论企业领导选拔任用体制与党政领导选拔任用体制的分离，本文主要内容关键词为：选拔任用论文,体制论文,党政领导论文,领导论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.3文章编号：1004—1484（2000）01—0072—04
一个好的班子搞好一个企业和一个不称职的班子搞垮一个企业的实例都是不胜枚举的。无数事实从正反两方面一再证明，国有企业的领导班子，在某种意义上说，是决定企业生存与发展，是决定企业命运的最为重要的因素。正如党的十五届四中全会所通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“国有企业要适应建立现代企业制度的要求，在激烈的市场竞争中生存发展，必须建设高素质的经营管理者队伍，培育一大批优秀企业家。”而优秀企业家队伍的建设，是与企业领导班子选拔任用制度紧密联系在一起的。
一、我国国有企业领导班子的选拔体制，是脱胎于传统高度集中的计划体制。多年来国有企业的改革，在企业领导班子的选拔任用体制上进行了不少有益的尝试，但都没有实质性的突破。现行的企业领导选拔任用体制，与党政领导选拔任用体制是纠缠在一起的
正如企业制度本身一样，我国企业领导的选拔制度也是从高度集中的计划体制下“改革”过来的。改革开放以前的企业领导选拔体制，它是服务于当时的体制，这里没有必要赘述。改革开放以来，随着国有企业改革的逐步深入，国有企业领导的选拔任用体制也历经变化。
按理论界比较通行的观点，国有企业改革大致经过了四个阶段：一是放权让利阶段（1987年以前）；二是两权分离阶段，也就是全面实行承包经营与租赁经营阶段（1987—1991）；三是转换企业经营机制阶段（1992—1993）；四是建立现代企业制度阶段。
第一阶段，国有企业领导班子的选拔基本是沿袭了改革开放以前的体制，企业领导的任免主要由行业主管部门和人事部门决定，很多企业领导本身就是在改革开放以前被选拔走上企业岗位的。
第二阶段全面实行承包经营与租赁经营，一批具有承担风险魄力又善经营的人走上了企业主要领导岗位。应该承认，这在企业领导干部选拔的市场化进程中是向前迈进了一大步。但是，这种体制的缺限，随着承包制问题的突出而迅速暴露出来，一方面，承包期结果前途未卜使承包者倾向于投机，而发包方在承包期间无权的法律地位，又便利了被选上岗位的承包者的投机行为，如短期行为，又如负亏财力的转移使自负盈亏名存实亡；另一方面，发包方与承包方一对一的谈判，使承包人的确定和承包基数的确定一样都具有很大的随意性，在制度上为发包方与承包方的合谋打下了伏笔，也使得一些善于钻营谈判但经营管理能力很糟的人进入了领导岗位。
第三阶段以国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制暂行条例》为起点，第四阶段以1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为起点，这两个阶段实际上可看作一个阶段，因为转换企业经营机制是目的（转换企业经营机制又作为增强企业活力的手段），建立现代企业制度是转机的手段。从国有企业领导班子的选拔体制来看，这两个阶段并没有什么大的差别。1992年国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制暂行条例》，规定下放给企业14项经营自主权（在实践中有很多规定下放的权力为地方政府或行业主管部门所截留），之后，中央又下决心让企业与行业主管部门在尽可能大的程度上相分离。这样，国有企业领导班子的选拔任用权逐步倾向了组织人事部门，行业主管部门的权力受到削弱，对企业领导的监督与约束被一种更为响亮但看似却与监督约束相悖的声音——政企分开所淹没。这个用人体制的弱点是显而易见的，一是有向传统体制复归之嫌；二是组织人事部门为了不背上干预企业的包袱，监督与约束被忽视，于是就强化了企业领导能进不能出能上不能下的体制惯性；三是组织人事部门没有监督企业领导班子的责任，企业领导班子出了问题与组织人事部门无关，组织人事部门就没有了监督的动力和压力。正因如此，很多不仅拥有“自主权”，而且拥有“自主钱”的“无主管企业”应运而生。这些企业的“主人”——厂长（经理）中，有的就把企业改革利用来作为发财致富的手段，他们以改革为幌子，在改革的“权力真空”地带作出种种精彩的“经济人”表演，鲸吞国有资产。比如，国有企业办集体企业，集体企业无偿占有国有资产；在中外合资经营中，对国有资产不估或低估，高估外方的技术和设备；在股份制改革中，将国有资产变成“企业股”或“内部职工股”，或低估国有资产作价入股，或同股但国家股低利。许多股分制企业的股利分配率高达60—80%，但占股份总额达60%以上的国家股分得的收益相对较少。正如人们常说，很多国有企业是“富了方丈穷了庙”。
1997年底，以朱总理为首的新一届政府上台，对国有企业领导班子的选拔任用和监督管理采取新的做法。一是国务院成立企业工委，国务院副总理吴邦国同志任书记，人事部长宋德福同志任副书记，企业三个主要领导人（总经理、党委书记、总会计师）的任免由企业工委定；二是实行稽查特派员制度，每个稽查特派员管4个公司，只管查帐， 不管企业经营。近年来，地方做法通常是，各级由党委组织部门负责本级所属国有企业领导班子人员的选拔任用和考察考核，有的还专门成立了国企办。地、县一级所属企业领导人员的任免，其中有一部分由本级政府行政首长中分管工业的副职决定。
由上可知，我国现行的国有企业领导班子选拔体制，与党政机关领导班子的选拔体制存在着严重的趋同化。这种趋同化主要表现在选人主体都是有着行政目标的党政领导干部，表现在选人标准相近与选人机制相似上，还表现在党政机关领导到国有企业任职与企业领导到党政机关任职的随意性上。
二、我国现行的国有企业领导班子之选拔体制，不仅通常与国有企业经营目标相悖，也与党政领导干部选拔任用的有关法规相矛盾，而且，因用人失误无需承担责任，选人者的道德危机与逆向选择行为就成为难于避免的事
我国现行的国有企业领导班子的选拔，与各级党政领导干部选拔相比，在程序上相近，在机制上相似，在要求上雷同。选拔的企业领导充其量也只能算个合格的政治家而未必是合格的企业家。也就是说，我国现行的国有企业领导班子的选拔体制，也许有利于建设政治家队伍，但却未必有利于建设高素质的经营管理者队伍。
企业家选拔体制与政治家选拔体制纠缠在一起，在现实操作中会与党政领导干部选拔任用的有关法规相矛盾。中组部颁发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定：“党政领导干部应当逐级提拔”，“提任副县（处）级以上领导职务的，由副职提任正职，一般要在副职岗位上工作两年以上，由下级正职提任上级副职，一般要在下级正职上工作三年以上。”那么，一旦要从企业领导中选拔人员进入党政机关领导班子，二律背反就出现了。自中央提出国有企业转换经营机制以来，政企分开一直是个重要目标，为此中央一直把取消国有企业及其领导人的行政级别作为手段之一，十五届四中全会《决定》明确指出：“对企业及企业领导人不再确定行政级别。按“逐级提拔”的原则（这是党政领导干部选拔任用中一条很重要的原则），企业及其领导要进入党政机关领导班子必须事先有行政级别，若企业及其领导事先没有行政级别，就不能被选进党政机关领导班子，否则就违反了“逐级提拔”原则。而在现实中，由企业进入党政机关领导班子的情况是不为显见的，某省党委组织部1999年8 月下发的《健全地厅级后备干部名单的通知》中就提出：“确定地厅级党政领导班子后备干部人选名单，要拓宽选人视野，广泛发现人才，既要从党政机关挑选，又要从企业、高等院校、科研院所等方面挑选。”按上述规定，这显然是与“逐级提拔”原则相矛盾的。
企业家选拔体制与政治家选拔体制纠缠在一起，是在事实上承认了国有企业及其领导成员的行政级别，是在我们的干部任用体制上强化了政企不分的惯性，反映出我们的干部选拔制度本身是违背政企分开要求的，这必然与国有企业经营目标相悖。其一，如前所述，按我国现行的国有企业领导干部选拔体制，我们更多的是用选拔政治家的标准来选企业家，更多的是用选拔党政机关领导干部的标准来选拔企业领导。其二，党政机关领导被随意调往企业任职，他们可能在党政机关曾经业绩非凡，经过多年锻炼他们对党政机关的工作可谓驾重就轻，游刃有余，但如果他们并没有管理企业的经历，并不具备驾驭市场的能力，并不懂得经营管理，那么他就会自然而然用他在党政机关那套行之有效的工作方法来领导企业。如果调往企业的人本身在机关就无所建树，那么决策者无非有两种想法，一是调到企业试一下看适应否，一是往下贬无能者——把党政机关看作上，把企业看作下，这本身就是一种与市场经济相错位的等级观念，而这恰好是目前很多用人者的观念写照。无论这其中的哪种情形，对企业都是极不负责任的，只能说明决策者本身的无能。同时，因调入者与党政机关特殊的人际关系，使政府的行政目标更容易入侵企业经营目标。其三，企业领导可以被随意调往党政机关任职，调出者因通常被认为是企业通而分管相应工作，加上原来在企业的特殊影响，当上党政机关领导后继续对企业进行行政干预就是理所当然的事了。另一方面，既然企业领导尚有升迁到党政机关这条路可走，那么他们通常也不会甘心吊死在一棵树上，他们就可以通过短期行为来取得短期政绩以便升迁得快些，哪怕他明知这种行为对企业的长期发展会极为不利也会无所谓。更为甚者是他还可能连短期政绩都懒得创造，而是把精力用来讨好能提升他的人，以图轻松升迁。
目前，在我国的国有企业领导班子选拔体制上，选人主体无论是企业工委也好，还是国企办或地方行政长官也好，都是无需承担用人失误的责任的。这些官员们都是“经济人”而非“道德人”，是“带着面具的人”，是“两面人”，他们不仅是国家干部，而且也是某个家庭的主要成员，他们都是有着个人私利的活生生的人。注意，“经济人”假定与市场经济非但不违背而且还是市场经济的社会基础。从某种意义上说没有“经济人”就没有市场经济，亚当·斯密的“看不见的手”范式就是建立在“经济人”假定基础之上的，所以，要致力于把“经济人”培养成为“道德人”在市场经济条件下是徒劳无益的。既然选人用人失误不用承担责任，这些“经济人”们就完全可能在选人用人中马虎了事以追求闲暇最大化，甚至于利用选人用人这个权力来为自己谋取利益。这样，道德危机与逆向选择就产生了。诚然，现在中央已在强调用人失察者要负连带责任，但在操作上也还存在不少难以克服的技术障碍。一是因选人主体被付予多重职责而常常使“连带责任”无用武之地。他们既要选拔企业领导又要选拔党政领导干部，行政长官还有更为重要的社会发展目标和国民经济整体发展目标。所谓连带责任通常就是行政处分之类，当这些选人主体在选择企业领导人上有失误而在其它方面政绩赫赫时，要对他们进行处分在情理上就会显得很不合适。二是用人失察应分成两种情况：一是选人主体具有选拔国企领导人的慧眼但因故意或过失失察，二是选人主体本身不具备选拔国企领导人的能力造成失察。对于前者，故然应予追究责任；对于后者，能力问题是不能凭追究可以解决的，再说要追究恐怕连我们的政治体制也得受牵连。而有能者的失察和无能者的失察在实践中又是难以分辨的。三是“马后炮”式的责任追究制通常使损失难于挽回，假如用人失察造成1000万元以上的经济损失，那么我们的选人者能赔得起的只怕不多，这时就使所谓追究有名无实了。四是国有企业领导中的道德败坏者是在选为国企领导时就已经道德败坏还是在选为国企领导后才道德败坏是难于区分的。道德败坏如若是发生在选拔之后，就不应让选人者承担连带责任。那么，一旦发生道德败坏现象，要追究选人者连带责任理由总是不充分的。所谓魔鬼也会引用《圣经》来为自己辩护，就算选人明知自己是选了一个道德败坏的人，他们依然可以以道德败坏的发生在选拔行为之后来抵赖，而且这还是很难予以驳斥的。
如上所述的种种弊端说明，国有企业领导人员的选拔体制如若不与党政机关领导人员的选拔体制彻底分裂，就不可能实现国有企业真正的转换经营机制，就不可能建设起一支真正的优秀的企业家队伍。正如中央党校副校长刘海藩教授所呼吁的，再不能用选择政治家的方法来选择企业家。
三、为实现国有企业领导班子选拔任用体制的真正独立化，为适应国企机制转换之需要，成立一个专职的企业工委是必要的。为使国有企业领导的选拔者为所有者尽忠，应在他们之间引入以国有资产的保值增值为最高目标的竞争机制
作为企业资产的所有者代表，为企业选择管理者是其基本权力。我国宪法规定，国家是国有资产的唯一所有权主体。《转机条例》规定：“国务院代表国家行使企业财产的所有权。”所以，由国务院成立企业工委行使国有资产所有者权力是产权理论的自然推论，这也是符合国际惯例的。显然，企业工委的主要职责就是选好用好管好国企领导，最终目的是国有资产的保值增值。具体来说，制订国企领导选拔任用条例，任免国有企业领导，培育经理市场，建立企业经营管理者人才库，制订国企领导的考评监督条例，完善国企领导的激励机制等，都是企业工委应履行的职责。
企业工委的组成人员应以经济专家为主。由一名副总理出任企业工委书记是必要的，因为作为中央政府首脑，总理不可能只承担选好用好管好国企领导这一职责，也不可能只有国有资产保值增值这一目标，他还有其它很多职责和很多目标；若由副总理以下级别的人任书记，会显得权力与级别很不相称，这不仅会造成中央不重视国有资产保值增值的印象，在权力与级别反差较大的情形下，也不利于书记其人的自律。同时笔者认为，任企业工委书记的副总理应该专职，不应再有其它职责。“兼职”至少有以下不妥：一是一个人精力上的局限可能使书记在履行职责时心有余而力不足；二是“兼职”很容易使其它目标侵犯国有资产保值增值目标；三是在“兼职”情况下，如果这位副总理其它政绩突出但企业工委工作很糟时会难于被罢免，这就不利于国有资产的保值增值了。至于企业工委副书记，基于同样的理由，是不宜由政府职能部门首长兼任的，要么不设副书记，要设最好由一名国务委员专职担任。
考虑到国有企业总量数以万计，所以企业领导全部交由国务院企业工委来管是不现实的，所以国务院企业工委肯定要设下级机构。企业工委地方机构是直接对国务院企业工委负责还是对地方政府负责各有利弊，对地方政府负责能更好地适应现行国有资产分级管理的体制，各方关系容易理顺，但很多问题并不能解决，是一种渐进的不彻底改革。笔者倾向于企业工委地方机构直接对国务院企业工委负责，这有以下好处：
其一，能剥夺地方政府行政目标混入国有资产营运目标函数的客观基础。地方政府也是“两面人”，他们不仅是“大全民”利益代表者，在他们自身心目中更是“小全民”利益——地方利益的代表者。正因如此，我们的很多地方国企要么在地方政府的“超强控制”下，要么在地方政府襁褓的庇护下，迟迟走不进市场。正因如此，地方政府与企业合谋而导演“小全民”篡夺“大全民”的权能的各种闹剧一再发生。
其二，能克服最终所有权主体中央政府信息来源的单轨垂直性。信息传递的单轨垂直性，是指“企业——地方政府——中央政府”这由下到上的单线传递模式。在这模式中，委托人（中央政府或地方政府）对代理人进行考核评价和监督的信息来自于代理人本身，这就难免代理人（地方政府或企业）对这些信息根据自身的利益需要而进行修饰和润色。这种修饰和润色自然使委托人获得的信息大大失真，考核评判失去客观性。于志安出逃国外之前就曾获得全国劳模等多次表彰，身兼湖北省人大代表等多种显赫职位。企业工委地方机构直接对国务院企业工委负责，决策线为“中央政府（国务院企业工委）——企业工委地方机构——企业”，信息传递线为“企业——稽查特派员——企业工委”以及“企业——地方政府（通过审计、统计、财政等手段）——中央政府（国务院企业工委）”。两种信息传递方式互相制约，可大大减少信息被修饰润色的情况。为强化两种传递方式的互相牵制，还可通过立法规定地方政府行使对企业及企业工委地方机构的监督权，履行向中央政府传递由监督而得到的信息的职责。并且规定，若地方政府监督不力或信息传递失真造成损失，直接责任者和相关地方政府将受行政处罚，企业工委可以相应索赔。
其三，能在制度上给企业调到行政、行政调到企业这种领导人的联姻形式设置障碍，减少企业傍政府、政府傍企业的天然人际关系，更有利于政企分开。
如果企业工委地方机构直接对国务院企业工委负责，那就没必要每省（区、市）设立一个，按经济区划分设置就可以了，比如参照中国人民银行分行的设置。这对调整产业结构会更加有利，因为它突破了行政区划的樊蓠。
企业工委地方机构及其职员也是“两面人”，为控制他们的道德危机和逆向选择使其克尽职守，国务院企业工委在加强监督与约束的同时，可引入竞争机制。国务院企业工委可以设置一系列经济指标，当然这些指标应围绕国有资产保值增值这个中心，比如平均利润率、资产增值率，以这些指标为硬条件在企业工委地方机构之间展开竞争，根据指标完成的好坏来决定对企业工委地方机构的奖惩，根据指标完成的好坏来决定对有关职员的升降去留。这样，企业工委地方机构及其职员的前途及利益就同所辖国有企业领导的能力、工作努力程度直接联系在一起，他们在选择企业领导时就会尽可能选有能力的，他们就会挖空心思去监督、约束、激励所辖国有企业的经营管理者。从而形成一种以市场为基础的，能上能下能进能出的国有企业领导选拔任用制度。
最后要说的是，企业领导转任党政机关领导，党政机关领导转任企业领导这种做法应坚决革除。
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