政策制定中的公众参与——以中国价格决策听证制度为例，本文主要内容关键词为：为例论文,中国论文,公众参与论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公众政治参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标。它的具体形式很多，不仅涉及直接选举和全民公决，还应包括公共决策听证会及其他一些形式。其中，公共决策中的听证制度(Public hearing system)是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计。
目前在中国，听证主要有三大类，一为行政处罚听证（1996年建立），二是价格决策听证（1997年底建立），三是立法听证（2000年3月建立）。三者虽然都可以归为决策听证，但具有突出的公共决策意义的听证应该是后两种，因为就一次性决策来说，第一种涉及的仅仅是单一或少数利益主体，而后两种所涉及的利益主体往往很多。其中价格听证应该属于行政决策听证，具体说来，也应该属于行政决策过程中政策方案规划阶段的听证制度。
本文重点以中国价格听证制度建立的背景与过程、实施的措施与效应为例，对公共决策听证这种中国公民政治参与的新制度形式进行全面而系统的初步分析，以便及时发现问题并力争对解决问题有所贡献。为此，我们不仅利用各种途径调查了大量的相关文献，而且去国家计委价格司、北京市物价局和北京市公交总公司就价格听证会的有关问题进行了实地访谈，从中获得了不少第一手资料。
一、价格决策听证制度建立的背景与过程
在计划经济体制下，政府指导价、政府定价通常都是在有关企事业部门提出申请后仅由物价主管部门一家审批定夺，而不实行听证制度。后来，在经济体制改革过程中，我国的价格改革也在不断进行。其总的特点是价格调放力度不断加大。尤其1992年我国明确了向市场经济过渡的目标后，国家进一步放开了价格管制，致使市场调节价的比重越来越大（1998年，80%以上），政府指导价和政府定价的比重则越趋缩小（1998年，20%以下）。（中国价格学会写作组，1998年；张光远、郭剑英、贾民，1999）这已与市场经济发达国家相差无几。
这样，相对于以往计划经济体制来说，物价部门直接定价和指导定价的任务大大减轻，但是加强价格宏观调控，切实提高价格决策和管理水平的职责反倒更大。原因主要在于：第一，市场力量本身是有局限的，存在市场失灵的问题，因此市场经济体制需要包括价格调控在内的高水平的宏观调控；第二，在市场经济体制下，社会的利益往往是多元化的并呈现相互矛盾的状况，政府的价格决策就不能再像以前那样仅由一家简单地说了算，而必须充分听取和考量社会各方的利益需求，必须转换价格决策机制；第三，政府物价部门在直接定价和指导定价的比重下降后有时间和精力推行民主和公正的价格决策机制。
为此，一些地方便进行了一些新的尝试。例如1998年以前江苏、福建、上海、北京等省、直辖市曾推行过“联合议审制”，物价部门把财税、审计、人大、企事业单位主管部门等各相关政府部门请到一起，商议有关政府指导价和政府定价问题。该制度显然比原本仅由物价部门一家定价要进步得多，可以看成是听证制度的初步尝试。但是该制度最大的不足是没有邀请社会各方相关利益主体的代表参加，即它并不具有广泛的代表性，并不是严格意义上的听证制度。
其实，有个别地方则直接尝试了价格听证会制度，并且取得了良好的效果。最早进行尝试的深圳市1989年就在全国率先成立了“价格管理咨询委员会”，推行价格听证制度。咨询委员会有35名成员，实行聘任制，任期两年，其中有教授、企业、经理、政府官员、居委会代表以及普通市民等。该市已经进行过诸如理发业、有线电视、医疗、教育、自来水、公共汽车、燃气等领域的重大价格决策听证，而且该市时常还在听证会举行之前就让公众参与讨论有关的价格决策问题。（李荣华，1999）其他也有一些地方进行了类似的尝试。例如河北省邯郸市物价局1997年1月25日曾举行了收费标准听证会（尚英才，1997）。湖北省当阳市于同年7月25日举行了自来水价格听证会。（李平、易金蓉，1997）
此后国家计委参照国外的成功做法和国内的实际经验，积极推动新《价格法》的出台。1997年底通过并于1998年5月1日生效的《价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这标志着中国价格听证制度的正式建立。
实行听证制度主要涉及关系群众切身利益的三大类价格：一类是公用事业价格，即为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业价格，如公共交通、邮政、电讯、城市给排水、热力、供电、供气等；二类是公益性服务价格，涉及公众利益的服务行业，如教育、医疗、防疫、环卫、绿化、博物馆、公园、有线电视、公益广告等；三类是自然垄断性服务价格，涉及因自然条件、技术条件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断性价格。如自来水、燃气、集中供热、供电网等。（韦大乐，1998）
该制度还明确需要：价格听证会由政府价格主管部门主持；听证会的代表要由消费者代表、经营者代表和其他有关方面的代表组成；听证会的功能主要在于论证有关价格决策的必要性和可行性，而不是直接对有关价格变动做出决策。这就是说，听证仅仅具有咨询性，应该属于价格政策方案规划阶段的咨询机制。
新价格法的上述规定使得价格听证制度有了总的指导思想和基本的制度规范，但是至于如何具体实施，则需要制定专门的听证规则。目前，全国已至少有9个省、市、自治区制定了各自的听证条例和办法（中国价格信息网）。如北京、河南、福建、深圳、山西、内蒙古、云南、天津、陕西等纷纷制定了自己的听证会暂行或试行办法。全国性的听证条例也在酝酿、修改和制定之中。
二、实施的措施与效应：
北京市价格听证的案例分析
在我国逐步向市场经济转轨的过程中，建立价格政策方案规划过程中的听证制度的主要目的就在于推动我国价格决策的民主化、公开化、公正化、科学化和法制化进程。这几个方面既相互独立，也相互联系，既是推行价格听证制度的主要目的，实际上也是我们评价具体听证制度实施过程和效果的几项根本标准。当然，对于我们国家现有的听证制度和实践，我们不可能指望它们在如此短的时间内完全实现这些目的或彻底达到预期的效果，但是我们依旧可以把这几项作为我们评估的框架。只有这样，我们才能更全面更系统地认识现有制度和实践的优缺点，并找到解决问题的根本途径。
对于现有听证制度的实施状况我们选择北京市物价局1998年7月至2000年4月期间所进行的听证会这个案例，特别是有关教育和公交方面的价格听证会来作具体的分析。我们的分析和研究主要涉及听证的制度和程序、听证代表的产生与构成、听证会代表意见的被采纳情况以及各方对听证会的评价等方面。
北京市物价局自1998年7月至2000年4月一共举行了10次听证会，平均2个多月1次。在10次听证会中，有关自来水问题听证会2次，教育问题听证会3次，园林问题听证会1次，公交听证会1次，出租车听证会1次，医疗听证会1次，民用燃料听证会1次。
1、北京市价格听证的制度建设
北京市1998年5～6月通过并发布了《北京市实施价格听证会制度的规定》，共11条。该规定明确指出，听证会遵循公正、公开的原则，对制定或调整价格的必要性、可行性进行论证；欲调价的企业或其主管部门提交的申请材料除了申请报告以外，应当附上有法律效力的财务报告或者财务审计报表及其他有关说明，还应当附上申请制定或调整价格的作价原则、方法和价格水平以及社会承受能力分析，本市及国内外同类项目的现行价格水平说明材料等；物价主管部门对于符合条件的调价申请项目，应于听证会举行7日以前书面通知申请人和听证会参加人。此外该规定还对听证会的程序、听证会纪要的发送等做出了简明规定。北京市还制定了实施该规定的5条细则。细则具体明确地规定：适用听证会的市管价格项目；群众组织和消费者的代表占总代表人数1/3；代表分固定代表和临时代表两种；听证会代表的权利和义务等。这些制度尽管还是初步的，但是对北京市推行价格听证还是起到了很好的规范和导向作用。
表1 北京市听证会代表分类资料统计
大类 固定代表临时代表
分类 总数政府 专家 群众 总数
政府 专家
群众
数量
20 8 57 9 5 2 2
比例% 68.96 40 25
3531.03 55.56 22.22 22.22
备注
①就总体而言，政府代表13名，占44.82%；专家7名，占
24.14%；群众9名，占31.03%。
②按工作单位划分
注：根据北京一次高等教育收费听证会的代表背景资料统计而成
表2 北京市听证会代表职务职称资料统计
大类 职务(20，68.96%)职称(9，31.03%)
分类 厅级 处级 科级 普通 正高 副高
数量
1 122 5 9 0
比例% 5 6010
25 100
0
备注
含协会
注：同上
表3 北京市四次价格听证会代表出席和发言情况统计
名 称
举办时间
应到代表
实到代表
当场发言
场外表达
备注
人数 比例% 人数 比例% 人数 比例%
出租车
1998-8-9
32
321001650 0 0
公交地铁
1999-11-10上 30
2273.3
1881.8
5 16.67 当场发言
高校学费
1999-11-10下 30
1653.3
161009 30 数为推断
中小学收费 2000-4-14上 30
1756.7
1482.4
8 26.67
2、北京市听证会的代表状况
北京市在听征代表的构成问题上的特色就是将他们分为固定代表和临时代表两部分，固定代表20名，其中有基层的群众代表，如居委会的主任等；临时代表10名左右。这种做法既适合经常举行听证会的需要，也能灵活地适应不同内容的听证会的需要。表1显示，在两大类代表的具体构成比例上，固定代表中政府部门、专家和群众三类代表的比例比较均衡，而临时的三类代表中来自政府机关的代表比例偏高。当然这只是一次听证会的情况，据北京市物价局介绍，在临时代表中，群众和消费者一般能占到1/3左右。
从表2中的职务职称分类来看，有20人有明显的职务身份，其中处级干部最多，在20人中占60%。其次是普通的科员占到25%。从9个有职称的代表情况来看，均为正高职称。可见，北京市听证代表的基本结构还是比较合理的。
3、北京市听证会的举行状况
在北京市实施的10次听证会中，我们从北京市物价局得到了其中4次会议的纪要，根据纪要提供的资料，我们进行了简单的统计，见表3和表4。
这四次听证会的时间跨度与北京市推行的总时间长度较为接近，最早的一次为1998年8月举行的出租车价格调整听证会，最近的一次就是刚刚于今年4月举行的中小学教育收费听证会。听证会涉及的价格领域主要涉及公共交通（含公共汽车、地铁和出租车）价格和公共教育收费两大类。
从应到代表数量来看只有一次为32人，其他3次均为30人，再联系表1的数字，就说明北京市的听证代表确实为30人左右。
在实到代表的数量和比例方面，我们发现刚推行听证会时，应到代表全部出席，但是随着时间的推移，实到代表的数量和比例基本上在逐渐降低。这反映出，随着听证制度的经常推行，代表就不可能像刚开始那样一直高度重视这一活动。当然，代表未参与这些活动的原因可能很多，其中最主要的原因在于这些代表都是兼职的，其他工作都很繁忙，所以不可能一直维持高参与率。由此可见，我们应该明文规定每一次听证会出席代表的最低数字或比例。否则，时间久了，如果实际参与率太低，听证会的有效性就会出现问题。
就当场发言的情况来看，四次听证会当场发言人数平均为16人。据调查，北京市的听证会一般每次时间长度为3小时左右，也就是一个上午或下午。这样就有一个问题，即每次发言人数比例与实到代表的数量成反比关系。在听证会时间一定的情况下，实到代表越多，代表当场发言机会减少。要想让尽可能多的代表有机会发言，可以有两种办法，一是延长总时间长度，如果30人都来，每人都发言，总时间应为6个小时，也即一个工作日；二是严格限制每一位代表的发言时间。若30名代表都发言，在3小时内去掉申请方15分钟的发言和中间10分钟的短暂休息后，每一位代表最多只能有5分钟的发言时间。可见，北京市每次听证会仅仅3个小时的时间是十分紧张的，应当说是不充分的。
就代表对方案的意见来看，有3次听证会，大多数代表对方案基本持肯定或赞同的态度，其中在1999年11月9日上午公共交通价格听证会上代表持赞同意见的人数最多、比例最大，因而这次会议对于申请方来说开得很顺利。4次中只有一次，即1999年11月9日下午高等教育收费问题的听证会，明确持赞同立场的人数最少，不到全体代表或明确表达意见代表数的一半。见表4。正因为如此，原计划中的高教收费调高申请最终被物价部门和北京市政府搁置长达半年之久，直到2000年5月25日才正式出台。这是北京市唯一的一次调价方案没有被顺利通过的听证会。这说明北京市的听证会并不只是起花瓶作用。
表4 北京市四次价格听证会代表意见情况统计
名称举办时间 应到代表 表达意见的代表数赞同数 反对数
不明朗
备注
出租车 1998—8—9
32
16基本或大多同意，只是反对一些具 表达意见
体方案
的代表数
公交地铁
1999—11—10上
30
23
2300为场内表
高校学费
1999—11—10下
30
25
1195达数与场 中小学收费 2000—4—14上30
22
19 13人认为调整太大 外表达数
之和
4、对北京市价格听证的评价
听证会代表的看法。从我们获得的几次听证会纪要看，代表直接对听证会本身提出的问题较少。所提问题主要涉及两个方面，一是要求市政府有关领导和调价申请方领导亲自出席听证会，特别是申请方领导应坚持听完听证会，而不应该刚宣读完申请就退场；二是反映有些部门（如市教委）提交申请的相关资料不全面、不详细，从而使代表不好表态。
北京市物价局的看法。从已召开的听证会的情况看，效果还是明显的，达到了召开听证会的目的。主要表现：利用听证会听取各方意见，保证了政府决策的科学性；增进了经营者与消费者、用户之间的联系和理解，而且对申请方或经营者提高经营管理水平是个有力的促进，对物价部门的工作也是个促进，促进物价部门在审查申请方提交的定调价方案时要进行深入细致的研究和测算（北京市物价局：1998年10月6日）。问题主要有：财政审计部门以及中介性的会计组织的作用发挥得还不够；公开化程度还不够，致使听取意见的范围很有限；听证会法定和实际的地位还有待提高。
定调价申请方的看法。我们调查过的北京市公交总公司对于听证会形式持积极肯定的态度。该公司之所以在两次听证会上都顺利通过，主要原因有两点：一是近年来该公司进行了包括“公交优生”等在内的一系列公交事业和企业内改革，老百姓从中看到了好处，能够理解公司拟定的调价申请方案；二是该公司对于参加听证非常重视，有关的听证材料非常全面、具体。例如，在1999年11月公交价格听证会上，该公司提交的申请中除了主报告外，还包括6个附件：有关财务问题的说明；公共电汽车调整票价后收入情况测算；国内部分城市公交票价情况调查；北京公交建立现代企业制试点实施方案；应用清洁燃料控制污染工作汇报等。
我们的看法。虽然它们是地方性的听证会，它们每次的时间并不充分，但是在其他许多方面（制度与程序建设、代表的挑选地方、所达到的实际作用等方面）他们都做得比较好。当然他们的问题主要在于听证本身的透明度还很低。听证之前、之中和之后直至定调价方案正式出台，一般公众是根本不了解有关听证内容的。即便是听证会审议的方案正式出台之后，原提交听证会的申请报告也不对公众公开。这就使得普通公众不可能借听证会形式参与到政府的价格决策过程之中。这样的听证会实际上仅仅是极少数的代表能够参与价格决策的过程，最终，决策的民主性、科学性和公正性等都很难充分实现。
例如在出租车价格调整问题上，虽然当时有出租车司机代表参加了听证会，但广大出租车司机并不知道这次听证会。如果出租车司机代表不在听证会之前在同行中作调查，他即便在听证会上发了言，其发言也未必有代表性。难怪在我们1999年11月前后对出租车司机的随机采访中发现，他们当时大都不了解这次听证会，也都对最终的调价决策不满，因为这次调价对他们的利益损失很大，平均每辆夏利车每天毛收入按同等出车时间计算减少100元(1/3)左右。
此外，还有一点需要说明的是，原本我们按常规思维认为举行听证会后会大大降低行政决策的效率，但被调查的几个部门都反映举行听证会后反而提高了决策效率。过去在计划经济体制下，定价只由物价部门一家说了算，物价部门要做到定价科学化，就必须下去作调查，时间成本很大，实际效果也不理想。由于物价部门的定价项目太多，任务太重，实际上物价部门很难有充分的时间对众多的定调价项目作深入的调查研究，最终大多只能凭经验草草了事，这就使得价格决策的科学化水平很低，更谈不上还有公正性、规范性。从申请定调价的企业或部门（如北京市公交总公司）来说，他们也感到听证会提高了效率，因为过去他们定调价，需要分别到很多部门去说明、解释，很费时费力。尤其北京市因为是首都，有众多中央机关，任何一项调价都必须在获得北京市有关部门的赞同的同时，还要争得中央机关的理解和支持，所以更费时费力。而有了听证会，有关部门就可以把上上下下各方面的代表同时都邀到一起，从而一次性地解决问题，自然既提高了决策的准确性、科学性，也提高了决策的实际效率。
三、问题和对策
上述案例清楚地揭示，价格听证制度在中国实际的价格决策过程中已经建立并得以初步实施，还取得了一些良好效果，如在一定程度上增加了公民参政的渠道，有利于公共价格决策走向民主化、公开化、公正化、科学化、法制化甚至高效化。但是同时我们也必须看到，听证制度在中国毕竟还是个新生事物，价格听证制度从建立、实施到现在也不过两年多的时间，它必然会存在这样或那样的问题。我们不能因此就对这一制度形式的前景失去信心，而应该针对问题及问题背后的症结所在，再结合国内外的经验与教训，去积极主动地寻找解决问题的根本办法。
通过前面的分析，我们认为，中国目前价格听证的主要问题就是目标定位不全面，具体制度建设滞后，从而导致透明度太低，实施过程缺乏制度和社会舆论的有效约束等等。为此，我们提出以下几点对策建议：
首先，要全面定位听证会的目标要求。前面我们提出了听证制度的5项目标：民主性、公开性、公正性、科学性和规范性。经过分析后，我们认为还应强调效率性。这6个目标之间虽然会有一些矛盾和冲突，但是他们对于听证制度的有效推行都是缺一不可的，甚至他们彼此之间还相辅相成。理想的听证制度应该有助于综合而平衡地达成上述6个目标。而在现实的听证会中，人们往往只关注其中的民主性和科学性目标，而忽略了其他方面的要求，从而造成听证制度设计存在诸多欠缺，执行听证制度更容易发生偏差。
其次，要高度重视听证的具体制度建设。目前，全国性的听证制度没有出台，各地方必须首先重视制度建设，尽可能地对于听证活动的诸多具体制度、程序做出具体的规定，以便在听证过程中有明确的规范可以遵循。另外，还应在认真总结国内外已有听证经验和教训的基础上，按照上述6大目标和中国国情，尽快出台全国统一的价格听证条例，即便一开始制定的听证制度不完善，也要尽快出台。只有这样，才能规范和指导全国各级各类的价格听证实践。
第三，要切实实现听证的透明性。透明性是众多问题中最为突出的问题。只有解决了这个问题，目前实施听证制度中存在的很多其他问题才能迎刃而解。为此，无论哪一层级和何种问题类型的公共价格听证会，一般都不应该以种种借口秘密举行，而应该在开会之前的一定时间内通过媒体向全社会公布定调价方案和有关材料，让公民通过各种途径有直接或间接表达意见的机会；明确规定听证代表在接到定调价方案后应进行一定范围的社会调查，以保证他们在听证会上的发言并非代表他们自身，而真正代表其背后的利益群体；听证会的举行应允许一定数量的普通公民旁听，重大的听证会甚至可以通过电视、广播和互联网络作现场直接；申请定调价方必须向社会和听证代表提供可信的经营成本与效益报告以及其他相关测算资料和背景资料，为此，应借助信誉度很高的相关社会中介组织以及政府的审计等部门加强对定调价申请方提交的有关资料的独立化审核。可见，只有真正按照上述思路解决了听证会的公开性问题，才有利于实现听证会的民主性、科学性、规范性、公正性和效率性。
第四，要规范代表的产生方式。首先应明确规定听证代表的基本素质要求，其次考虑代表的广泛性，尤其是要按照定调价项目所涉及的利益主体的全面性来分配代表名额，以保证听证会的公正性。可以推行北京市将代表分为固定代表和临时代表的做法，但固定代表应有一定的任期限制，临时代表的产生一般应与特定的定调价项目相关。代表中应有一定数量的人大政协代表，也应有财税、审计等部门的代表，还应保障有真正属于普通群众的代表。同时，与定调价项目真正相关的专家数量应该占有相当的比例等。代表的产生问题可以采取先在一定的领域或范围内随机抽样后再综合考虑素质标准来选定，也可让有关方面按照代表的素质要求民主选举产生。也就是说，代表的产生应充分体现民主性、公正性和科学决策等要求。
第五，要保证听证会代表的意见能受到价格部门的高度重视。尽管听证程序仅仅是听取意见，并不是最终的决策程序，其无需表决，但是如果大多数（1/2或2/3以上）代表对某一定调价项目反对意见强烈，物价决策部门还是应该重视代表的意见，不可强行匆忙决策，而应要求有关方面继续研究，以后再行听证和决策。
最后，应逐步扩大听证制度的应用范围。这主要包括两个方面，一个方面是扩大它在整个政策过程中的应用范围。目前的政策听证主要集中于政策方案的规划阶段，以后应逐步在政策执行、实施效应评估等阶段也引进这一制度。另一方面是应在现有价格听证会的基础上，逐步在其他领域的重大公共行政决策中也推行听证会制度。例如重大的工程建设决策、重大的人事任免决策等等。在深圳市，行政决策听证制度已经应用于公共汽车线路的开通、城市规划方案的制定、土地开发的审批等诸多领域。（李荣华，1999）
只有做到这些，中国公民的参政渠道才真正会越来越宽广，越来越通畅；政府的公共决策也才能越来越民主、公正、科学、透明、规范和高效。