治组织实施监督转变。二是党的基层组织和党员要踊跃参加村委会、村民小组、村民代表的选举，接受民主政治的考验。党组织与党员先进与否，关键看群众是否认同，而考察群众认同与否的最好形式就是在村委会、村民小组、村民代表选举中，在与非党群众的竞争中能否得到更多的认同，党组织和党员都要勇于接受这样的挑战。三是要加大党的基层组织中民主选举的力度，杜绝事实上存在的任命制。四是健全党内民主决策制度，强化集体领导、民主决策。对涉及群众切身利益的重大问题，要提交村民会议或村民（社区居民）代表会议讨论，由大多数群众说了算。五是党组织要自觉接受群众评议和监督。对不合格的党员和领导干部要及时批评处理，严重的要给予党纪处分和法律处置，以保持党的先进性和纯洁性。[5]
第五，及时学习借鉴兄弟省市在村民自治中的一些好做法、好经验，并及时总结自己的经验教训，不断提高群众自治工作的水平。毋庸讳言，我省在村民自治方面虽然也取得了不少好的经验，也出现了一些在全国有影响的典型，但是创新还很不够，真正具有原创性、有重大影响的政治创新举措还很少，这就需要我们要虚心学习别人的经验和长处，及时拿来为我所用，并不断加以总结提高，以更好地指导工作的开展。在村民自治的许多具体问题上，各省都有一些做法具有很强的创新性和实用性，值得我们学习借鉴。比如，一些省的地方法规明确规定村民会议一年至少一次，村民代表会议一年至少二次。为保证会议议事决策的实效性，广西、湖北、北京等省、区的实施办法规定，村委会召集村民会议或村民代表会议，应将议题通知全体村民或村民代表。对于村民联名要求召开村民会议，并达到法定人数的，湖北的实施办法规定：“村民委员会应当在一个月内组织召开，逾期不召开的，乡、民族乡、镇的人民政府应当及时召开会议”。如果村民代表连续3次不参加村民代表会议，黑龙江的实施办法规定：“其代表资格自动终止”。又比如，针对一些农村村委会选举结束后，新、老村委会班子交接工作上出现的问题，海南、北京的实施办法规定：村委会换届或者村委会成员离任的，应当在7日内向新一届村委会或接任的村委会成员移交公章、办公设施、财务账目、经营资产、档案等资料和物品。江西、江苏、北京、新疆等地的实施办法规定，对离任的村委会干部要进行离任审计。再比如，针对一些农村在村委会印章管理、村财务人员使用上存在的问题，黑龙江实施办法明确规定：“村民委员会印章由专人保管，需要使用印章时，应当经村民委员会主任签字同意。任何人都不得擅自使用印章。”修改后的安徽省实施办法也规定：“村财务人员可以由符合条件的村民委员会成员兼任。无人兼任的，由村民委员会提名，经村民会议或者村民代表会议讨论决定。”还比如，为保证村务公开的真实性，各地法规都增加了村民民主监督的力度。海南、广西叫“村务公开监督小组”，江苏、新疆叫“民主理财小组”，湖北叫“财务监督小组”，北京叫“民主监督理财小组”。监督小组成员由村民会议或村民代表会议推选，但村干部的亲属不得担任。这些规定都是在总结当地成功实践的基础上形成的，具有很好的借鉴价值。此外，也要密切关注我省各基层组织在群众自治方面的创新性思路和做法，及时听取理论专家的意见，给以总结升华，迅速加以推广。
收稿日期：2009－09－26
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