稳定和完善农村土地承包关系的探讨_农民论文

稳定和完善农村土地承包关系的探讨_农民论文

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【中图分类号】F321【文献标识码】A

土地分户承包制是农村改革的发端和新经济体制的基础,对农村生产力发展起了巨大作用。随着经济发展和改革的深入,土地承包关系内涵深化,外延扩大,显示旺盛的生命力,但发展中也存在一些问题,许多理论工作者和实际工作者就此作了积极的探讨。笔者认为,土地制度的建设的基点应放在完善和发展上,不应放在改变所有制或否定承包制上。

1 农村土地关系的演变及现行农村土地承包关系的形成

新中国成立后,我国农村土地制度发生了3次变革:(1 )1949 ~1952年的土地改革运动废除了封建土地所有制,实现了“耕者有其田”,建立了个体农民所有制。(2)1952~1956 年的合作化运动把农民土地私有制变成了合作社性质的劳动群众集体所有制。1958年掀起的人民公社运动又逐渐将土地合作社所有制变为“三级所有,队为基础”制度。(3)十一届三中全会后,我国农村进行了经济体制改革, 推行了家庭联产承包责任制。集体将土地按书面合同承包给农户家庭经营,实现了所有权和经营权分离。集体拥有所有权,承包经营权归农户。承包经营权是一种具有实在经济内容的物权,是由占有权、使用权、处分权、收益权部分集合而成的,是公有制在农民身上的一种体现,是农民作为集体成员权利的体现。

20多年的改革实践中,党中央、国务院十分重视农村土地承包关系的稳定和完善,将家庭联产承包为主的责任制确立为党在农村一系列基本政策的核心和农村经济的一项基本制度。在80年代,党中央、国务院连续下发了5个“一号文件”,强调稳定土地承包关系, 完善双层经营体制。为了使农民吃下土地承包政策稳定不变的“定心丸”,1984年,中央提出土地承包期15年不变。1993年,中央又提出在原定的耕地承包期到期后,再延长30年不变。同年,八届人大一次会议把家庭联产承包为主的责任制写入我国《宪法》,以国家根本大法的形式确定了其法律地位。1998年,十五届三中全会强调稳定和完善家庭联产承包责任制,突出以“明确所有权,稳定承包权,搞活使用权”的原则稳定和完善土地承包关系。它保持了党在农村的基本政策的连续性和稳定性,可以鼓励农民增加对土地的中长期投入;有利于促进土地经营权的流动与集中。

2 稳定和完善农村土地承包关系的难点

2.1 由于人口自然增长及结构变动,人地矛盾将更加突出

目前,土地仍是人们赖以生存的基本生产资料,第二、第三产业不发达地区,农民对土地的依赖程度还很高。由于农业用地是稀缺资源,有递减的趋势,而人口逐年地递增,“增人不增地,减人不减地”政策实施后,加上家庭人口结构变动,如婚出、婚入、出生、死亡等影响,将有许多人无地种。少数村民小组一直没有进行“小调整”,一些农户原来一家三口人,10多年来,人口增加较多,但承包地未增加,又无能力外出务工,造成生活上困难。大部分村民小组虽然实行了“排队候地”、“小调整”的办法,但是不少村民小组增加人口多,减少人口少,仍有5%~10%的农业人口无地耕种。

2.2 土地级差的影响,土地细碎化

由于肥沃程度、地理位置等不同而产生自然级差。在分包时,习惯上要使农户承包不同级差的地块,以求得平衡。若人均耕地0.066hm[2],每户最低也要承包3~4块,一般5~8块,多的有十几块。新增人口承包地必须从每个级差地中划出一部分,照此长期下去,各承包户地越来越小,越来越不利于农民的田间耕作,也影响农业的可持续发展。

2.3 一些村干部和农户思想素质不高,法制观念较淡薄

农田承包合同不能真正体现商品经济下合同双方的权利和义务关系等,对土地承包关系产生冲击。表现在:(1 )一些村干部把调地作为解决“收钱难”的手段。在第二、第三产业不发达地区,村集体经济组织行使其职能的经济基础是农户上交的村提留、乡统筹,而土地是农民上交提留、统筹的载体,因而一部分地方出现了包地交提留、统筹,不包地不交的现象。村干部就将调地作为解决“收钱难”的法宝。(2 )一些村干部为了维系自己的权威,也往往以调地相要挟,所以调地很频繁。(3)土地承包关系是由承包合同来明确和确保的。 有些干部和农户对承包合同的严肃性认识不够,不愿签合同或任意违反合同规定,也是出现频繁调地的原因。

2.4 对农村产业结构调整和规模经济的片面理解和简单化

农村产业结构调整的目的是为了发展第二、第三产业,在不少地方的政府行为中,简单地把种植结构调整当作产业结构调整。在制定经济发展规划时,极其简单粗糙地将全部土地一分为几,划出蔬菜田、粮田,或搞圈地式开发区,使土地由于政府行为的影响,造成农户间土地不平衡。也有些同志认为土地承包期过长会影响邓小平同志讲的农业生产的第二次飞跃。

2.5 土地承包制的延长与农民私有观念的产生

土地承包期30年不变,30年相当于一代人的时间。承包期内,承包权可以买卖、继承。由于农民对承包权界定不清,助长他们的私有观念,他们土地私下买卖现象就会发生。这样,有可能出现“土地大户”和“无地户”,造成贫富差别悬殊,影响社会稳定。

2.6 少数地方农民不愿承包土地

由于农产品成本高,价格低,比较效益差,加上近几年乡村公路建设、教育普及九年义务教育,农民集资投劳数额较大。每公顷平均税费负担有增无减,致使部分农民不愿承包耕地。有的全家外出务工,有的将承包地送亲友耕种,有的抛荒,连续几年不交税收和提留统筹款。

3 稳定和完善农村土地承包关系的对策

3.1 稳定家庭承包经营,明确土地承包关系

(1)进一步明确土地产权主体,保障所有者权益。改革初期, 农村集体土地的所有权主体大多数是在原生产队(现在的村民小组)一级,归生产大队(现在的行政村)所有的只占一小部分。而现在,不少地方在实行土地承包和调整过程中出现了土地所有权上收行政村的现象。如果产权代表模糊,会损害集体利益。在稳定和完善土地承包关系中,各地应根据实际情况进一步明确集体土地所有权代表是乡、村还是组,但所有者主体是唯一的。

(2)稳定承包期内土地承包关系。“大稳定、 小调整”的前提是稳定,即能不调则不调。因此,在贯彻土地承包期延长30年的工作中,要尽可能明确承包期内不再调地。对少数人地矛盾突出的地方,一是通过“机动地”解决,二是采取“动帐不动地”的做法,三是通过农户间自愿流转,而且确属必要调整土地的,一定要按民主程序。

(3)要明确界定农户土地承包经营权的内涵, 促进土地使用权流转。结合农村的税费改革将提留、统筹分解为税和土地承包费,理顺和规范农户与集体、国家间分配关系;在明确承包义务的前提下,把土地的承包权、使用权、转让权、收益权、抵押权界定给农民,使其享有在不改变土地用途的情况下灵活处置土地使用权的权利;将农户间的土地转包纳入承包合同管理,土地转包需集体组织备案,纠纷由集体组织裁决。

3.2 处理好三个关系

(1)正确处理好壮大集体经济与稳定家庭承包经营的关系。 稳定和完善家庭承包经营为主的责任制和统分结合的双层经营体制,其中一个重要内容就是要壮大集体经济实力,发挥集体经济组织的生产服务、管理协调、资产积累和开发等职能。但是,壮大集体经济实力必须坚持依靠生产发展和自身积累,不能以壮大集体经济的名义削弱家庭经营层次。不能在农民承包地上打主意,更不能把农民的承包权收回来“归大堆”。要防止以增加集体收入为名,通过提高“机动地”的比例,收回承包地高价发包,提高土地承包费等办法,变相侵犯农民的合法权益。

(2)正确处理农户家庭经营与适度规模经营的关系。 实行土地适度规模经营,是农业社会生产力发展的客观要求。以家庭经营为基础的规模经营是土地适度规模经营的一种主要形式。实践证明,家庭经营不仅适应小规模的农业生产,也适应大规模的现代化生产。目前,我国实行适度规模经营的土地面积中,有80%以上是实行家庭经营的。发展适度规模经营有严格的前提和条件,其中最重要的是绝大多数的农村剩余劳动力已经稳定地从农业转到第二、第三产业,土地不再是大多数农民主要的生产资料和谋生手段。同时,实行适度规模经营还需具备较为健全的农业服务体系。而现阶段我国大多数农村还不具备这些条件,不能在较大范围内推行适度规模经营。

(3)正确处理好土地整治与稳定土地家庭承包经营的关系。 一些地方为了发挥集体经济组织统一经营的作用,开展大规模的土地整治,包括兴修农田水利设施,建设基本农田、改土、围垦等,不可避免会引起一些农户土地承包经营格局的变动,触及农户的基本权益。要处理好这一关系,一是保持土地承包关系的稳定,生产的基础仍是分户承包、家庭经营;二是发挥集体的统一协调服务作用。集体统一整治土地确实需要动用农民土地的,必须尊重农民意愿,进行民主协商,维护承包合同的严肃性。

3.3 建立土地流转机制

土地作为基本生产要素,在市场经济条件下,其商品属性越来越突出,故有流动的必要性。农村集体土地承包经营权的流转是家庭承包经营的延续和发展,是土地集约化、规模化的一种形式。因此,完善土地承包关系,必须建立、健全土地使用权的流转机制。开展这项工作,一要稳定承包权,不变动承包关系,不变动土地承包证书,实行“三权”分离,所有权归集体,承包权归农户,使用权归接包户;二是流转双方必须自愿,并经集体组织同意,并由土地管理部门审批,不得强迫流转和利用;三是不能改变土地的农用性质,不得将耕地变为非耕地,要有利于土地开发利用,增加地力,提高土地效益;四是土地流转形式,可由集体统一流转,也可经集体同意,由农户自找对象流转;五是允许土地使用权入股。在有条件的地方允许把农民土地使用权集中起来,统一规划,以股份合作的形式进行农业开发,以土地使用权入股的形式创办股份或股份合作制乡镇企业;六是允许农村集体土地直接进入二级市场,农村集体作为土地所有者自主进入市场,按照土地市场价格出卖土地使用权。总之,要把竞争机制和市场机制引入土地承包制中来,实行多种形式的土地使用权流转形式,搞活土地流转市场,提高农地的使用效率。

3.4 实际操作中应注意的几个问题

(1)为了维护承包合同的法律严肃性, 要在原承包合同到期后再延长30年,到期一批延长一批,合同未到期切忌打乱重分。原来承包办法不规范的,应该明确合同内容,签订标准书面合同,使之规范化。

(2)在延长承包期时,不能改变土地权属关系。 原则上不留机动地,确需留的,应按国务院和省政府有关标准执行。

(3)不能高价招标来发包耕地,承包金和农民负担标准要一致。

(4)以种植业为主的地区, 每个集体成员都有同等的权利使用集体土地。第二、第三产业发达地区,应根据大多数成员的意见,发展适度规模经营,主动放弃土地的,要向种田能手转移,严禁弃管撂荒。

(5)农村人口与农村人口结婚,依据迁移户口, 在婚入方享有土地承包权;农村人口与城镇农业人口结婚,未办“农转非”的,应在原户口的所在地享有土地承包权,已“农转非”的,应收回承包土地。学生在校学习期间和现役军人在未提干以前应保留承包土地。农村死绝户的承包土地应予收回,由集体另行发包。

(6)根据群众自愿和生产的客观要求, 发展多种形式的股份制,发挥资源配置优势。

3.5 合理费用分摊办法

要改变负担依附合同,合同依附农田的做法,按受益和保益原则分摊,即谁是社会公益事业的受益者,谁是土地资源的得益者,谁就应承担相应费用。

3.6 建立和健全农业法律法规

应针对农业受自然环境的影响大、社会效益高而经济效益低的特点,制定相辅相成、全面有效,既有物质利益原则,又有社会道德规范,又能体现统一领导的法规。从根本上解决土地承包关系的稳定和完善问题。另外,提高县以下党政领导干部的政治、经济和业务素质,使他们成为农村经济管理的内行,让他们进入角色,真正认识稳定、完善土地承包关系的重要性。

【收稿日期:1999—09—22】

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