对我国医药卫生体制基本框架的思考与建议，本文主要内容关键词为：医药卫生论文,框架论文,体制论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深化医药卫生体制改革，要针对存在的问题，坚持防治并重、预防优先，以人为本、健康优先，配套设计、改革优先，供求匹配、公平优先的原则，明确医药卫生体制改革的总体目标。经过几年的调查研究，并综合各方面的表述，我国医药卫生体制改革的总体目标应该是，贯彻落实科学发展观，在全面建设更高水平的小康社会和构建和谐社会的进程中，加大改革力度，创新体制、机制、制度和体系，加快建立全民健康社会和为之提供服务保障的公共健康体系、医疗卫生服务体系、医疗保障体系、药品保健品和食品生产流通体系、政府管理框架。在满足人民群众基本健康和医疗需求的同时，满足多元化、多层次、个性化的健康与医疗的需求，实现健康与医疗卫生服务的公平、效率和可持续，着力从以下五个方面建立我国医药卫生体制的基本框架。
一、建立健全国民健康和疾病预防体系
建立健全国民健康和疾病预防体系，总体框架应该是：保障全体国民获得尽可能高的健康水平，使全体国民获得良好的健康保障，健康服务、健康环境和健康教育。为此，应该建立健全对食品、药品、保健品、化妆品和有电子辐射商品的全过程、可追溯监管体系，建立健全包括中医、中药、健身、足疗、保健、体育、旅游和文化活动在内的健康产业和健康服务体系，建立健全国民健康教育体系，建立健全促进和保障国民健康的生态环境指标体系，建立健全促进全民健康发展的法律法规和政策体系，在全面建设小康社会中实现基本建成全民健康社会。
世界卫生组织(WHO)对影响人类健康众多因素进行的研究表明：遗传因素对健康的影响占15%，膳食营养因素占13%，社会因素占10%，气候环境占7%，其他后天因素如运动习惯和生活习惯等占47%，而医疗因素仅为8%。1957年，我国居民慢性非传染性疾病死因占总死亡率的23.0%；2001年，已上升到75.2%。只增加治疗环节的投入，是治标不治本的办法。只有提高全体国民的健康素质，重视健康教育，倡导健康的生活方式和运动方式，解决引发疾病的社会因素和问题，引导全民族科学合理地进行食物消费，维护国民健康状态，才能把庞大的医疗开支节省下来，这才是建立医药卫生体制框架之本。建议从以下几方面入手，构建全民健康和疾病预防体系框架。
（一）建立对食品、药品、保健品、化妆品和有电子辐射商品的全过程、可追溯监管体系，确保关系人民群众身体健康和生命安全的产品安全
这既是当前工作的重点，也是建立完善合理医药卫生体制的应有之义。不仅应把食品、药品、保健品纳入政府监督管理的范畴，也应把对与人的生命和健康有直接关系的主要商品，如化妆品和有电子辐射的商品纳入监督管理的范畴。这一轮政府机构改革成立了大卫生部，应该义不容辞地承担这个责任。对这些商品的全过程、可追溯监督管理体系，要求不仅要建立原材料采购、生产制造、销售诸环节的可追溯体系，也要重视和建立对药品、食品、保健品、化妆品和有电子辐射商品使用过程的监督管理，特别是对其安全性的跟踪评价和再评价。据世界卫生组织统计，全球约1/3患者死于化学合成药物滥用，我国卫生部药物不良反应监测中心提供，每年因药物不良反应住院的病人达250万，其中约20万人死亡，40%死于抗菌素滥用。住院病人平均每天合并用药5种，不合理用药的发生率达21.8%。在美国上述5类商品的监管属于FDA，这5类商品几乎涵盖了市场上全部商品的50%，我国出口美国的这几大类商品，近几年每年被查处几百起，都是这个部门实施入关商检做出的决定。要设计实现全过程、可追溯监管的体制机制，实现对几类商品的全覆盖，建立使用过程和使用后的安全性评价和再评价体系，建立对进口环节的快速检验和监管体系。
（二）建立健全包括中医、中药、健身、保健、足疗、健康饮食、体育、旅游和文化活动在内的健康产业和健康服务体系，引导国民把维护自身健康作为应当承担的社会责任
目前，我国人口中只有15%属于健康人群，亚健康人群超过9亿人，据中国保健科技学会国际传统医药保健研究会资料，在全国16个省、直辖市百万人口以上的城市中，平均亚健康率达到64%，其中北京75.31%，上海73.49%，广东73.41%。《中国企业家》杂志调查显示：我国企业家有91%的人处于“过劳”状态，31%的人患有肠胃消化系统疾病，28%的人记忆力下降，26%的人失眠，23%的人有“三高”（高血压、高血脂、高血糖），21%的人吸烟和饮酒过量。国家“九五”攻关完成的研究表明：在健身和疾病预防工作上投资1元钱，可以节省8.5元的医疗费和100元的抢救费用。因此，全民健康社会的建立，需要引导国民把维护自身健康状态作为应当承担的社会责任，大力发展围绕以创造健康和预防疾病为中心的产业和服务体系。
必须纠正重治轻防的问题，充分利用我国深厚的历史文化财富。在健康维护方面，我国具有任何国家没有的历史文化和技术积累，中医不仅在几千年人类繁衍和医疗保健中发挥着不可替代的作用，在当今世界各国的医疗保健体系中也发挥着越来越大的作用。据不完全统计，全球有160多个国家都已经应用中医和针灸，我国境外从业人员已超过30万人。日本把《中医学概论》列入全国80所专业和综合性大学医学部的必修课，从2006年起作为日本临床医生考试内容之一，2008年纳入日本医生资格考试的试题范围。美国将中医从补充和替代医学中分离出来，将中医作为一个完整的、独立的医学体系对待。世界上已有8个国家立法赋予中医合法的医学地位。中药作为生物制药的几千年积累，也成为世界研究生物制药的宝库。而在我国中医中药的地位很低，长期以来西医对中医排斥，去年2万多人签名取消中医，使这种排斥达到极端形式。
再比如，饮食文化是中华民族极其宝贵的财富，“寓医于食，药食同源”，反映了中华民族对人类健康与疾病的关系、对人与自然之间关系与规律的深刻认识和把握。正如我国唐代大医学家孙思邈所说：“安身之本，必须于食，不知食疗者，不足以全生。”但是由我国创造的食疗文化，目前也和我国的端午节、针灸一样，正在被“韩流”侵吞，并准备抢注世界文化遗产。要把发展中医中药和中国的食疗等健康产业和服务作为国家战略，从祖先积累的金矿中挖掘和创造有利于提高国民健康素质的新财富，保护我国围绕健康形成的历史文化和专业技能，形成强大的健康支柱产业和健康服务能力。
（三）建立健全国民健康教育体系，教育和培养国民形成健康的生活习惯、运动习惯和工作习惯
2000年世界卫生组织宣布，全世界因营养过剩死亡的人数，首次超过了因营养不良而死亡的人数。营养过剩和生活方式疾病已成为威胁人类健康的头号杀手，各种致命的慢性病——肥胖、高血压、高血脂、冠心病、脂肪肝、动脉硬化、糖尿病等发病率大幅度提高。发达国家每年死于此类疾病的约有820万人，发展中国家则近1170万人，占死亡总数的45%左右。瑞典著名医生阿·沃尔兰(Are Waerland)指出：“我们不要注意疾病，而要注意生活方式的错误。因为生活方式错误改正了，疾病就会自动消除。”对所有的生物而言，健康是与生俱来的权利。只要尊重自然规律，健康就会得到保证。从未得病和长寿的人，并非运气好，只是由于他们的生活习惯有意无意符合客观自然规律罢了。偶尔生病或经常生病的人，也并非运气坏，他们的很多疾病是由于不良生活习惯造成的“生活方式病”。
2004年5月，第57届世界卫生组织大会第8次会议通过了“饮食、身体活动与健康的全球策略”，之后世界卫生组织召开6次协调会，提出以科学研究为基础，指导个人、社区、国家以及全球接受健康的生活方式，立足“终生干预”，提高健康水平。完整的国民健康教育体系，是建立可持续的医药卫生体制的基础，国务院发布的《中国食物与营养发展纲要》指出：要加强营养知识宣传，提高城乡居民营养科学知识和自我保健意识，把营养健康教育纳入中小学教育的内容。通过加强营养知识的宣传教育，使群众接受科学的饮食结构和生活方式，逐步使膳食结构向“吃好求健康”的方向转化。把健康教育纳入正规教育的内容，从娃娃抓起，从培养每个人良好的饮食习惯、健康运动习惯、工作方式和工作习惯抓起，持之以恒，坚持数年，才能培养出一代又一代具有良好精神风貌和身体状态的国民。
（四）建立健全促进和保障国民健康的生态环境指标体系，重点做好水的安全、空气和土壤的安全评价工作，保障国民健康的生存、生活和工作的外部环境
人类在追求进步的同时，特别是在追求经济发展的过程中，由于忽视对生态环境的保护，播下了影响自身健康的种子。据联合国资料，到2000年底，全球有11亿人缺乏安全饮用水，每年约有350万人死于与水和卫生有关的疾病。1996年我国卫生部、国家教委等13个部门曾发文指出，我国97%的人正在饮用有污染的水，其中7亿人饮用水大肠杆菌超标，3亿人饮用水含铁量超标，1.7亿人饮用水受到有机物的污染，1.1亿人饮用高硬度水，0.7亿人饮用高氟水，全国35个重点城市只有23%的居民饮水符合卫生标准。据调查，饮水引起的传染病占全国传染病的80%左右。
水的污染、空气的污染、土壤的污染和化学合成药物的滥用，食品自然属性的丧失，生态环境的恶化已成为破坏人类健康的最大外部环境。人类越来越多死于恶化的生态环境。我国已经把节约能源和保护环境作为基本国策，这不仅是贯彻落实科学发展观、转变粗放的经济发展方式的需要，也是人类自身生存和再生产生命的需要。必须把解决人民群众的生存环境问题，作为建立医药卫生体制的重要组成部分。
（五）建立健全促进全民健康发展的法律法规和政策体系，并把健康保健费用纳入医疗保障支付范围，把建立全民健康社会纳入法制轨道和制度设计之中
这是建立全民健康和疾病预防体系的长久之计。要把推广健康生活方式、普及健康知识、改造生态环境、扩大免疫计划、保障工作条件、发展健康产业和服务、增加健康保障支付等全民健康发展，作为医药卫生体制改革的根本，通过立法或建立健全政府规制和政策体系，纳入法制轨道和制度设计之中。在每年的政府财政支出中，其占政府医疗卫生总费用的比重至少应保持在30%左右。在法定社会医疗保障支付中，应确定一定比例的费用支付，作为疾病预防和保健的费用，如每年允许报销一部分健身或健康培训的费用。
二、建立健全医疗卫生服务体系
建立健全医疗卫生服务体系，总体框架应该是：一方面，坚持公共医疗卫生的公益性质，着眼于实现人人享有基本医疗服务的目标，建立满足人民群众基本医疗服务需求的国家公共卫生服务体系。另一方面，推进医疗卫生服务领域改革，加大对存量医疗资源的整合力度，在政事分开、官办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的基础上，整体再造现行医疗服务体系。同时，发挥市场配置资源的基础性作用，引进市场机制和竞争机制，加大对内对外开放，放宽社会资本和外资进入医疗服务领域的门槛，建立满足人民群众多层次、多元化、个性化和特殊化需求的市场化运营的医疗服务体系。这个总体框架有三个要点。
（一）坚持公共卫生服务的公益性，体现公共卫生服务的可获得性、可及性和可负担性
坚持公共医疗卫生的公益性质，在建立健全公共卫生服务体系、满足人民群众基本医疗服务需求、解决医疗卫生服务的可及性、公平性方面，充分发挥政府的主导作用。目前，医疗卫生总费用中，个人出资部分接近60%，政府出资部分占不到20%，其他方面的出资占20%左右，未来在基本医疗服务费用构成中，个人出资部分应逐步降到20%以下，政府出资部分逐步达到50%以上，雇主、企业或慈善机构出资占20%-30%以上。对于穷人和特殊人群，则由政府100%支付医疗费用。
（二）坚持加快推进改革和扩大开放，体现医疗卫生服务资源配置的合理性和有效性
要解决存量卫生投入和供给结构不合理及绩效低下的问题，就必须整合存量资源，加大改革力度。必须坚定不移地推进政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开。医药卫生体制改革的中心环节和关键环节，是医院改革和合理规划设计医疗卫生资源的总体布局。我国一方面医疗卫生投入不足，另一方面医疗卫生存量资源浪费严重，布局和结构也极不合理。80%卫生资源集中在城市，其中2/3又集中在大医院。近几年，我国城市居民人均使用卫生总费用是农村居民的3.5倍左右。据中科院调查，政府投入的医疗费用中，80%用于1.3亿党政干部和享受基本医疗保险的城镇职工。我国目前的病床利用率为65%，其中城市社区医院和乡镇卫生院还不到40%；大型医用设备浪费严重，全国核磁共振仪平均年能力利用率不到50%，CT机不到40%。因此，对存量卫生资源，不能简单沿用旧的积累和布局，必须着眼于优化布局和结构，提高资源利用效率，对旧体系进行整体再造。对公立医院进行改制，其中一部分作为公立非营利性医院，代表国家提供基本医疗服务；一部分改造为公立营利性医院，其中政府购买公共卫生服务部分，由政府出资，其余部分参与医疗服务市场的平等竞争；一部分改造为公私合营医院、中外合资医院或私立营利性医院，作为高端医疗服务的提供者，实行市场化运营，这三部分应大约各为1/3。
（三）坚持发挥市场机制的作用，体现医疗服务资源供给主体的开放性和竞争性
医药卫生体制改革的目的，是为了以较小的成本，较快的速度，较好的效果，建立符合中国国情和充分吸收世界成功经验的体制、机制、制度和体系安排。坚持发挥市场配置资源的基础性作用，有效利用增量资源，增加优质医疗卫生资源的供给。构建中国特色医疗卫生体系，必须发挥市场竞争机制的作用，放宽医疗服务领域的市场准入，鼓励发展私立医院，鼓励外资进入医疗服务市场，建立合资或独资医院，形成多元化的、适应人民群众对医疗服务需求的、适应市场经济要求的医疗服务供给体系，保障医疗服务的社会公平与公正。建立竞争有效并有序的医疗市场，形成开放的医院资本组织形式和医院经营方式，以实现卫生资源的优化配置和高效率使用。
三、建立健全健康与医疗保障体系
建立健全健康与医疗保障体系，总体框架应该是：建立包括法定社会医疗保险制度、商业医疗保险制度、社会医疗救助制度、合作医疗制度和针对特定人群的医疗保障制度在内的，面向不同人群、满足不同需求层次，覆盖全体国民的社会化、多元化、多层次的医疗保障体制。这一体制应体现法定社会医疗保险与商业医疗保险并重，疾病诊疗与预防保健并重，医疗服务机构自律机制与第三方付费监督约束机制并重，政府引导与发挥市场机制作用并重的原则。随着我国经济发展水平、人民群众生活水平和医疗保障水平等提高，逐步实现商业医疗保险制度从现阶段的补充地位到与法定社会医疗、保险并重，直至成为医疗保障供给主体地位的转换。其中应注意以下几个问题：
（一）必须着眼于制度设计具有可持续性，避免由于医疗费用急剧增长，使政府公共财政不堪重负、难以为继
我国医疗卫生服务总费用已占到GDP的6%左右，占政府财政支出的17%，很多人认为这个比重过小。但据专家分析，按照购买力平价计算，我国医疗卫生消费水平总体上是超前于经济发展的。我们认为，并不是医疗卫生总费用占GDP比重越高就越合理，占政府财政支出的比重越大就越是负责任的政府。恰恰相反，如果我们建立了全民健康社会，建立了全民保健和预防疾病体系，建立了有效的约束机制，特别是付费机制设计的比较合理，也许这个比重还会下降而不是上升。我国医疗卫生总费用占GDP的比重，在相当长的阶段不应超过10%，占政府财政支出的比重不应超过30%。
（二）必须着眼于形成市场机制、竞争机制和约束机制，不能使政府替代市场、第三方付费者和消费者
引入或强化市场机制，以推动不同医疗保障服务提供者之间的竞争，实现资源的有效配置，是各国医疗保障制度改革的趋势。一些国家设计消费者支付其中可承受的一部分，以形成约束机制，也是比较成功的做法。美国医疗费用按支付者来源，近几年私人保险支付占35%左右，消费者和其他私人支出占18%-20%，联邦医疗保险为65岁或以上的老人、不足65岁残疾人士及罹患永久性肾机能衰竭患者支付占16%，医疗援助制度为穷人支付占17%，政府为军队、公务员和印第安人的医疗照护和保健服务的支出占13%左右。私人保险加上私人支付，其比重已经超过50%以上，而且从趋势上看，私人保险的比重还在不断提高。日本医疗保障做到了广覆盖，但大部分是由法定的私营组织进行管理。新加坡医疗保险管理机构虽然采取公立形式，但一些保障方案的实施则委托给私营保险公司。在医疗保障制度框架的设计时，要考虑总体框架与分阶段实施方案的衔接，在现阶段，政府主要做好3件事：一是出资建立法定社会医疗保障制度，解决穷人和特殊人群治疗付费问题，同时设计法定社会医疗保障的共付机制，合理确定患者、企业雇主和政府的支付比例；二是设计一个合理的、可持续实施的医疗保障框架，培育多元化的医疗保障主体，以形成有效的付费约束机制；三是成为医疗保障制度实施的管理者和监督者，维护医疗保障体系有序正常运行。规划、引导和规范市场，直至形成完整的医疗保障制度框架。
（三）必须着眼于建立疾病预防和健康维护保障制度，从源头降低或遏制慢性疾病快速增长的趋势
据联合国统计，2003年全球60岁及以上的老年人口已达到10%，世界人口总体上已进入老龄化社会。65岁及以上人口在2010年将达到16%，2025年将达到19%，2050年将达到24.7%。人口老龄化的加速将使慢性病和退行性疾病快速增长，OECD预测，与老龄人口相关的社会支出占GDP比重从2000年的19%上升到2050年的26%。其中一半是养老金支出，一半是医疗卫生支出。我国也进入老龄化社会，60岁以上的老人占总人口的13%，65岁以上的老人占7%，根据第5次全国人口普查，2000年有65岁以上老年人的家庭占到全国家庭总数的20.09%。城市老年人口患病率高出总人口1.54倍，农村老年人口高出2.1倍。人口老龄化、生活工作环境的污染、不健康的生活工作方式、运动习惯和精神状态，都是导致疾病、特别是慢性疾病的原因。1957年，全国慢性非传染性疾病的死因仅占总死亡率的23%，而2001年达到了75.2%，慢性病所导致的死亡占80%。预计到2010年，我国慢性非传染性疾病的治疗费用将高达5880亿元。因此，对于我国来说，疾病预防和健康维护比疾病治疗更为重要。要改变重治轻防的理念和制度设计，在医疗保障制度设计时，尤其要重视这一点。应把疾病预防和健康维护费用支付纳入医疗保障制度设计之中，确定一定比重的健康维护费用和疾病预防费用，也可以设计对没有医药费用支出的人按年度实行奖励的政策。要教育国民自觉维护自身健康状态，以良好的精神状态和身体状态服务于社会，不花或少花医疗费用的人应该受到鼓励或奖励。
（四）必须着眼于从实际出发，充分利用我国已经形成的工作基础，逐步完善我国的医疗保障制度框架
由于我国长时间处于社会主义初级阶段，生产力总体水平还比较低，经济发展水平和国家财力也相对有限，还没有经济实力照搬福利型国家医疗保障制度框架。建立医疗保障框架，应从我国已有的工作基础出发，利用存量，增加有效的增量。现阶段应以城镇职工基本医疗保险制度为基础，扩大到全体城镇居民，以覆盖全体农村居民的农村合作医疗制度为基础，逐步与城镇居民的医疗保险制度相衔接，建立法定社会医疗保险制度。到2020年建成包括法定社会健康医疗保险制度、商业健康医疗保险制度、社会医疗救助、健康照护制度和针对特定人群的健康医疗保障制度。
在这个框架中，法定社会基本健康与医疗保险制度是人人享有的基本权利，需要按照共付机制建立，即以政府为主导，以企业和个人为补充，构成比较合理的付费比重，大体为50%、30%、20%。商业医疗保险制度，由商业化、市场化运作的商业保险机构支付费用，主要靠提供多种险种收费服务，并进行保险系数高的资金运作。医疗救助照护制度和特定医疗保障制度，由政府财政筹资，确保穷人、老人和特定人群的健康与医疗保障。农村合作医疗制度，是现阶段一种过渡性制度安排，目前由中央政府和地方政府为每个农村居民年出资80元，农民个人出20元，2008年实现覆盖全国。富裕地区农村可以率先实行城乡一体化医疗保障制度，其他地区分阶段与城市居民享受的医疗保障制度接轨。
四、建立健全药品、保健品、食品生产流通体系
建立健全药品、保健品、食品的流通体系的总体框架是：在确保药品、保健品、食品生产流通全过程安全性的前提下，推进医药分离，建立国家基本药物制度。提高药品、保健品、食品生产和流通的市场准入标准、认证认可标准和质量技术标准，提高生产和流通的集中度、透明度和信用度，推进生产和流通企业的规模化、信息化、标准化和现代化。构建以信息化引领的现代物流体系，加快对生产流通全过程的流程实施再造，实现生产流通的高效率、高效益、低成本和无风险。规范生产流通秩序，建立可追溯体系、责任追究体系和高效的市场监管体系。改进政府定价方式，完善价格形成机制。最大限度地利用药品、保健品和食品造福于人民群众。这个框架应包括四个要点。
（一）建立国家基本药物制度，与法定社会健康与医疗保障制度相衔接，形成我国满足人民群众基本健康与医疗需求的药品供给体系
国家基本药物制度是一项国家药物政策的核心，适合于任何国家。国家基本药物概念的内涵是，通过使用按照批准的临床准则认真筛选的限定数量的药物，使药物的处方更为合理，供应更有保障，患者支付的费用更低。国家基本药物制度应体现四条原则：一是能够使所有患者能够获取基本药物的目录，包括传统廉价药物的公平获得、便利获得和可承受能力；二是列入国家基本药物目录的所有药物的质量、安全性和有效性能够得到保障；三是规范医生和患者经济有效地使用有益于治疗的药物；四是应把国家基本药物目录中药品的报销，列入法定社会健康与医疗保障支付体系。
应整合国家药典、国家基本医疗保险药品目录和国家基本药物目录，把国家基本医疗保险药品目录与国家基本药物目录一致起来，由中央政府统一制定和发布国家基本药物目录。国家基本药物目录必须体现国家药物政策取向，凡是列入国家基本药物目录的，都应纳入国家基本医疗保险报销范围。对于国家基本药物目录中的所有药品，均应实行国家定价。对于国家基本药物目录中的国产普药和廉价药，应对实行招标定点生产，实行集中采购和直接配送，对生产厂商实行免税或直接补贴等财税政策，保障这些药品的供给。在国家药典中对于列入国家基本药物目录的药品，也应作为国家重点保护的对象。
（二）提高药品、保健品、食品生产和流通的市场准入标准、认证认可标准、质量技术标准和安全标准
对保健品、食品生产经营企业应视同药品生产经营企业管理监督，这是一个很大的难题，也是一项很艰巨的任务，但舍此不能解决这三类与人民群众身体健康和生命紧密相关商品的安全问题。对于药品、保健品和食品生产流通企业，首先应提高市场准入标准，比如药品生产流通企业必须设符合国家标准的药剂师队伍，保健品和食品企业必须有营养师等。按照国际标准重新修订我国的GMP（药品生产质量管理规范）、GSP（药品销售企业质量管理规范）、GLP（药物非临床研究质量管理规范）、GCP（药物临床试验质量管理规范）、GPP（医疗机构制剂配置质量管理规范）认证标准。对于一些重要的新技术、新工艺、新材料的标准，一些产业链条上下游企业的相关标准，都应参照国际标准抓紧制定，完善生产流通全过程的安全标准体系。对保健品和食品生产流通企业，应抓紧研究确立类似药品的主要生产流通环节的认证认可标准，并采取强制性认证认可。
积极推动标准的升级和规范，在药品企业强制实施。GMP、GSP等认证的基础上，对已通过认证的企业，逐步采用新标准进行再认证。必须完善各类认证的操作流程，形成认证标准统一、专家评价标准统一、操作流程统一的认证体系，对达不到市场准入条件和认证标准的，必须令其退出市场。通过提高市场准入门槛，提高生产和流通的集中度、透明度、信用度和安全度，推进生产和流通企业的规模化、信息化、标准化和现代化。
（三）完善检验检疫体系，构建以信息化引领的现代物流体系
检验检测体系是药品、保健品和食品生产流通安全管理的核心环节。我国虽已形成了药品检定所和检测队伍，并开始建立监测制度和推广速测技术，但保健品和食品都没有纳入这一体系。需要借鉴国外成熟经验和做法，整合分散在不同部门的检验检疫机构和队伍，形成对药品、保健品和食品全覆盖的快速检验检测体系，把住进入市场的这几类商品的安全关。还应引导企业建立健全自我检验检测机构和制度，增加必要的设备设施，提高自身对产品的检验检测能力。力争用5年左右的时间，建立起技术先进、功能齐备、分工合理、快速检测、高效运行的全国统一的安全检验检测体系，形成以国家检验检测体系为主、以企业自我检验检测为基础、以行业监测与行业自律为补充的检验检测体系。
构建以信息化引领的现代物流体系，是生产经营企业提高效率、降低成本、保证流通全过程安全性的重要保障。建立信息化、自动化、标准化和集约化程度高的现代物流配送体系，主要路径是：或以大型生产企业和批发企业为龙头形成供应链，或以社会化物流体系为平台形成物流配送体系，或以药品、保健品和食品电子商务平台为载体向上下游延伸，构建药品、保健品和食品现代物流过程的无缝链接。以从原材料采购到销售终端的现代物流体系为主体，与医院终端需求相链接，与零售药房、保健品、食品商店需求相链接，形成的新的生产流通模式。这不仅可以使更多的生产经营企业实现“零库存”，更重要的是，使这些商品实行标准化生产和包装，进入现代物流体系，保证这些商品全过程的安全。
整体设计检验检测体系和现代物流体系，形成相对固定的检验检疫流程、物流流程、管理流程，形成涵盖事前、事中和事后比较完善的全过程连续、动态的监管体系，形成政府监督、行业管理、企业自律的格局，最大限度地实现生产流通过程的高效率、高效益、低成本和无风险，从而保护消费者的利益。
（四）加快推进医药分离，规范生产流通秩序，建立可追溯体系、责任追究体系和高效的市场监管体系
实行医药分离是大多数国家的选择，是深化药品流通体制改革的关键环节。实行医药分离后，应从目前医院与市场零售药店销售比重80%、20%，逐步调整为20%、80%，即80%左右的药品通过零售药店销售，20%左右的药品由医院销售。形成以零售药店为患者购药主渠道、医院药房为患者住院用药和特殊用药为补充的新格局。在这个调整中，逐步以连锁化、网络化、信息化、规模化的零售药店集团或供应链体系，替代行政部门为主体的药品招标采购体系，按照现代流通规律和消费者需求，建立便利的、专业的、高效的药品流通体系，保障国家基本药物目录中的药品在零售药店能够买到，消费者可择优选择购买药店，使消费者获得更多的知情权和选择权。进一步规范生产流通秩序，建立可追溯体系、责任追究体系和高效的市场监管体系。政府主管部门应按照公开、公平、公正的要求，利用市场机制和供求规律消除行业垄断，打破医院的垄断地位，维护正常的市场环境和市场秩序，以发挥市场机制对企业的筛选力量。
五、建立健全专业的、高效的政府监督管理体系
建立健全专业的、高效的政府监督管理体系的基本框架是：政府设立专业化、规制化、规范化、高效化和完善的管理监督体系，运用公共权力制定和实施规则和标准，克服市场失灵带来的垄断、信息不对称、外部性和公平性等问题，约束（政府内或政府外）独立运营的健康和医疗公共服务机构，以确保公共服务提供的效率和公平。在加强政府对提供全覆盖的基本健康和医疗公共服务财政责任的同时，改善公共服务供给范围和供给方式，分离政府作为公共服务购买者、供给者、政策制定者和监管者的职能，引入市场机制和社会力量，通过竞争性机制，提高健康和医药按资源配置的效率、效益和效果，提高公共服务的质量。这个基本框架应包含以下几个方面内涵。
（一）提供健康与医药卫生公共服务是政府的责任，强化政府在向全民提供健康与医药卫生公共服务和保障的财政责任
由于存在市场失灵，特别是在健康与医药卫生服务领域，不完全竞争、不对称信息、外部性和社会公平等问题，不可能完全依靠市场机制提供公共服务产品。世界上几乎所有国家，政府都要承担健康与医药卫生服务供给过程中现实和潜在市场失灵的部分或全部责任，以保持基本健康与医药卫生服务的公平性、可及性和有效性。政府责任主要表现为在政府公共财政中的出资比重要增加，出资方向要合理，出资方式要有效率。
目前一般国家政府出资占GDP的比重为8%到15%，我国2007年为4.61%，这个比重到2020年起码要达到10%左右，到2010年应增加到6%-7%，年增长率应高于GDP增长率2-3个百分点。一般国家政府出资占医疗卫生总费用比重在50%左右，我国大约占17%左右，到2020年要达到40%以上，到2010年应提高到25%-30%左右。政府出资方向主要是加快建立法定社会健康与保障制度，对穷人、老人和特殊人群实行免费医疗救助和照护。政府出资的方式主要是直接提供或购买公共服务。
（二）政府通过直接提供公共服务、付费购买公共服务和对多种服务供给主体进行有效监管，深度介入和积极干预公共服务供给，提高公共服务资源配置的效率
分离政府作为公共服务购买者、供给者、政策制定者和监管者的职能，是现代国家政府改革政府公共服务与管理的新做法。政府作为公共服务提供的责任者，既可以直接提供公共服务，也可以付费购买公共服务，同时还要对多种服务供给主体进行监管和制定政策，这就需要分离职能、厘清边界、合理配置。在健康与医疗服务的公共服务方面，英法等国主要由政府直接开办医疗机构提供，美国、荷兰等国政府与商业保险机构和个人建立共付机制，通过向营利性和非营利性医院购买服务提供，也由国家、雇主与个人共同支付费用。
我国目前95%以上的公立医院，都承担政府责任，直接提供公共服务，又都不到位，应通过改革逐步降低比重，到2020年降低到占30%以下，到2015年降低到占50%以下，到2010年降低到占70%以下。与此相对应，政府出资购买公共服务的比重应不断提高，直至成为政府提供公共服务的主要形式。政府出资部门必须与监管部门分离，出资部门的责任在于筹资责任和保障出资的合理有效，监管部门的责任在于干预各类行为主体的经济和社会活动，包括公共服务产品、公益性服务产品、商业性服务产品的价格、质量、进入和退出等经济性内容，包括安全、健康、卫生、环境保护等社会性内容。即使是对公共服务品的监管，也必须深度介入和积极干预公共服务供给，提高公共服务资源配置的效率，包括进行政府内的有效监管和商业性有效监管。
（三）建立完善的管理监督体系，加强政府对健康与医药市场的监管职能
有效的管理监督体系，要求政府监管功能不仅要注重各种工具的设计、实施以及工具之间的协调配合，还要建立有利于市场形成规制的制度安排，如市场的透明度、可追溯性、可问责性、效率、适应性和一致性。这就要求政府职能部门建立基于规则和标准的管理流程和管理方式，真正实行政事分开、官办分开，实施面向全社会的统一规则和标准，承担代表国家监督管理市场的责任，保障市场有效、有序运行。