国外国有股减持的比较与借鉴，本文主要内容关键词为：减持论文,国有股论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国外的国有股减持通常是作为国有企业股份化、民营化改造过程的一个阶段而发生的，它是国企改制的重要步骤之一。在20世纪70年代末兴起于英国继而席卷大部分工业化国家的国有企业股份化、民营化浪潮中，曾发生过多起国有股减持事例。尽管由于各国具体情况不同，国有股减持的背景不同，减持的目标、范围和规模等也不尽相同，但通过对各国做法的比较研究，我们还是能够汲取一些有益的经验教训。
国外国有股减持的目标
概括起来，国有股减持的主要目标不外乎以下几方面：
1.改善国家财政状况，减少债务和赤字。这是各国的一个共同目标。例如，80年代德国西部渐进进行的国有股减持，其本身并无长期计划有序的统筹安排，而主要是国家出自减轻财政负担这一消极的理由被迫调整的结果。这一时期德国联邦政府通过减持国有股获得的收入，近2/3用于偿还国债、弥补赤字、补充财政收入，其他主要用于关系国家长远发展的科学技术研究和环境保护事业的发展。在法国、意大利和美国，取得财政收入甚至是其国有股减持的最主要的动因。90年代的意大利为了取得财政收入而大规模出售盈利企业的股票，因为这样可以卖个好价钱。
2.提高企业效率，增强企业竞争力。改革之初西方各国国有企业都程度不同地存在着效率低下、亏损和缺乏竞争力的现象。这些国家的主流派经济学家认为，国有企业效率低下的问题与其本身的产权制度很有关系。（注：参见管维立等译：《私有化与发展》，中国社会科学出版社1990年版。）通过减持国有股使其比重降低或完全退出，有利于优化股权结构，消除国有股产权不清的制度性弊病，造就适应市场竞争的经营机制。提高企业竞争力是各国实施国有股减持的一个非常重要的目标。
3.缩小政府干预程度，扩大市场机制作用范围，打破国家垄断，促进竞争和产业结构调整，增强经济活力，优化资源配置。例如，90年代德国西部的国有企业民营化和国有股减持的出发点，更多地由减轻财政负担这一消极理由转为促进产业结构转换升级这一积极的动因。减持的范围已不限于80年代的矿产和制造业部门的国有企业，而扩大到长期被认为是“天然垄断”而应由国企占领的基础设施和公用事业领域（如铁路、电信和邮政等）。
4.通过股权民主化，扩大股东队伍，调动持股者积极性。这是西欧发达国家减持国有股的一个重要目标。
5.使本国经济与国际接轨，增强国际竞争力。例如马斯特里赫特条约规定了加入欧洲一体化进程的各国都必须遵循的一般规则，其中包括去除国家对国有企业的保护和行政干预，逐步取消财政补贴，使企业在平等条件下进行竞争等要求。一些西欧国家为了满足马斯特里赫特条约规定的条件，不能不对国有企业进行大刀阔斧的改革，如民营化、开放邮政等传统上由国家垄断的行业等等。又如被欧美发达国家指为具有封闭性和保护性的日本市场迫于国际压力对外部开放，日本政府随之对长期受国家保护的垄断性国有企业“三公社”实施了民营化改革，大幅度减持国有股，以引入竞争机制。
6.其他一系列政治经济目标。如英国国有企业民营化改革中大规模减持国有股的一个重要政治目标，就是为了削弱工会的力量，同时培植在政治上支持政府政策的势力。日本的国有企业民营化改革和国有股减持则同时为了实现政府行政改革的一系列目标，其本身也构成行政改革的一个部分。还有的国家把其作为清除官商勾结等腐败行为的一个重要措施。
国外国有股减持的组织实施
首先，西方发达国家政府在大规模减持国有股之前，一般都先行立法。不同之处在于，有的国家对每一个企业单独立法，有的则不是这样。前者如日本，每一个特大型国有企业的设立、改制或撤销都要以单独为其颁布的特别法为依据；后者如法国等一些欧洲国家。20世纪80年代日本电信电话公社改制为股份有限公司，就是依据《日本电信电话株式会社法》进行的。该法规定，对国有全资的日本电信电话株式会社(NTT)，政府可减持不超过2/3的国有股。几乎同一时期，法国大规模的民营化和国有股减持则是根据1986年7～8月间颁布的民营化法律进行的，其中规定了民营化的对象、范围、方法和措施。90年代的德国、意大利及东欧、中亚转轨经济国家也是先有立法，然后推出大规模的企业股份化、民营化改造和国有股减持。如德国铁路改革是依据1994年生效的《德国铁路股份公司建立法》进行的；德国邮政改革依据1995年通过的新法规进行，成立了德国邮政银行股份公司、德国电信股份公司和德国邮政股份公司，1997年撤销国家的行业主管部门邮电部，并要求于1996年上市的德国电信股份公司在1999年完全脱离国家控股。值得注意的是，这里的减持指的是政府大规模减持其直接持有的股份。至于政府间接持有股份的减持，如国家控股公司根据自身发展战略的需要出售国有股，其原本就属于控股公司日常的资本经营活动的一部分，是经常会发生的，因而不需要专门为之立法。
其次，确定实施国有股减持的组织体系。如80年代法国政府建立了民营化领导机构即民营化委员会（后改为企业资产评价委员会），并在政府内指定经济财政部负责管理有关民营化事务。民营化委员会由7人组成，由政府任命，其职责是负责评价或审定国有企业转让股份或资产价值并负责对民营化政策进行咨询等。法国对不同规模类型的国有企业国有股减持根据其职工人数和营业额实行不同的操作程序。营业额在25亿法郎以上、雇工超过2500人的企业转让部分产权或股权需要依据法令和政府政令来进行；雇工1000～2500人，营业额在10～25亿法郎的，依据政府政令进行；雇工50～1000人，营业额在0.5～10亿法郎的，无需政府政令，但要提前向经济财政部长申报；雇工少于50人，营业额少于0.5亿法郎的，则只需在决定转让30日内向经济财政部长申报就行了。经济财政部选择转让对象，主要考虑企业的经营状况、企业所在的行业、企业被投入金融市场后所带来的回报以及企业在被转让后对其人员积极性的调动等。一旦决定对某一国有企业进行转让，要在政府公报上登载对这一国有企业进行转让的政府政令，然后就立刻招标选定审计委员会和政府咨询银行。政府咨询银行以及企业咨询银行共同完成待转让企业的评估报告，然后将这一报告递交到民营化委员会。同时还要招标挑选受让方，招标必须完全公开，选定受让方常依据经济（保证国家取得合适的转让收益）、社会（能解决被转让企业职工就业）、企业（能使被转让企业稳定发展）三大标准。民营化委员会在对递交来的企业档案进行研究和听取企业、咨询银行以及经济财政部国库司的汇报后，将负责确定企业的最低价值，然后将最低价值的报告公布于众。财政部长确定在公开销售过程中股票公开发行价格和“稳定股东集团”（注：稳定股东集团即核心股东集团，其成员一般为大型企业，其所持证券在两年之内不许转让，并且集团的每个成员出让所获股份时，必须优先将其80%的数目出售给集团的其他成员，目的是加强民营化公司的内聚力的稳定性。）股东应交付的除公开销售价格以外的手续补贴费。此后，财政部长把他的决定递交给民营化委员会，该委员会审查他所确定的最低价值是否得以落实并公布关于转让具体方法的公报（在政府公报上登载财政部长签署的政令，确定通过公开出价出售即opv方式进行转让的操作办法、预留给职工的股份、承办人包购数量和向投资者进行定向出售的股票数量等），最后进行转让认购。财政部长有权选定向公众及机构推销股票的方式、把市场内交易与市场外交易结合起来使用的方式。
德国的国有股减持权限比较集中，这是由其国有股管理体制决定的。德国政府对国有股权的管理一般分为两个层次：第一个层次是内阁会议，重大决策如选择国有控股公司经营者、进入或退出某一经济领域、扩股或股份上市等由内阁会议讨论决定。第二个层次是政府各部，负责一般决策和日常的管理业务。90年代中期德国联邦政府18个部（局）中，有13个部（局）具有管理国家参股事务的职能，设有专门的参股事务司（处）。一般性的国有工商企业和银行的股权管理则由财政部负责。政府作为股东在行使股权的方式上同其他出资人一样，通过股东大会向公司监事会选派股东代表监事，具体工作则由管理参股事务的政府部门负责。股东代表监事经主管部提名，有关部门协商后，报内阁会议批准，由股东会确认。国有控股公司监事会有重大决策权和监督权。但遇有特别重大的问题，如国有控股公司资本运营中的增资和买卖股权要报财政部，生产经营中的经营方向调整要报主管部，有的重大问题还要报内阁会议决定。因此，国家参与企业和国有控股公司减持国有股分别要由财政部和内阁会议批准。90年代德国东部的国有企业私有化和国有股转让则是通过企业和个人与托管局签订购买合同的方式进行，而不是上交易所卖股票。这是与德国西部民营化和国有股减持不同的地方。托管局是德联邦财政部直属的公共事业法人机构，它依据托管法和两德统一条约接受了原民主德国国有企业，成为世界上最大的国家控股公司。托管局负责对国有企业进行整顿、改造和私有化等处置事宜，有权审定所有的企业整顿和出售等方案。这些方案可以由购买企业的人制定，也可以由托管局委托的经济审计公司制定，或由企业自己制定。
日本的国企民营化改造和国有股减持集中体现为对“三公社”的改革。“三公社”是大型企业，构成日本国有企业的主体。为了对其进行改革，80年代初日本成立了第二届“临时行政调查会”，由其进行了相当充分的调查研究工作，就“三公社”改革的必要性以及改革的步骤和途径提出了相当详尽的意见，成了后来国会立法确定具体改革方案的主要参考依据。按照《日本电信电话株式会社法》，NTT公司设立之初的国有股由大藏省代表政府直接持有，减持须经邮政大臣和大藏大臣认可，并在“已经国会议决之其年度预算所限定的数额之内”方可进行。而《日本国有铁道改革法》则将国铁解体，把原属国铁的国有资产分割交由新成立的11个法人企事业团体（它们是依据国铁再建监理委员会的“改革意见”报告设立的）继承，其中包括7个客、货运公司。依法建立的国家机构国有铁道清算事业团是各客、货运公司的股票持有者，后者成立之时则为前者全额出资的国家参股制企业。新设立公司承继原国铁资产、债务及其定价等事宜由运输大臣会同大藏大臣决定。以NTT公司国有股减持为例，由于NTT股票的出售数量和金额之大史无前例，为了保证其出售价格和方法的公正性，日本专门成立了NTT股票出售问题研究分。该研究会就NTT股票出售的基本方针、出售时间、股票上市等问题进行多次研究后，向大藏大臣提交了报告。大藏大臣据此向国有财产中央审议会提出了《关于NTT股票的处置》的咨询。该审议会的股票出售问题特别委员会对具体事项进行了研究并提出了关于该年度出售方法的报告，其中明确了制定股票的出售价格的原则。政府根据NTT股票出售问题研究会的意见，在该年度预算中列入了股票出售收入，并根据实际操作情况修正预算。大藏省负责组织实施国有股减持并确定具体的出售价格。
第三，确定国有股减持的范围、程度和合适方式。各国国有股减持的具体目标上的不同，决定了国有股减持的范围、程度和方式各有其特点。但也存在一些共同点，如凡是竞争性行业的国有股普遍被减持；各国对存在公共利益的民营化企业都采取了一些控制性措施（如设立金股，限制外国人持股比例等）；普遍采取了上市、向职工优惠出售股份与引入核心股东相结合等市场方式和非市场方式；按照先易后难的原则，先减持盈利企业国有股，而后才是亏损企业，对后者先整顿、重组（德国东部除外）使其好转，再实施减持，以树立广大股民和市场的信心，确保成功。例如，法国右翼政府于1986年颁布的民营化法律规定，实行民营化和国有股减持的范围为工业、银行、保险等部门中经营较好、有竞争力的企业，即经过改革和产权重组有可能成为具有国际竞争力的骨干企业或企业集团。法国国有股减持的基本方式有市场方式和非市场方式。市场方式即通过交易所出售国有股。非市场方式指政府可以用双方“自愿转让”的方法使某些“核心股东”取得稳定股权。核心股东集团成员一般为大型企业，其所持证券在两年之内不许转让，并且集团的每个成员出让所获股份时，必须将其80%的数目优先出售给集团的其他成员，目的是加强民营化公司的内聚力和稳定性。此外，“职工股东制”也是一种以非市场方法转移股权的形式，即企业发行的股票按一定比例优先售给本企业职工，但总数不得超过资本总额的10%（从市场上认购股票则没有这一限额）。英国1984年以前国有股减持的范围主要限于竞争性行业的国有企业，此后扩大到非竞争性行业。1988年以后民营化和国有股减持没有禁区。国有股减持的方式包括采用固定优惠价格将股票出售给本企业雇员和在股票市场上采用招标的方式公开出售等。德国西部80年代的民营化和国有股减持一开始就把重点放在生产性企业，未触及基础设施部门，而且对金融、航空等部门中的国有公司只进行部分民营化。90年代则对金融机构和长期以来一直未能根本变革的邮政、电话事业和铁路等基础设施领域进行了大规模的民营化和国有股减持。德国西部国有股减持的主要方式是上市，其中德国电信的上市是德国90年代最大的民营化活动。而德国东部的国有股减持不采取上市方式，由企业和个人与托管局签订购买合同。与其他欧洲国家不同的是，德国西部的民营化是循序渐进的，国有股从许多公司退出是逐步实现的，没有像英、法那样出现高潮。如联邦政府第一次出售大众汽车公司的股份是1961年，政府完全从这家公司退出是1988年，共用了27年，事先没有明确的时间表。联邦政府从德国电信中退出也是采取分阶段退出的方式。而德国东部的私有化则是在限定的不长时间内大规模展开的，政府退出的速度很快。
第四，国有股转让价格及受让方的确定。各国转让国有股定价不外乎市场定价和政府定价两种。对国有股受让方一般都有条件限制。如日本NTT公司减持国有股时，日本国有财产中央审议会认为，NTT股票是国民共有的重要财产，其出售应按公正的价格、适当的方法进行，特别要注意出售不要集中于特定的个人或法人，而要面向一般国民。同时为保护投资者和保证股票公正流通，要尽早让股票上市。NTT股票首次出售时无市场价格，而且又因是垄断性企业也无类似公司可相比照，于是采用了一般竞争投标方式，通过市场决定价格。即根据中标结果，将加权平均中标价格作为NTT股票的出售价格。次年再出售NTT股票时，由于已存在市场价格，具体实施时是将出售价格决定日（即开始出售日的前一日）的东京证券交易所的收盘价打3.5%的折扣后作为出售价格。80年代NTT股票几次上市都卖出了好价钱。但随着90年代日本泡沫经济的破灭，NTT股票上市遇到了困难。从现在看来，当时大藏省为了筹资对NTT股票定价过高，以至股市泡沫破灭后不少投资者被套牢，对后续的国有股上市和股市健康发展产生了不利影响。从长远看，政府为图眼前一时增收而不惜损害投资者利益及其未来投资信心，可谓得不偿失。80年代日本不允许外国人持有NTT股票，90年代则允许外国人持有不满20%的股票。法国出售国有企业股票一般不采取招标方式，因此价格水平是在上市之前由政府主管部门根据公司的经营、效率、收益以及股市行情等因素结合考虑当时国内的经济、金融形势以及国际经济的动向等确定的。法国法律规定，出售给欧共体以外的投资者的股份数量不能超过公司股本总数的20%，任何法人或个人不能取得超过资本总量50%的企业股票。
第五，通过国有股减持获得的资金的使用。这也是由各国减持国有股的目标决定的。如在1986-1995年，法国政府通过减持国有股和出售国有企业取得收入1930亿法郎，其中1260亿用于偿还公共债务和补贴国家日常财政开支，670亿给将被转让的企业提供追加资本。再如日本政府认为，NTT股票是全体国民共同拥有的重要财产，应将其出售收入用于偿还全体国民的负债——国债，并通过法律加以明确。
国外国有股减持的借鉴与启示
1.明确国有股减持的目标
明确目标是实施一项改革成功的前提。我国与西方发达国家政治体制和历史文化状况不同，所处的经济发展阶段不同，对国有经济的功能定位也不相同，因而实施国有经济改革和国有股减持的目标也不尽相同。但是，国有经济和国有资产的存在是一个世界性的现象，其运作遵循着一些共同的、普遍的规律，其经营面临着某些共同的问题，因而国有股减持所要解决的问题或所要实现的目标也存在某种共同性，如增强企业竞争力、调整经济结构等。我国国有股减持的目标有：其一，优化上市公司股权结构，明晰产权关系，完善法人治理，彻底转换经营机制，建立真正的现代企业制度。其二，规范发展我国证券市场，使之成为国民经济的“晴雨表”，充分发挥其在资源配置中的基础性作用。其三，合理调整我国国有经济的产业领域布局，让其真正担当起自身应有的功能，更好地促进整个国民经济的健康发展，这是国有股减持的带有全局意义和战略意义的目标。其四，筹集社会保障资金。
2.制定法规，严格依法减持国有股
国有股是全民的财产，其大规模处置必须体现全民的意志，利益由全民共享，为此要按照体现全民意志的法律来进行。从国外看，凡是涉及大规模的国有财产处置，都是法律先行。在我国，随着1998年国资局并入财政部，在国有股转让方面一直没有发布新的办法。况且这些文件作为部门规章，其权威性也不够。为此，要根据当前实际情况，出台相应的法规，其中要明确规定国有股减持的主体（或出让者）、受让者、范围、程序、方式、收回资金的使用等等。整个减持过程都要严格依法进行（本文成文后，财政部已颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，对国有股减持作了初步的规定）。
3.国有股减持的组织实施要坚持公开、公平、公正原则
国有股减持的组织实施过程应该是透明的，这是确保公平、公正的前提。我们认为，要使国有股减持得以顺利实施，首先必须明确国有股减持的决策主体和操作主体，即谁有权决定国有股的转让、谁具体操作并对其后果负责，以清楚地界定其权责利。借鉴国外有益的做法，在大规模实施国有股减持之前，必须明确减持的组织体系。至于要不要建立一个新的专职机构（如有的同志提出建立“国有股权管理运作中心”（注：参见《非流通股流通的新方案》，巨灵证券信息系统2000年8月。）以专职行使国家股东权），还是利用现有的机构，国外也没有统一模式。法、意、德国东部都设立专职机构，德国西部则没有。笔者认为关键是要明确职责，使国家股权转让审批机构和国家股持股单位各司其职，各负其责。
其次，要明确被减持国有股的受让方。“十五”期间是我国国企改革和资本市场发展的关键时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，要“取消一切限制企业和社会投资的不合理规定，在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资、进出口等各方面，对不同所有制企业实行同等待遇。凡是对外资开放的领域，内资均可进入”。“积极探索采用收购、兼并、风险投资、投资基金等各种方式，促进利用外资和国有企业产权制度改革”。我们要借鉴国际通行做法，制定出详尽而切实可行的引导外资和民间资本收购国有股权的政策和办法。
第三，要明确国有股减持的范围。在俄罗斯，国家对不宜出售国有股的企业事先都以法律形式加以明确。在西欧，政府在实施大规模国有股减持之前，公开宣布拟减持企业名单，并规定实施时间表。我们认为，这些做法有利于保证操作过程的透明和稳定市场预期，值得借鉴。
第四，明确国有股减持回收资金的使用方向。我国国有股减持回收资金应用于充实社会保障基金，这要以法律形式加以明确并置于公众的监督之下，以防上资金使用中出现无序甚至腐败行为。日本的做法值得借鉴。日本政府在编制1985年度预算时，决定将NTT股票的出售收入用于偿还全体国民的负债——国债，为此修改了《国债整理基金特别会计法》，增加了有关规定，将《日本电信电话株式会社法》规定的全部已发行股票中能出售的部分划归国债整理基本特别会计，即把这部分股票出售收入及股利收入用于偿还国债；其余三分之一股票必须由政府持有的部分，被划归产业投资特别会计，其股利收入用于技术开发等领域。我国国有股减持回收资金应列入社会保障预算，用于弥补国家对人民的社保欠账。这些社保基金的一部分可以进入证券市场进行战略性投资，有利于证券市场的稳定。
第五，合理选择国有股减持的方式。不少人认为我国实施国有股减持应采取纯市场方式。笔者认为这是不妥的。国有股出售是国家作为股东的最后一个行动，即转让股东权。国家这一股东具有不同于一般股东的特殊性，它不单纯以盈利最大化为唯一目标，同时还具有其他非经济目标。因而国有股出售同样如此，其不仅是商业行为，更是政治行为。国有股出售方式的选择要体现政府的意图，为实现政府的目标服务。政府可以采取市场的方式，也可以采取非市场的方式减持国有股，从国外的做法看莫不如此。笔者认为，国家在明确国有股减持目标和原则的前提下，应把减持具体方案的设计和操作交给券商等社会机构。方案应力求公平、公正，照顾到各方面的利益，同时要综合考虑市场的承受能力。必须指出，国家不应以卖个最高价为出发点，而应把尽快转让掉手中的股权以实现前述国有股减持的三个目标放在第一位。必要的时候，国家为了改革和发展的大局，要让利于民。否则，为了眼前的一点利益而错失减持的良机甚至于损害证券市场的长期健康发展，从长远看损失更大。