多维政策网络视野下的政策环节协调及政策执行力提升途径，本文主要内容关键词为：政策论文,多维论文,执行力论文,视野论文,环节论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1004－0544（2011）07－0090－03
一、多维政策网络下的政策环节协调
任何一项公共政策都存在一个从产生、发展到终结或被新政策取代的发展周期，表现为一个政策过程，并形成具有内在逻辑关系的多个政策环节，它们共同构成公共政策的体系。所谓政策环节是指公共政策运行过程的再细分，也即公共政策从形成到终止过程链条中通常具有的一些相对固定的过程节点，如政策问题的提出、政策方案制订、执行、反馈、评估、调整等。德罗尔在《公共政策制定检讨》一书中，就将政策过程或者政策系统的运行分为了四个阶段和18个环节，即元政策制定阶段的政策分析、价值处理、问题处理、资源开发、系统设计、问题确认、决定战略等七个环节，在政策制定阶段的资源细分、建立目标、价值确立、方案准备、方案选择、评估方案与确定七个环节，在后政策制定阶段的执行发起、执行及执行评估三个环节，在反馈阶段的多层面联结交流与反馈环节。[1]布瑞沃将政策分为六个功能活动环节，即创始、估价、选择、执行、评估、终止。[2]琼斯在《公共政策研究导论》一书中，将政策系统运行看作是由11个环节和阶段所构成的过程，即感知、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整、终结。[3]其他很多政策研究学者也对公共政策的环节做了类似的阐述与分析。这些对公共政策的分析主要是沿着某一政策形成过程各环节的关联为线索，从问题提出、政策制定、政策执行、政策评估、政策调整及至政策的终结过程各环节，分析公共政策的产生及发展，分析公共政策的特征和功能。
目前，我国对公共政策的研究一般也是从社会现象出现、政策问题的提出、政策制定、执行、评估、调整与终结这样一个政策过程的环节出发，兼或运用一些定量、定性或定量与定性相结合的理论模型来进行分析。但随着有中国特色的社会主义市场经济体制初步建立，规模经济初见端倪，新的公共问题不断涌现，针对这些问题，产生了大量的有关经济和社会问题的公共政策。同时，由于公共政策所调整对象的同一性、社会问题间的关联性，以及政府决策体制的层次性等因素，使公共政策之间形成了分层的、网状环节相联的政策结构，这使得原有的以单一政策运行过程为主进行的政策分析有了很大的局限性。政策环节的协调应当随公共政策的产生和发展而扩展，由于公共政策从政策点—政策分层—政策网络的发展，相应的，政策环节的协调也需要从一维—二维走向多维环节协调。
一维政策环节协调——在早期的国家与社会中，社会分工简单、生产力较低，公共政策或相当于公共政策的决策数量很少，所调整的社会关系简单，政策显得孤立、分散，主要表现为一个个的政策点。政策协调主要是沿着政策形成过程在一维空间中产生的问题提出、政策制定、执行、反馈及终结等环节间的协调，各环节间相互关联，共同影响政策的形成、执行与存在，即一维政策环节协调。
二维政策环节协调——伴随社会管理的分层、公共事务管理的发展，针对同一政策目标，出现了分层级的公共政策，大致形成从上至下的由框架到细则、上位确定原则、下位确定实施的这样一种二维政策体系。这就使政策环节间的协调从原有一维政策链条上的环节协调拓展到了上下层级间政策环节的关联与协调，如上位政策的制定会影响下位政策的制定、执行、调整，而下位政策如果在执行等环节产生偏差，也会对上位政策的制定、调整等产生影响，也即政策环节间的关联已从一维走向二维。
多维政策环节协调——当社会分工继续深化，科技迅猛发展，社会交流开始全面向纵深发展时，影响社会各方面的公共政策相继产生，由于公共政策相对人的同一性及社会资源的公共性等原因，调整社会各个层面的公共政策开始相互影响甚至相互渗透，逐渐形成多维立体公共政策网络。在这一阶段，相关联的不同公共政策体系相互影响、作用，共同形成公共政策网络，其间各政策环节间联系日趋紧密，从二维关联向多维关联发展。
当多维政策网络构建后，不仅同一类政策上下位政策环节的变动会导致政策问题，相关政策的变动也可能会产生“蝴蝶效应”，大范围波及周边政策，有时会导致看似风马牛不相及的公共政策的执行受到影响，甚至不得已随之做出调整与应对，或被迫陷于停止执行的瘫痪状态。这时，各种公共政策环节已融入整个社会的政策网络中，不再是孤立、分散的。在这个政策网络的整体运行过程中，如果某个公共政策或政策的某一环节不能适应整个社会的发展，就可能不仅影响该政策的执行，甚至会影响整个公共政策网络的平稳运行。
二、集成化政策网络管理理论模型的构建
由于多维政策网络的构建，使得围绕不同政策目标、面向公众的、多需求的公共政策网络中政策环节间形成了一种多节点的制约与引导关系，因而，政策环节具有以下特征：
一是系统性。由于公共政策内在关联性，使其相互联结形成了具有一定结构、层次、功能的开放政策体系，网络内蕴含的各政策环节也相应形成一个依赖型联结体，具有系统性。
二是复杂性。由于公共政策网络中政策目标不同，各政策形成的层次结构导致政策环节组成的跨度（层次）不同，因而其间各环节间的关系复杂化。
三是动态性。因社会发展和社会需求的变化导致公共政策的不断产生与更新，使得政策环节也处于不断调整、改进的动态更新状态，具有明显的动态性。
四是面向公众需求性。公共政策是基于对社会管理的需要或社会公民的需要而产生的，其本质是要保障公民在国家政治、经济、文化等各个领域中享有同等的权利与公平的利益分配，因而政策环节应面向公众需求进行调整与重构。
五是交叉性。由于公共政策调整对象的交叉性或同一性，使众多的政策网络形成交叉结构，而政策环节的交叉性又增加了政策环节协调的难度。因而，必须通过整合政策资源，才能发挥公共政策对社会发展的引导与服务作用，促进协调发展。
由于公共政策的提出一般是因社会宏观问题引起的，所以政策最初应是针对某一问题形成的宏观政策目标（一般是以政策或法律等形式出现），是一种粗线条的设计，并在此基础上，根据现有的层级政府管理体制，依据各级政府或部门的管理权限，制定出相应系列的配套具体政策，通过搭建实现宏观目标的多级政策平台，最终形成针对某一公共问题的金字塔式的政策体系。多种目标政策体系共同作用于社会，形成相互关联体，又会由于各层级对宏观现象认识层面、所传达信号的敏感度不一致、所调整对象需求的复杂性或公共政策资源的有限性等限制，使得各政策环节间出现不协调的情况。为有效协调好公共政策网络中形成的多维相关政策环节，减少公共政策内部冲突，就需要改革原有政策分析的方式与方法，针对当前公共政策大框架构建的过程及各过程节点调整的过程和需求，通过公共管理理念的融入，建立一种适应网络环节协调的、集成化的理论分析模型（见下图）。
基于集成化思想构筑的政策网络管理理论模型
从该图中我们可以看出，公共政策的形成及发展过程形成三个层次的回路，即政策制定的核心回路、政策执行的外围控制回路以及围绕这两个回路相关节点形成的促进政策精细化调整的辅助回路。
其中，核心回路即为从政策目标的集成入手建立的中心回路，也就是由“社会需求——集成化计划——政策目标重组——高层政策确立”组成的回路；外围控制回路为通过核心回路的延展建立起的由“社会公众——公共信息共享——调整适应性——协作型执行团队”组成的回路；辅助回路为围绕这两个回路的业务点形成的促进政策精细化调整的四个回路：如“绩效评价——调整适应性——政策目标重组”回路主要涉及政策执行过程的精细化策略制定等问题；“高层政策确定——资源整合——协作型执行团队”的回路主要涉及政策的有效执行，是政策执行资源约束理论在公共政策集成化管理中的应用；“社会公众——社会需求——公众满意度”回路主要是“以人为本”公共行政管理思想在政策制定实践中的体现，“公共信息共享——集成化计划——同步性评价”指公共政策网络内相关公共信息资源的共享及信息反馈渠道的畅通。这三个层次的回路，涵盖公共政策制定及政策分析的各个层面，也体现了公共政策间的系统性、关联性。围绕这三个回路展开对公共政策各环节的评价与管理，有利于构建一个相互协调的、和谐的公共政策网络。
三、基于多维政策网络环节协调性的政策执行力提升途径
1.以整体的观念构筑公共政策网络
从集成化的公共政策网络管理模型的构建中可以看出，公共政策和谐运行的基础是由“社会需求——集成化计划——政策目标重组——高层政策确定”组成的核心回路，这就要求公共政策系统的构建首先要有一个整体的设计，而不是各自为政的公共政策目标的简单罗列。比如对流动人口的计划生育管理与服务中，即要便民、利民，又要保证在对流动人口的有效管理的基础上提供有效的服务。而在当前对流动人口综合管理、综合服务的宏观管理政策和相应的财政转移支付等保障体制没有健全之前，单靠计划生育行政管理部门，无法要求人员有计划流动，无法及时准确掌握一定区域内流动人口的底数，再加上现有财政分配体制难以保证所需资金及时准确到位，在很大程度上决定了政策执行的阻滞。再如计划生育政策在农村的执行，同样存在关联政策调整后配套政策的联动调整与执行环节协调不足的问题。近些年面向农村的惠民政策相继出台，这些政策要么是彻底的普惠，要么只是根据个人经济条件进行筛选，基本没有对受益人以是否符合基本国策为标准进行的资格认定。以教育为例，2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。然而，目前享受政策的贫困学生中超过30％来自双子女或多子女家庭，其中约10％是违法生育子女，少数还未接受违法生育经济处理（缴纳罚款和社会抚养费等）。这种状况易于对群众产生错误导向：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更合算。这种导向对计划生育政策执行的影响是显然的。[4]
要扭转这种现象，就应转变政策制定思维模式，从原有的一维、二维政策环节协调转向多维政策环节协调，在协调中体现整体利益优先的原则，整合与重构公共政策的整体结构。要注意在政策构建时兼顾各种政策目标，着眼于整体与部分、结构与层次、结构与功能、系统与环境等的相互联系和相互作用，对社会问题或事件及其可能的变化进行全面的、多方位的分析、研究、判断和预测，以促进社会的全面、协调、可持续发展作为公共政策的基本目标，构筑一个能够发挥公共管理与服务作用的、结构稳定的公共政策网络。
2.加强公共信息资源的互通共享
在公共政策核心回路建立的基础上，为保证这个回路的有效运转，还需要外围控制回路的支持，而在这个控制回路建立的过程中，目前最主要的一个环节就是适应网络管理的集成信息数据库的建立。
公共政策的执行过程中，由于涉及基础信息的关联性，常常会形成多部门对同一类信息进行多头采集、整理，各有侧重、相互交叉并且信息不全面、不共享的局面。如在人口管理中，很多公共管理部门如公安、卫生、计生、民政等都在同一行政区域内对有关人口的相关信息进行采集、整理，各自建立一套相关数据的信息库，用不同的管理方式实施管理。由于缺乏适应网络管理的集成信息数据库，一方面使同一类或同一种信息在各部门之间形成信息交叉，做重复建设且信息储备各有缺陷，另一方面在日常管理中需要使用相关信息时还需要靠管理相对人重复提供各种证明验证，给当事人造成不必要的麻烦。应借助高科技手段努力搭建起一个较为完备的集成信息数据库，做好各相关职能部门信息的综合与整合，建立多个公共服务部门的信息共享制度。
3.建立适应政策网络管理的协作型执行团队
政策被制定出来后，重要的工作是保证执行，而执行的保障则是现有的各级政府部门。但是，当前负责公共政策执行的各级、各类政府职能部门的工作还没有形成有效的关联，没能建立起一个协作型执行团队，很多部门在政策共享、联手互动中还缺乏有效的沟通与合作。
面对当前社会跳跃性发展中不断涌现的新问题和行政环境的不稳定性，面对非常规问题的大量增加以及科技发展导致的人们对资讯获得的准确与快速，要保证政策的完整、有效执行，单纯依靠原有的一套长期固定不变、看似完整的组织系统就显得僵硬。为适应这种环境的变化，要求执行政策的组织系统适应政策网络关联的现状进行相应的组织系统重构，增加协作型团队意识，发挥各自优势，加强工作联合。
4.建立合理的公共政策执行绩效评价体系
在以集成化思想构建的政策网络管理理论模型中，除核心回路、控制回路外，还有一些配套的辅助回路为政策的正确执行与评价起到重要的作用，在这些辅助回路中最重要的一个回路即是由“绩效评价——调整适应性——政策目标重组”组成的回路，而其中的绩效评价指标体系的建立则是评价政策的关键环节。目前，我国公共政策执行绩效评价方法还比较模糊化和简单化，还没有针对公共政策网络体系建立起一套较为完整的政策执行考核绩效评价体系。为保证政策准确执行，必须建立一套有效的适应于政策网络稳定的绩效评价体系，旨在通过对政策执行过程、结果开展的内容明确、考核指标合理量化及兼顾各考核指标之间关系的一系列的有针对性的评价，使各部门建立起正确的政绩观，根据公众需求的变化与公众本身需求的多样化要求，关注政策执行各环节的执行成本和整体效果，以促进政策网络间各部门、各领域公共政策环节的相互配合与协调，避免单个部门和领导只追求局部和当前利益的情况出现。