从“基于威胁”到“基于能力”——把握美国安全战略转变脉络的一个视角，本文主要内容关键词为：美国论文,脉络论文,视角论文,能力论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世纪之交，在美国政府实现政党轮替的同时，美国的国家安全战略和国防战略都发生 了转变。从克林顿政府时期反映其国防战略的1997年“四年防务评估报告”、1999年“ 国家安全战略报告”，到小布什政府2001年的“四年防务评估报告”和2002年的“国家 安全战略报告”，反映了美国的战略从理念到内容都发生了深刻的变化。对于这种转变 ，人们曾有过讨论。但仍存在着不同的理解。而“9·11”事件的发生，又使原本清晰 的战略转变脉络变得模糊起来。本文试图讨论世纪之交美国两届政府期间的战略转变， 把握其基本脉络，以便于有更准确的理解。
基于威胁：克林顿政府国家安全战略和国防战略的基本逻辑
在2001年小布什政府的国防部所提出的“四年防务评估报告”中，拉姆斯菲尔德在前 言中写道：“本项评估的一个核心目标就是把防务规划的基础从主导过去思维的‘基于 威胁的’模式转变为未来‘基于能力的’模式。”(注：美国国防部：《2001年四年防 务评估报告》前言部分，参看周建明、张曙光：《美国安全解读》，新华出版社2002年 出版，359、360页。)从“基于威胁”到“基于能力”，反映了美国战略转变的基本脉 络。
克林顿时期，美国政府所提出的国家安全战略是“接触战略(Engagement Strategy， 中文也有的翻译为参与战略)”，国防战略也是明确地界定是为这个战略服务的。(注： 美国国防部：《1997年四年防务评估报告》，参看周建明、张曙光：《美国安全解读》 ，新华出版社2002年出版，273、274页。)所谓“接触战略”，是指美国在国外继续进 行接触和发挥领导作用。“我们必须准备和有意愿使用所有国家力量的合适手段去影响 其他国家和非国家行为体的行动，充当世界的领导，为共享美国利益的国际社会保持可 靠的安全伙伴”。该战略的核心是美国充当世界的领导者。为什么必须由美国来充当世 界的领导者呢?因为“没有美国的领导国际社会常常很难行动。在一些场合，美国是唯 一具有能力能够对国际社会的共同挑战作出反应和提供必要领导的国家”。这些领导的 作用包括对侵略的威慑、解决冲突、加强地区合作、强化民主、制止对人权的侵犯、促 进外国市场的开放、防止大规模杀伤性武器的扩散、保护环境和反对国际腐败。(注：
The White House:A National Security Strategy For A New Century,December,1999 ,pp.3.)
从中可以看出，冷战结束以后，美国所形成的接触战略，其核心是要确立美国在世界 上的领导地位，并在美国的领导下去构建一个新的国际社会，或者说，是美国统治下的 世界。这个根本目标是美国制定战略的出发点。从这个目标出发，该战略的逻辑如下：
21世纪是全球化的世纪，它给美国带来了战略机遇，同时也给美国的安全带来威胁。 对美国的国家利益作了界定之后，该战略明确地对所面临的威胁作了界定，然后根据威 胁提出国家安全战略和国防战略。在1997年的四年防务评估中，明确地提出了这样的一 种思路：“美国的政策制定者有责任去理解这种威胁的本质和采取适当的战略与计划去 消除和战胜它们”。“我们在四年防务评估中的工作就是去追查威胁源于的路径，构建 我们的战略并加以完成，……”(注：美国国防部：《2001年四年防务评估报告》前言 部分，参看周建明、张曙光：《美国安全解读》，新华出版社2002年出版，251、252页 。)
当时美国所界定的威胁包括：
地区性威胁或以国家为中心的威胁：一些国家通过胁迫或侵略威胁美国国家利益的能 力和意愿；
包括恐怖主义在内的跨国威胁，在美国和国外威胁美国的利益、价值观和公民；
包括大规模杀伤性武器在内的危险技术向无赖国家、恐怖分子和国际犯罪组织传播， 为他们提供了对美国、盟国、在国外的军队和公民造成威胁的手段；
衰败的国家有可能造成内部冲突、各种灾难和与邻国的冲突，可能威胁到本地区的安 全和美国的利益；
其他一些国家对本国公民人权的侵犯，进行种族清洗或种族灭绝，从而引发内战或难 民危机，破坏一个地区的稳定；
外国情报的搜集，目标是美国的军事、外交、技术、经济和商业秘密；
环境和健康威胁，这些威胁没有国界。(注：The White House:A National Security
Strategy For A New Century,December,1999,pp.2,3.)
根据这些威胁，1997年四年防务评估报告所提出的国防战略是：
“为了支持这个国家的安全战略(接触战略)，美国军队和国防部必须以有利于美国的 方式帮助塑造国际安全环境，对直接的危机作出全方位的反应，和现在为不确定的将来 的挑战做好准备。这三个要素——塑造、反应和准备——决定了现在和2015年美国国防 战略的本质”。(注：美国国防部：《1997年四年防务评估报告》，参看周建明、张曙 光：《美国安全解读》，275页。)
1999年的美国国家安全战略提出了三个核心的战略目标：增进美国的安全；促进美国 的经济繁荣；促进国外的民主与人权。这些目标，是与该报告中所界定的美国国家利益 相对应的。(注：The White House:A National Security Strategy For A New
Century,December,1999,pp.3.)其中，增进美国安全的目标，就是以塑造、反应、准备 为内容的国防战略。
基于威胁的战略思维特点并不仅仅在于界定威胁本身，还在于怎样对付这些威胁的思 路上所体现的理念，即认为国际环境是可以通过美国的领导和实行接触而塑造的。塑造 ，反映了接触战略的核心内容。所谓塑造，在安全上加强国际合作，通过国际组织和联 盟在美国的领导下发挥作用；巩固同世界主要国家的关系并对这种关系进行调整，在必 要时创建新的机构，为实现共同目标而发挥美国的领导能力。在经济上指扩大自由市场 ，政治上指促进对人权、法制的尊重，在安全上实现美国的各项战略目标。如果简单地 概括接触战略的特点的话，在方式上突出的是“领导”加“合作”。
1997年的四年防务评估报告在描述“塑造”时指出：
“在美国有关键和重要利益的地区，美军帮助支持重要盟友和朋友的安全，调整和加 强核心联盟和联合机制，以迎接演进中的安全环境的挑战。这种接触形成双边和多边联 系，增加军事透明度和信任。另外，美军经常选择更有利的方式与那些既不是忠实的朋 友，也不是固定的敌人的国家接触。这些联系建立了结构性的安全关系，和帮助促进了 今天的民主制度的发展，并致力于防止这些国家变成明天的敌人。通过榜样和强化，美 国鼓励坚持国际规则和制度，帮助在全球范围内提供和平稳定的基础，诸如不扩散、航 海自由、尊重人权和法制”。(注：美国国防部：《1997年四年防务评估报告》，参看 周建明、张曙光：《美国安全解读》，276页。)
可以看到，所谓“接触”既适用于盟友，也适用非敌非友的国家。通过“接触”，使 他们接受美国所领导的国家体系。固然，接触战略并非只有合作的一面。同时，它也注 意到了在长远的未来，可能出现一个地区大国或全球匹敌的战略竞争对手。俄罗斯和中 国被认为有潜力成为这样的对手。对此，接触战略依赖于两个基本的假定：“在接下来 的15年到20年内，美国将继续在世界上保持政治和军事接触，它也将保持对现在和潜在 的竞争对手的军事优势。如果美国将从国际使命中撤退，放弃它的外交领导，或放弃它 的军事优势，世界将变得更危险，对美国、我们的盟国、朋友和利益的威胁将变得更加 严峻”。(注：美国国防部：《1997年四年防务评估报告》，参看周建明、张曙光：《 美国安全解读》，271页。)
它表明，美国在国际事务中坚持领导与合作的同时，保持军事优势，继续对潜在对手 实行威慑，在未来必要时击败这些对手，也是接触战略的重要内容。但是，这个战略的 重心在接触上，即把接触看做是可以达到既定战略目标的主要手段。可以认为，这是一 个两手的战略，但重心在通过“软权力”来实现美国治下的世界，“塑造”反映了这个 战略的基本特点，而“接触”则反映了实现该战略目标的主要途径。另一方面，在该战 略中硬的一手也在准备，以便在需要时使用。“准备”，反映了这个战略中另外一手的 特点。基于该战略的以软权力为主要手段来追求霸权的特点，我们把它看作是自由主义 的战略。
基于能力：小布什政府制定战略的基本逻辑
小布什政府上台以后，在战略上表现出一种咄咄逼人之势。2001年美国国防部所发表 的四年防务评估报告，是该政府的战略理念、战略内容的首次亮相。应该说，“9·11 ”事件的发生给美国战略的制定带来了很大的冲击，2001年9月30日颁布的“四年防务 评估报告”也不得不因此而做了很大的调整。但是，该报告还是反映出主持者与上一届 政府所不同的战略理念。他们自己认为，这是主导思维从“基于威胁”向“基于能力” 的转变。但是，变化的并不仅仅限于这种思维，而且也包含着这些思维背后更多的内容 。
2001年的四年防务评估报告的出发点，仍然从对美国国家利益的界定出发。2001年报 告对国家利益的界定强调了三个内容：确保美国的安全和行动自由；履行国际义务；为 经济繁荣作出贡献。与1997年四年防务评估报告和1999年国家安全战略报告中关于国家 利益界定的内容相比，这种界定忽略了从价值观引申出的利益：人道主义利益和促进人 权和民主，但更明确地强调了确保美国本土的安全和在保护盟友的安全，防止敌人主宰 关键地区的内容。它实际上后来成为美国国防战略的基本目标：
●确保盟友的安全；
●阻止未来的军事竞争；
●威慑对美国利益的威胁和恫吓；
●一旦威慑失败，一举击败任何对手。(注：美国国防部：《2001年四年防务评估报告 》，参看周建明、张曙光：《美国安全解读》，371页。)
从这样的国防战略目标出发，为什么要放弃“基于威胁”的模式呢?该报告中有这样一 段说明：
“基于能力”的理念反映了一个事实：从现在起几十年内，美国不可能有把握知道哪 个国家、国家集团或非国家行为体将威胁美国的核心利益或盟友的核心利益。基于能力 的模式，更多地着眼于对手可能怎样打仗，而不是谁可能是对手和战争可能发生在那里 ，从而拓宽了视野。这种理论明确要求美国军队为了威慑和击败敌人所需要的能力。( 注：美国国防部：《2001年四年防务评估报告》，参看周建明、张曙光：《美国安全解 读》，374页。)
它说明，基于能力的战略理念并没有忽视美国所面对的威胁，相反，可能对威胁有更 严峻的判断。但是，在战略的出发点上，它并不按照所界定的威胁来作出反应，而是把 认为美国在近期和远期可能遇到的不同威胁都考虑在内，着重考虑在军事上要消除这种 威胁所需要的能力。它的基本出发点，就是使用军事手段来对付威胁，这被认为是最有 效的手段。为能够确保战胜各种威胁，美国需要建设一种战无不胜的能力。从而才提出 以加强对付威胁的能力为内容的国防转型，后来在2002年的国家安全报告中又补充了情 报能力的转型和外交能力的转型的任务，但作为国家安全战略和国防战略中最核心的内 容，仍是国防转型。
按照这样的思路，美国的战略目标仍然是建立美国领导下的世界，但是，它要求通过 绝对的优势(主要是军事优势)来保障美国的绝对安全和相关利益。在对付各种威胁时， 军事手段被放在了第一位，外交手段虽然重要，但并不是该战略的主要依靠手段。如果 说，克林顿时期的“接触”政策没有被完全放弃的话，也被放在依赖军事手段之后，并 在相当大的程度上是选择性地加以使用的。换句话说，达到战略目标所依赖“接触”的 程度大大地下降了，而依赖军事手段放在了第一位。
基于能力的安全战略，在军事上通过国防转型，我们则看到与接触战略所展现的非常 不同的情形，它突出地表现在以下几个方面：
在核战略上，克林顿政府在1997年11月所提出的核战略，明确地提出美国核力量的任 务不再是立足于打一场持久的核大战，而主要是以核威慑来阻止别国对美国及其盟国使 用核武器。该战略虽仍把俄罗斯作为潜在核威胁对象，并把中国和现在与将来能够获得 核武器，并对美国采取敌对的国家列入打击的清单，但它所反映的，是美国仍然把维持 确保相互摧毁和大规模报复的战略平衡作为核战略的基本框架。而小布什政府所实行的 核战略，已明确地表现为不再依赖确保相互摧毁和大规模报复的战略平衡框架，它在与 俄罗斯谈判削减核弹头数量的同时，不顾其他国家的反对，坚持退出了《反弹道导弹条 约》，并坚决地加快了部署导弹防御系统的步伐，从而把战略武器的进攻性威慑力量和 防御性威慑力量整合起来，力图建立相对其他一切国家的绝对战略优势。
在军队建设方面，虽然1997年的四年防务评估报告已经提出了要满足对安全环境塑造 、反应和准备的要求，美国需要建立一支“全面的力量”，“这意味着在近期内维持为 保护和促进美国利益所需要的进行全方位军事行动能力的同时，我们军队在发展中还要 采用新技术、理论、行动观念、训练方法、组织结构，使他们能够迎接2015年以后的挑 战”。(注：美国国防部：《1997年四年防务评估报告》，参看周建明、张曙光：《美 国安全解读》，288页。)对这个颇具雄心的计划，小布什政府仍不满足，而是提出了更 为雄心勃勃的国防转型计划：“转型源于探索新的作战理论和作战能力，利用新旧技术 ，并采纳能更加有效地应对新出现的战略与作战挑战及机遇，淘汰过时的作战指导方法 或将其置于次要地位”。转型不仅可能引起军事行动方式的根本变化，也可能改变军事 行动的规模、作战样式，并导致新的作战形式。“转型涉及智力、社会、技术诸方面。 要进行军事变革，就必须使战争观、建制及战争行为发生根本的变革”。(注：美国国 防部：《2001年四年防务评估报告》，参看周建明、张曙光：《美国安全解读》，385 页。)一个已经成为世界唯一超级大国，在军事力量上没有同等级对手的美国，要在军 事力量的建设上进行如此这般的转型，很显然，就是为了谋求绝对优势。
在海外军事存在上，小布什政府明确提出了调整美国全球军事态势的任务：“集中在 西欧和东北亚的海外驻军态势，已不再适应新战略环境的需要，这一新战略环境是，美 国的利益是全球性的，西欧和东北亚以外的世界其他地区正在出现潜在的威胁”。重新 确定军事态势所考虑的目标是：有利于对付反进入和区域剥夺威胁；可立即利用的前沿 驻扎和部署兵力的新组合；具有全球性便利的侦察、打击以及指挥和控制设施；信息作 战能力；可导致前沿力量倍增的重大因素。美国全球军事态势调整的方向是：发展一个 基地体系，为美军在世界关键地区提供灵活机动性，把重点放在西欧和北美以外新增的 基地和站点；提供临时利用外国设施的便利，使美军能够在没有永久性训练场和基地的 情况下进行训练和演习；按地区性威慑需要重新部署兵力和装备：提供足够多的机动能 力。(注：美国国防部：《2001年四年防务评估报告》，参看周建明、张曙光：《美国 安全解读》，383，384页。)一句话，要使美国在全球都能方便地打仗，以消除威胁， 特别是那些被认为存在着潜在威胁的地区，将成为美国军事存在的新的重点地区。
而在使用武力的原则上，美国战略调整的一个重要特点，就是以所面对的威胁采用威 慑手段有时可能无效为理由，提出了必要时要进行先发制人的打击。这是在使用武力准 则上的一个非常大的突破。它把美国放在了自己可以不受国际准则约束，只要认为有必 要，就可以使用武力打击对手的地位。这实际上不仅反映了美国追求绝对安全的目标， 而且把自己放在了为达到战略目标不受任何约束，以军事手段来谋求对世界统治的性质 。
从布什政府基于能力的安全战略中，可以看出它在谋求对世界的领导和建立国际秩序 中更多地具有诉诸武力和军事手段，而不是采用和平手段的特征；更具有单边主义的特 点，而不是采用多边主义的方法和接受多极化世界的立场。这个战略的基本理念具有现 实主义的特点，与自由主义的战略思维有很大的不同。
“9·11”以后：向基于威胁模式的回归，还是基于能力战略的推进?
如果从小布什政府上台之初的表现来看，可以很明确地认为，美国的国家安全战略和 国防战略发生了重大的转变。在基于能力的模式背后，实际上反映了一种进攻性现实主 义的战略理念。但是，“9·11”事件的发生，似乎使本来清晰的美国战略转变的脉络 变得模糊起来。反对恐怖主义的战争，后来被进一步引申而进行的对伊拉克的战争，改 变了美国国家安全战略中的一些基本的提法。
2002年9月，小布什公布了新的国家安全战略，该战略很清楚以反对恐怖主义为指向。 值得注意的是，这个战略文件没有像常规的做法那样先界定美国的国家利益，然后根据 国家利益来提出战略。相反，该战略文件对威胁作出了明确的界定：我们国家面临的最 严重的威胁在于极端主义和技术的结合。(注：《美国国家安全战略》报告《引言》，2 002年10月8日《参考资料》第7页。)如果说在一年前的《四年防务评估报告》中，还强 调其战略思路不是基于威胁，而是基于能力的话，那么，应该怎样理解在这个报告中对 威胁所作的界定呢?它是反映美国安全战略的基本思路是向基于威胁的方向回归，还是 仍然沿着基于能力的思路推进呢?
如果仔细地读这个国家安全战略报告可以发现，该报告反映了美国长期的战略思路， 和近期的战略重点两个不同的内容。
从短期来看，美国的战略重点是反对恐怖主义分子和一些准备掌握，或可能已经掌握 大规模杀伤性武器，对美国又有敌意的“无赖国家”或“邪恶轴心”。这些是最急迫的 威胁。这个报告指出：“我们的敌人已经公开宣布，它们在寻求大规模杀伤性武器，证 据表明他们正在一意孤行地这样做。美国不会允许这些企图得逞。……在我们已经进入 的新世纪中，通向安全的唯一道路是采取行动”。(注：《美国国家安全战略》报告《 引言》，2002年10月8日《参考资料》第8页。)它表明了美国已经下定了决心，用武力 来解决这些威胁。从这个意义上来说，2002年的美国国家安全战略报告反映了美国对伊 拉克已经下了一战的决心。要进行这种战争，必须要在美国国内广泛取得共识。为此， 对威胁作出界定是必要的。而用“极端主义和技术的结合”这样的界定来表明什么是威 胁，既使美国达到了明确威胁的目的，又避免了去指出具体的国家和对象，留下了行动 上的回旋空间。
但是，对威胁的这种界定，只是策略上的需要，并不表明美国战略思路向“基于威胁 ”的模式回归。与这类相似的策略性选择，还包括“制定与全球其他力量中心采取合作 行动的议程”，它除了与美国的盟国加强合作之外，还包括与俄罗斯、印度、中国这些 大国的对话与合作，谋求建立建设性的关系。这种做法，似乎与“接触战略”也十分相 似。也有人因此认为，美国在对中国的政策上已经回到了谋求“建设性关系”的轨道。
其实，这种做法也是短期性，带有策略性的。因为美国在现在必须面对更急迫的威胁 ，因此，它不希望四面出击，到处树敌，而希望能集中力量打赢它要打的战争。所以提 出了如是的大国政策，但它不是一种长期的战略。
从长期来看，美国并没有改变其要谋求绝对优势和绝对安全的做法，也没有改变其通 过加强能力建设，作为追求这个目标的基本手段的战略思路。这种特点在这个报告中仍 有明确的反映。该报告最后的落脚点，是美国国家安全机构的转型，迎接21世纪的挑战 和机遇。在这部分内容中，不仅重申了国防战略的内容与决心，还进一步提出了加强情 报能力和外交能力的要求。(注：《美国国家安全战略》报告《美国国家安全机构转型 ，迎接21世纪的挑战和机遇》，2002年10月11日《参考资料》第17，18页。)它明显地 反映出基于能力的战略思路，表明美国谋求绝对优势和绝对安全的目标没有变化，为追 求这个目标主要依靠能力，其中主要是国防能力的基本内容也没有变化。
即使是在对大国关系上，美国在强调与他们合作的同时，也毫不含糊地提出：“我们 将坚决抵抗其他大国的侵略——尽管我们欢迎它们和平地追求繁荣、贸易和文化进步” 。(注：《美国国家安全战略》报告《引言》，2002年10月8日《参考资料》第8页。)“ 我国军队的实力将足以防止潜在的对手为赶超美国而扩充军备”。(注：《美国国家安 全战略》报告《美国国家安全机构转型，迎接21世纪的挑战和机遇》，2002年10月11日 《参考资料》18页。)这表明，美国在忙于对付现时的威胁时，并没有忘记可能的其他 威胁，特别是来自大国的威胁。可以认为，这也是在谋求与一些大国发展合作关系的同 时，也对它们进行威慑的一种做法。
“9·11”事件以后，美国虽然打了一场反恐战争，但它的基本战略思路不仅没有改变 ，而且在“基于能力”的战略转型道路上加快了步伐。“9·11”事件本身极大地激起 了美国公众对恐怖主义的恐惧与仇恨，也很容易被调动起来，成为支持美国加快国防转 型的国内政治基础。美国在增加国防预算，在决定对外用兵，以及在加强军事能力和调 整海外军事存在上，在国内都非常容易地取得了支持。由此，美国国防转型的步伐加快 了。
如果说，“9·11”事件可能导致人们认为，美国的战略发生了转变，特别是对中国的 政策发生了重大变化的话，我们可以看到，这只是一种根据美国短期战略重点安排中的 变化，更多地表现在外交层面上。而从长期的战略趋势来看，美国在追求绝对优势和绝 对安全上并没有变化。美国对伊拉克的战争恰恰是一个例证。它表明美国可以完全抛开 联合国，以单边主义的方式来用军事手段推翻一个它所认为构成威胁的国家政权。这场 战争表明，美国以实力，特别是军事实力来追求对世界的统治的决心和部署都不会发生 变化。不管是谁对它的这种目标构成威胁，都会被它列为威胁，在它认为可能的情况下 ，用各种手段，特别是用军事手段来消除这种威胁。
结束语
小布什政府上台以来，尽管经历了“9·11”事件，其战略调整的方向是一致的，即向 着依靠军事手段来追求对世界霸权的方向发展，而能力建设，其中主要是国防能力的建 设，是其依赖的主要手段。在整个战略调整的过程中，如果说“9·11”事件是一个拐 点的话，对伊拉克战争又是一个有意义的标志点。它不仅是美国实行“先发制人打击” 的一次实践，而且由于在这次战争中美国在抛开联合国的条件下如此容易地得手，一些 大国，如法国、德国和俄罗斯虽然反对美国的行为，但亦无可奈何。这种结果会使美国 在更大程度上把“先发制人”的打击以“预防性战争”的模式确定下来，在必要的时候 代替以往使用的“威慑”，作为对付威胁的有效方式。在行事上，美国也将更为坚定地 坚持单边主义。这种战略趋向，也必定会使美国更坚定地依靠能力，主要是军事实力来 追求自己的战略目标。因此，“基于能力”的基本逻辑不仅不会被改变，而且会被坚定 不移地进一步推进。美国目前所处的地位和它的这种战略趋向，将是决定未来整个世界 局势的矛盾主要方面。对此，我们应有足够的认识。