简论科技成果转化中的行政权，本文主要内容关键词为：行政权论文,成果转化论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 目的
目的作为主体的特性，起着指引或号召作用。执政为民，但行政的执政为民是在维护公共利益的前提下实现的。行政机关代表着公共利益，所以，维护和保障公共利益可以说是行政的共同目的。
当今，“科教兴国”思想日益深入人心，国家重视和优先发展科技，科技无疑是具有最高战略意义的领域，因此，科技行政的目的直接指向了国家利益、公共利益。在公共利益的维护和保障上，科技行政无疑是面旗帜，非一般行政所能同日而语。
然而，具体到科技成果转化上，我们探讨的目的并不在此宽泛意义上。《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《转化法》）第一条明确了科技成果转化中行政权行使的直接目的就是促进科技成果转化，也即从知识形态的生产力向现实的、直接的生产力的转化，而最终目的则是加速科学技术进步，推动经济建设和社会发展。从二者关系来看，最终目的是直接目的实现后的应有之义，属于终极归宿意义范畴，故而，直接目的才具有现实的目标意义。在科技成果转化中，行政权的行使必须紧紧围绕促进科技成果转化而不能偏离这个轨道。
2 主体
《转化法》第四条将科技成果转化工作明确纳入国务院科学技术行政部门、计划部门、经济综合管理部门和其他有关行政部门的职责范围。也即，科技成果转化中行政权的行使主体并非只是科技行政部门，其他相关行政部门也具有科技成果转化的使命。
国家对科技成果转化中行政权行使主体作出如此设计，显示出科技成果转化工作的重要战略意义以及国家的重视程度。但是，“众人划桨大船行”，如果舵手分工不明确就会导致划桨的节拍不一致，这时非但起不到众人划浆的功用，还可能出现大船的“缓行”甚至“不行”。因此，在行政权的行使主体上，如何打破部门壁垒，如何理顺并协调好这些行政部门之间的关系，避免将有限的行政资源闲置或者浪费，则是摆在我们面前的难题。
我国行政体制僵硬、机关庞杂，行政机关执法向来都局限于本部门职责内的循规蹈矩，行政中相互推诿、重复行政或者行政冲突现象屡见不鲜。《转化法》以及其他相关法律、法规对上述行政机关在科技成果转化中的职责却没有作出比较细致或周详的划分。而要在现有体制背景下，努力整合科技成果转化中的行政资源，摸索出最佳的组合与搭配方式则是复杂和漫长的。
在经济发达国家，政府在科技成果转化中发挥着极其重要的作用。日本早在1961年5月就颁布了《新技术开发事业团法》，该法规定日本新技术开发事业团的设立目的在于开发推广科技成果，积极推进科技成果流向企业界。英国的国家技术集团、法国的国家科研促进会、澳大利亚的国家技术集团等都是有关科技成果转化的政府职能部门。
“他山之石，可以攻玉”，因此，研究和借鉴发达国家科技成果转化的经验与做法，成立专门的科技成果转化机关是理性的、明智的，但借鉴还得立足于本国国情。鉴于科技成果转化的覆盖面以及我国体制等各方面原因，在科技成果转化上，应构建以科技成果转化专门机关为轴心、相关行政机关辅助的行政主体体系。相关行政机关的辅助并非可有可无，而是随时应科技成果转化机关的要求有所作为，并且这种作为是硬杠杠，必须去做而且必须做好。
另外，上述国家有关科技成果转化的政府职能部门，其组成人员已从原来主要由政府科技官员组成改变为官、产、学、研相关人员组成，这一点也值得我们认真检讨与反思。懂不懂专业知识在我国传统科技行政领域向来被漠视，这也就出现了长期以来“外行”管“内行”的尴尬局面。某种意义上说，这也是我国科技成果转化率“居低不上”的因素之一。所以，我们应更新观念，在成立专门科技成果转化机关时一步到位，对人员配置大换血，积极引入专家、学者、研究人员进入科技行政队伍，组建有活力、富有创新的智囊管理团队。当然，上述专家、学者以及研究人员并非只局限于科技领域，有关科技成果转化的相关学科，如经济、环境、法律等领域都应有所涉及。
3 内容与手段
《转化法》第四条将行政权行使机关的职责定位为管理、指导和协调，此也即行政权的内容概括。从词面上理解，我们可以看出管理、指导和协调注重的是一种宏观意义上的控制，传统权力行政在这里被明显淡化，科技成果转化中行政权力与行政相对人直接面对面对话的情形是有限的，更多的是行政机关的总体规划，或者在某些事项上给予行政指导。
行政必须依法，但在科技成果转化上，法律并没有对行政权行使进行过多的干预，条条框框也许会束缚行政机关的手脚，这便给行政权的行使留出更大自由发挥的空间。表面上看，行政权行使的法律环境是宽松的，但换个视角思考，这其实是对行政权行使机关的苛刻考验，潜在里有某种约束。
正由于内容上的宏观指导成分较多，决定了行政权行使手段上的灵活多样。但手段必须以目的为追求，在法的轨道上运行，这是行政法治（或曰依法行政）的要求，也就意味着行政权的行使手段要么有具体法律规则的依据，要么在法律的原则和精神范围内合理、正当地寻求。“只有目的善与手段善的统一，行为者才能真正实现“善”的目的”[1]，所以，手段有瑕疵情况下，目的即便实现，在价值层面上必然要大打折扣，甚至毫无意义，因为是不“善”的。
行政权行使机关应清醒自己的掌舵手角色，在对手段的寻求上不拘一格，除了遵循传统行政的一般手段之外，还须把握科技成果转化的特点，注意“量体裁衣”。
3.1 诱导式计划
行政计划是重要的行政管理手段，它是指行政机关为将来一定期限内达到特定目标或实现一定构想，事前就达到该目的或实现该设想有关的方法、步骤或措施等所为的设计与规划[2]。行政计划的存在，适应了复杂多变的社会需求，它是对未来可能出现的状态作前瞻规划并筹措资源，具有引导和实现行政目标的功能。计划行政在德、日等国特别盛行，我国也是大量存在，因此，在科技成果转化领域对其进行探讨则具有重要的现实意义。
我们在为科技成果转化进行选择时，诱导式计划明显最有诱惑力。这种计划中，行政机关一方面明确了目标和手段，另一方面又不采取命令和强制措施，而是利用人们趋利避害的心理，诱之以利，采取各种激励措施来实现。它手段温和，使行政相对人拥有自主回旋的空间，对社会的塑造作用巨大。所以，行政机关应广泛采取诱导式计划的形式，通过补贴、税收优惠、巨额奖励等激励措施，充分调动相关人员的积极性、主动性和创造性，吸纳最大、最优的资源涌入，最终实现科技成果转化领域的欣欣向荣。
3.2 行政契约
科技成果转化中行政权的行使以社会权利为本位，以平衡本领域的公共利益与私人利益为价值导向，从内涵而言，行政契约手段无疑是最佳选择。
契约手段在我国行政中大量涌现，它能使行政具有弹性，能够适应民主化、合作化行政的发展要求，从本质上来看，是现代行政对传统权力行政的基因性缺损所作的一种自发的、体制外的回应。[3]
契约在科技行政领域已有所运用，在弥补传统权力行政缺陷的同时，与其交相辉映共同推进我国科技事业向纵深发展。“科研合同”是我国典型的一类行政契约，国务院《关于科学技术拨款管理的暂行规定》要求国家重大科技项目普遍实行合同制。实践中，科研开发单位与行政委托单位（主持项目的行政部门）通过缔结行政契约确立双方的权利义务，使用项目经费。
所以，在科技成果转化中，行政机关也应大量推广使用契约这种具有“温情”色彩的行政方式，在观念上须明确两点：(1)只要法律没有禁止，行政机关即有权与行政相对人缔结行政契约，而不必要有法律的根据或明确的法律授权；(2)当某事项既可通过单方行政行为也可通过行政契约方式而为之时，应优先选择行政契约。
4 制约机制
权力一旦异化，就会出现侵犯合法权益的情形，必须对权力进行制约。科技在我国的战略高度对科技成果转化行政机关提出了更高的要求，并不仅仅限于消极意义上避免对行政相对人合法权益的侵害，更高层次上应是积极意义上的经济效益的最大化。
所以，对“权力的异化”应作宽泛的理解，侵害行政相对人合法权益是其应有之义，侵犯公共利益或者公共利益实现不明显（具体指标是科技成果转化率）也是其表现形式。行政机关及其执法人员必须在观念上有清醒的认识，有强烈的紧迫感，碌碌无为即意味着失职，就应该承担相应的责任。从规制行政权角度，笔者提出下列建议：
4.1 立法上——完善相关法律、法规
我国《转化法》以及相关法律、法规中有关对行政机关权力行使的规范、控制以及责任的规定寥寥无几，这无疑会滋生行政机关的惰性，使其忽略其应有的使命感，从而导致我国科技成果转化进展缓慢，如一坛死水，没有生气。“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制订得良好的法律。”[4]可见，法治的首要之义是良法，所以，通过立法明确行政机关的职责，并规定较严厉或苛刻的法律责任，督促行政机关积极、谨慎行使行政权是当务之急。
4.2 执法上——落实行政执法责任制
管理、指导、协调是多部门牵头组织，部门众多、事项繁杂，即便借鉴国外发达国家成立了专门的科技成果转化机关，其余相关部门也还须承担相当一部分职责，前面提及行政中推诿、重复或者冲突是我国行政机关之一贯诟病，不对症下药采取相应的措施，这种恶风会有愈演愈烈之势。而要消除或减少此类现象，就有必要分解事项、落实责任，当前我国行政机关所普遍实行的行政执法责任制无疑是一剂良方。
当然，目前的行政执法责任制只是停留在行政机关内部层面，属于执法手段范畴，但我们认为从责任制约方面来理解应该更有意义，实践证明这是一项行之有效的制度，鉴于科技成果转化专门机关的支配地位，我们完全可以一种新思维赋予行政执法责任制以新的内涵，在科技成果转化专门机关与其他相关行政机关之间来构建。在此层面上，如何使行政执法责任制焕发出生命力、如何取舍与完善并最终贯彻落实是关键，这尚需行政机关去不断摸索和充分挖掘。
4.3 司法上——建立科技公益诉讼制度
科技成果转化的特点决定行政机关侵犯行政相对人权益的机率较小，即便造成了积极的侵害，公民、法人或其他组织也会通过行政复议、行政诉讼等法定救济途径寻求对自身合法权益的救济。科技成果转化事关重大，权力行使的视野里更多的是国家利益、公共利益，这隐性存在着国家利益、公共利益遭受行政权侵害的可能，这种可能从目的意义上来理解包括对国家利益、公共利益的积极侵害，比如科技成果转化项目资金违规使用等，也包括对国家利益、公共利益的消极侵害，如行政机关应做某种行为但其没做或做得不好。
我国目前诉讼救济均是针对私益的保护，对公共利益的救济却被排除在诉讼门槛之外。公益是私益的集合体，在两者不冲突的情况下，对一方的救济也就是对另一方的维护，在价值取向上两者是一致的，对私益的诉讼救济理所当然，但对公共利益放任自流却极不明智，因此，构建我国的公益诉讼制度就显得十分迫切和必要。
公益诉讼在当代西方法治国家中备受重视，广泛应用于环境法、劳动法及行政法等领域[5]。近年来，我国亦有学者竭力呼吁建立行政公益诉讼、经济公益诉讼制度。所以，具体到本文，笔者建议建立我国科技公益诉讼制度，这样至少科技成果转化中行政权侵害公共利益的行为就可纳入诉讼救济的视野而得以维护和保障。