政府工具研究与政府管理方式改进——论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义，本文主要内容关键词为：政府论文,工具论文,管理学论文,分支论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府工具（governmental tool）研究既是当代公共管理学理论研究的新的学科分支，又是当代公共管理实践的新的重大课题。江泽民同志在党的“十六大”报告中将改进管理方式与深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列，作为今后我国政府改革的四大内容之一。而管理方式的改进必须靠引入新的政府工具或现代化公共管理技术来实现。本文介绍作为公共管理学新分支的政府工具学的兴起、主题和意义。
一、政府工具研究的兴起及其原因
政府工具（又称政策工具，Public Policy Instrument）成为当代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。20世纪80年代以后，在公共管理学及政策科学领域，出现了不少关于政府工具方面的论著。其中，在80年代最有影响的著作可能要算英国学者胡德（C.Hood）的《政府工具》（1983、1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算美国学者彼特斯和荷兰学者尼斯潘（B.Guy Peters and Frans K.M.Van Nispen）所主编的《公共政策工具》（1998）一书。最近的新书则是莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Salamon）主编的《政府工具——新治理指南》一书。[1]同时，在关于当代西方政府改革的文献中，也有大量论及政府改革工具的内容甚至专著。例如，作者手头有这样一本书，书名叫做《创新工具：管理公共部门组织的创造性战略》，书中讨论了多种公共部门的创新工具及具体应用案例，包括战略规划、流程再造、全面质量管理、标杆管理、绩效管理、团队管理和民营化等。[2]
与公共管理学和政策科学的其他主题领域的研究有所不同，政府工具研究的兴起及其大本营，并不只是在美国，欧洲大陆尤其是荷兰和德国的政府工具研究的势头更加强劲。
国外政府工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径：
1.工具主义
工具主义途径又称古典途径。它认为，人们知道一种工具，了解其内在的作用机制，这种工具的效果已被证明；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政府工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政府工具的特性预先决定了的，政策失败是由于所选择的政府工具存在着缺陷，这是一种工具至上主义的观点。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种工具及其应用的解释；而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关工具的各项原则。
2.过程主义
这种途径的支持者并不承认存在着超出具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。
3.权变主义
权变主义者认为，工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用过程，它与古典途径的区别在于，它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景（包括执行组织、目标团体及其他利益相关者等）所决定。
4.建构主义
这种途径比权变主义又前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。建构主义认为政府工具在政策系统及其运行过程中并不起决定性作用，它只是决定政策系统与政策过程的众多因素之一。在这里，政府工具研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。因而，“工具性”特征几乎完全消失了。
由此可见，政府工具研究似乎是越来越走向自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政府工具的“工具性”特征重要性程度越来越低，似乎工具主义理论不再适用。这在一定程度上反映了政府工具的研究走向及其发展过程中工具主义所面临的威胁。
政府工具研究在公共管理学和政策科学中兴起的原因是：一是政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政府工具或手段的反思，实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长，这就要求对公共政策问题做更多的科学与实证分析和研究。
二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。20世纪80年代初，荷兰的吉尔霍德（Geelhoed）委员会得出结论：政府工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政府工具理论并将它付诸实践。
三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求。这种学术与实践的密切结合引发了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此，推动了对政府工具的研究。
四是公共管理学和政策科学的研究领域自身的扩展导致了政府工具被纳入学科的视野之中。
二、政府工具研究的主题、成就和趋向
政府工具研究涉及一系列问题，其核心是如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实。下列分析三个主题及其理论成就：
1.政府工具的特性
什么是政府工具？它有哪些基本特征？这是政府工具研究最基本的问题，现已形成各种解释及定义。最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”（A.Hoogerwerf语）。简单地说，政府工具就是达成政策目标的手段。尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管理”、“政策实验”等东西在某种角度上可以看作政府工具，但最好是将政府工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。
事实上，政府工具既被界定为一种“客体”（object），也被界定为一种活动（activity）。一方面，工具当作一种客体，胡德认为“工具”概念可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。[3]。里格林（Arthur B.Ringeling）将工具概念描述成为：“一系列的显示出相似特征的活动，其焦点是影响和治理社会过程”或“致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合。”[4]这种定义扩大了工具的范围，将某些非正式的活动也纳入工具之中，然而，却使“政策”与“工具”的界限更加模糊。另外，欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政府工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。[5]
有些学者特别注意工具的多样性和动态性特征的研究。在他们看来，政府工具并非一经选定就固定不变，它必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。在使用过程中，它会随着时间推移而发生改变，即使它们本身不变，主体运用它们的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发生巨大改变。另外，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，需要对工具的多样性和动态性做更多的研究。
2.政府工具的分类
由于分类所依据的标准不一，研究者们对于工具分类也就就自然不同。
荷兰经济学家科臣（E.S.Kirschen）最早试图对政府工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。
美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。
著名政策分析家狄龙（Van der Doelen）将政府工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分法是将政府工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。
麦克唐纳尔和艾莫尔（L.M.McDonell and R.F.Elmore）根据工具所要获得的目标将政府工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。
英格拉姆（H.M.Ingram）等人也做出了一个类似的分类，将政府工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。
加拿大学者霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）在《公共政策研究》（1995）一书中根据政府工具的强制性程度来分类，将政府工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。[6]与其他分类方法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。
欧文·E·休斯认为，绝大多数的政府干预往往可以通过四方面的经济手段得以实现：（1）供应；（2）补贴；（3）生产；（4）管制。[7]
林德和彼得斯认为政府工具是多元的，包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约等。[8]
E·S·萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。
萨拉蒙等人在《政府工具》一书中对政府常用的治理工具（公共行动的工具）进行了分类并说明这些工具各自的特征：[9]
迄今为止，对政府工具分类的研究成果可说是丰硕的，但是，可为工具理论奠定基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。这些分类方法有着某些难以克服的困难：一是这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性；二是大多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在着灰色地带；三是这些分类的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。
3.政府工具的选择、应用和组合
政府工具的选择、应用和组合是政府工具研究的最基本的主题和归宿。政府工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在公共管理及政策执行中，选用何种政府工具或政策工具，用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成既定目标具有决定性影响，主要涉及以下问题：
政府工具选择。主要涉及两个主要问题，即影响工具选择的因素及如何进行工具选择。关于政府工具选择的影响因素，西方学者做出了不同的分析，他们各自强调影响工具选择的某一或某些方面的因素，而忽略其它因素。综合起来，影响工具选择的因素主要有政策目标（或政府目标）、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五种主要因素。而如何进行工具选择必须结合具体的案例来研究。
常用的公共行动工具及其特征
┌───────┬──────┬───────┬──────────┐
│政府工具 │物品/行动
│工具 │ 供给系统 │
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│直接行政 │物品或服务 │直接提供 │政府当局│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│社会管制 │禁止│规则 │政府当局或管制者│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│经济管制 │公平价格│进入和比率控制│管制委员会 │
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│合同 │物品或服务 │合同和现金给付│商业和非营利组织│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│拨款 │物品或服务 │付款或现金支付│下级政府和非营利组织│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│直接付款 │现金│贷款 │政府当局│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│贷款担保 │现金│贷款 │商业银行│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│保险 │保护│保险政策 │政府当局│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│税式支出 │现金和激励 │税收 │税收系统│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│收费，用者付费│财务罚款│税收 │税收系统│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│债务法│社会保护│侵权法│法院系统│
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│政府公司 │物品或服务 │直接提供或贷款│准公共机构 │
├───────┼──────┼───────┼──────────┤
│凭单制│物品或服务 │消费补贴 │政府当局│
└───────┴──────┴───────┴──────────┘
工具效力的评价。这是古典研究途径中最重要的问题之一，虽然在目前研究中，效力仍然具有重要性，但它却日渐失去了往日的显赫地位，人们逐渐将焦点转移到了政府工具的具体应用过程中，尤其是集中在哪些主体参与了工具的应用过程，他们对于应用过程的影响及其程度，以及各参与者之间的协调与合作等问题。对政府工具主体的研究是对效果视角的补充，这一转变体现了人们对第四种研究途径的兴趣的日益增长。
工具的优化组合。古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究和“纯化”的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应要么使用这种工具，要么使用那种工具，工具的组合运用是导致政策失败的原因。然而，要对各种工具做非常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法还做不到这一点。现在，人们认为，工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。
随着公共管理实践的发展，政府工具研究领域也出现了一些新变化及新趋势。根据《公共政策工具》一书的说法，这些新变化及新趋势反映出工具研究范围及主题的转变和扩展。
首先，转变是指工具适用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径的转变，使得政府工具研究从微观层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点也发生了转移。例如，近年来人们对政策执行网络中的各种主体进行研究。有学者提到了目标团体中的权威人物的影响以及政府工具施行者与其它主体间的互动；有学者指出了组织文化和官员所承受的压力对政府工具产生的影响；还有学者指出政府工具执行领域以外的主体也具有一定影响。又如，近期人们还重视对偶发性事件的研究。
其次，扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等等。同时，通过介绍新工具和工具应用新策略而充实了整个工具研究，为其理论发展与实际应用做出了贡献。近年来，人们开始关注“新工具”的运用，休普（P.L.Hupe）在其著作中提到了“后现代工具”；有学者（如J.A.De Bruijn和E.F.Ten Heurelhof）提出了“第二代工具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，对新工具的引进可以看作是对社会经济发展的一种回应。虽然新的政府工具常常与旧的政府工具相提并论，但其着重点已经不再是政府统治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性上。同时，新工具的提倡伴随着对旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外，新工具中的“新”并非绝对化，旧工具也可以用新策略来实施。
上述这两个变化从某种程度上扩大了政府工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政府工具逐渐被看成是影响政策产出的变量之一。政府工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政府工具的认识的深化。
由此可见，政府工具研究的已取得显著的理论成就。同时，这种研究紧跟公共管理与政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为了政策执行实践与理论之间的桥梁。它使得公共管理者及政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进了公共管理者之间、政策制定者和分析家之间的相互交流。但是，政府工具研究还存在缺陷及片面性，主要表现在：一是研究片面地集中于环境和经济政策领域；二是研究太过于关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能；三是目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。四是对政府工具研究一个倾向是把工具比作工匠手中的锤子或钳子，这容易让人们把工具看成是中立的手段而忽视其政治性，将效力当成是评价工具的唯一标准，并给人们一种错觉，似乎公共管理者尤其是政策制定者控制着工具（而实际上，对工具的控制受着诸多方面的限制）。
目前，政府工具领域仍有大量的问题需要进一步研究，许多问题至今仍然没有一致的看法：政府工具应怎样分类；在实际的公共管理过程中如何进行工具选择；在工具评价应采用什么标准；工具在政策与管理过程中扮演何种角色；如此等等。因此，虽然政府工具的研究已起步，但远未成熟，仍有很长的路要走。
三、政府工具研究的理论与实践意义
在当前我国，加强对政府工具的研究，具有重要的理论与实践意义。从理论上说，可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力、优劣和应用范围等问题，形成关于政府工具的系统化知识，建立起作为公共管理学的一个分支学科的政府工具学，拓展公共管理学以及政策科学的视野，促进公共管理学与经济学、工商管理学的理论、方法相互渗透、融合和相互借鉴，丰富公共管理学的理论内容，完善其学科体系；可以更好地把握21世纪国内外公共部门管理研究领域的发展前沿，推动我国公共管理的理论在新世纪的全面发展。
从实践意义上说，加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段，促进我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率。
政府管理方式的创新，特别是市场化工具、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入，是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。作为人类社会管理的两个基本领域，公共管理与私人管理两者有共同之处，都属于一般组织与管理范畴，私营部门发展起来的某些管理经验、原则和方法及技术同样适应于公共部门，可以相互借鉴和应用；而市场机制是改善政府功能，提高行政效率的基本手段。现阶段我国行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段单一，管理方式落后，即缺乏管理方式方法的更新和现代化。这就迫切需要引入一整套与市场经济和加入WTO相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术，并建构起新的行政管理的实践模式。
西方的“管理主义”改革在将市场化工具、工商管理技术和社会化手段应用于行政管理的实践上已积累起成功的经验，也留下了失败的教训；西方学者对这个问题作了大量的实证分析与理论研究，取得了丰硕的成果，但也有许多理论与实践难题没有解决。
在我国，随着市场经济的不断成熟和加入WTO，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。20世纪90年代以来，随着市场化进程的加速，我国公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域、方面已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度，公共工程的招标投标，土地的有偿使用，营业执照的拍卖，公共服务如环保、治安、公交的委托承包以及自然垄断行业的开放竞争等都是将市场机制引入公共部门的具体体现；同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制等一类的工商管理技术以及社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与以及听证会一类的社会化手段也逐步在公共部门的管理中推行。更重要的是，近几年我国开展的行政审批制度改革正在逐步破除以行政干预为主要内容的旧的行政管理方式，为新的政府工具的引入以及改进政府管理方式创造了条件。然而，目前国内学界缺乏对政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段进行深入的理论研究和实证分析，不能为公共管理方式的创新提供理论基础以及提供行之有效的工具。因此，必须高度重视政府工具的研究。
那么，应该如何进行政府工具的研究呢？在我国，政府工具的研究应采取理论研究与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、案例分析和比较分析并重的方法来加以研究。既从理论探讨政府工具的内涵、种类及功能，论证在公共管理中采用各类工具的必要性和理由，说明在现实的政策执行以及公共管理过程中如何进行工具选择；又从经验研究得来的证据说明这些工具及技术的潜在价值和实际效果，特别是说明它们是它们如何引起公共管理方式创新，如何改善政府功能和提高行政效率的；并通过对各种不同类型工具的分析研究，提供一个适应我国公共管理实践的工具箱。