权力主导型分税制的内在缺陷及完善思路，本文主要内容关键词为：分税制论文,主导论文,缺陷论文,思路论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，我国财政体制经历了3次重大改革。1980年以前，我国实行的是高度集中的“统收统支”的财政体制。为了增加地方财政的积极性，1980年开始实行“分灶吃饭”的分权体制，1988年后又改为递增包干等多种形式的承包体制。然而所有这些改革，实际上均未跳出计划经济财政框架。1994年中央宣布取消承包制，实行分税制。1994年的分税制从总体上讲，是建国以来财政管理体制的一个重大进步，这个进步带有里程碑意义，是从计划经济向市场经济跨出的有决定意义的一步。尽管12年来的实践已经充分证明，分税制改革成绩斐然，但这种分税制本身也存在着巨大的缺陷，必须下大力气加以完善。
一、现行的分税制是一种权力主导型的分税制
我国1994年的分税制改革是将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。这种分税制将大税种、主要的税种、收入高的税种归中央，将零散的、难以征收的、收入细小的、不稳定的税种全部归地方财政。如地方的房产税、土地使用税、车船使用税、城市维护建设税、印花税、筵席税、屠宰税、牲畜交易税等13个小税种的收入在分税制以前只占国家财政收入的12％。1994年划分中央和地方税收时，这些小税种基本上都划给了地方财政。由于收入少，成本高，难以征管，有些税种许多省都停止征收，如筵席税、屠宰税等。1994年实施分税制前，地方财力大多年份均占全国财政收入的70％以上，1993年曾达到78％；而1994年实施分税制后突然降至44％，一年中减少了34个百分点!地方当年净减了1080亿元财政收入，即1/3。之后几年有所提高，到1997年达51.1％，之后就逐年下降，到2004年下降到42.8％，平均每年下降1个百分点。虽然中央政府曾设想通过财政转移支付给地方一些财政补助，但在财政自利偏好倾向①下，中央财政总是在先考虑当年自己的各种开支后，才决定给多少。2004年我国的财政收入超过2.6万亿元，而用于扶贫和西部地区转移支付仅1000多亿元。
改革之初，曾设想：实行分税制一方面可以将更多的财力集中于中央，另一方面也可以起到鼓励地方多创税收的作用，但实际情况并非如此。1993年与2004年相比，中央财政收入分别为957亿元与15082亿元，地方财政收入分别为3391亿元与11274亿元。中央增长了14.8倍，地方仅增长了2.3倍；而同一时期全国财政收入由4348亿元增加到26356亿元，增长了5倍多。2004年中央财政收入所占比重由2003年的54.6％上升到57.2％．地方财政收入则由2003年的45.4％下降到42.8％。以山东和广东2004年的资料为例：广东2004年国税系统完成税收收入2432.78亿元， 比上年增长22.35％；地税收入1154.53亿元，比上年增长15.45％，国税收入增长比地税收入高出7个多百分点。山东2004年国税系统实现税收收入1130.58亿元，这是山东国税收入首次过千亿元大关，同比增长29.26％；地税收入首次突破500亿元大关，达到507.5亿元，同比增长23.12％，是近年来增幅最高的一年，即使这样，山东国税收入增长也比地税收入高出6个多百分点。由于分税制本身存在以刚性比例分配税收总量问题，再加上地方税收收入弹性较差，即缺少随着经济发展和物价水平的提高而增长的机制，这样，全国税收增幅越大，中央财政和地方财政的收入差距就越大。可见1994年分税制改革并没起到“鼓励地方多创税收”的作用。换句话说，中央财政“赚”大了，而地方“赔”大了!其实，这是这种分税制的内在机理使然的。这种分税制的内在机理是一种权力主导型的分税制。由于上级政府在政治上对下级政府享有绝对的权威，因此，什么税归本级政府，什么税可由下级政府收，下级政府上缴的什么税返还多大比重等，均由上级政府单方决定。于是，在这种权力主导型分税制的机理传导与财政税收的自利偏好倾向的共同作用下，自然是，财权一级级向上转移，中央“分”省的，省“分”市、市“分”县、县“分”乡、乡“分”零权力的农民。1993年中央财政收入占全国财政收入的比重为22％，2000年急剧上升为52.2％，到2004年又上升了5个百分点，达57.2％；但省级财政收入比重并未因此而下降，各省级政府利用权力主导的机理，从下面上移了大量财权，尽可能多地从下级财政抽调资金，将收入大、有潜力的税种上收，从而使财政收入的比重从1993年的16.8％提升到2003年的29.8％，年均提高2个百分点。②换言之，省以上财政收入比重从1993年38.8％上升到2003年的84.4％，而省以下(不包括省)则从61.2％下降到不足17％。随着农业税的全面取消，省以下(不包括省)的财政收入比重还会下降。
二、现行分税制的两大缺陷
1．过早、过快、过高地将财权集中于中央，不仅对转型中的地方经济带来极大的破坏性，还会导致地方政府行为的异化
我国正处于转型期，百业待举。地方财政收入不仅无积余可言，而且赤字累累。全国2800多个县(市)中，有超过1/3的县级政府面临财政赤字。现在又突然砍走1/3的财政收入，当然会引起地方经济与社会秩序的混乱。本来就入不敷出的县、乡财政，从哪里去找那么大的收入给政府员工、广大教师发工资呢?已开工的一系列靠政府支持的工程建设不能一律喊停，停后的损失更大。高价引进的先进设备总不能一味存封。一些贫困县甚至将乡政府的差旅费砍了70％，还停发了工资。有的县无奈之下几乎全体干部出动去收税费。一时税费之乱可想而知，导致不少地区基层组织运行秩序的混乱。
据农调队测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持合法生存，如果按支出的70％计算，也要支出2590亿元；而总来源只有750亿元，收支相抵每年相差1840亿元。③全国现在38290个乡镇，大约2/3的乡镇财政债务负担沉重，平均每个乡镇财政的负债400万元左右。有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70％左右。④由此导致县、乡干部工资无法保证足额发放，拖欠工资成了常事。为了确保政府机构能运转而不停下来，除了借债就是巧立明目去收费。出现媒体报道的“警察收支保卫战”、“公安局也要完成上缴创收任务”的事件就不足为怪了。因此，1994年分税制后地方政府的预算外收入不断膨胀，不少地方出现了“费大于税”的局面。这种预算外收入的膨胀必然加重当地企业和老百姓的负担，引起企业和老百姓对政府的不满，从而影响社会的安定。这已经不仅仅是一个财政问题，而是关系到国家行政体制和社会安定的大问题。
现行的分税制还是导致地方产业结构失衡的一个主要原因。由于营业税是地方财政收入的主要来源，于是地方政府为了短期利益，就将有限的发展资金投向房地产、宾馆饭店、豪华娱乐设施等缴纳营业税的行业和产业。这就产生了税收对产业发展的误导作用，使原本扭曲的产业结构不仅得不到调整，反而会导致新的产业失衡。
可以看出，一个组织(团体)的经费来源方式在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。权力主导型的分税制无疑是造成这种政府行为异化的重要深层原因之一。俗话说：“财政，财政，有财才有政”，“一级政府，一级财政”，政府的生存和作用的发挥需要财政的支持，如果其生存都存在问题，要提高执政能力只能是纸上谈兵。
2．我国是一个二元经济结构极为突出的国家，因而今天最大量的事权仍在下面，过高地将财力向中央集中，必然形成了一个财权与事权的逆行
判断一种财税体制是否科学合理，关键要看财政收入和财政支出在GDP中的比重以及中央与地方的财权和事权是否相一致。实行分税制后，全国财政收入占GDP的比重由1993年的12.6％提高到2004年的19.4％，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2004年的57.2％。可见，分税制的实施极大地提高了全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，大大增强了中央政府宏观调控的能力，有利于中央财政更好地发挥再分配的功能。但1994年至今的分税制改革，最大的问题在于忽视了成功的分税制所应遵循的最为根本的一个原则：财权与事权的统一。分税制前，1980—1993年地方政府的财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4％，地方政府的财政支出占全国财政支出的比重平均为59.0％，即地方政府用68.4％的相对财政收入只负担了59.0％的相对财政支出责任；而中央政府用31.6％的相对财政收入却负担了41.0％的相对财政支出的责任。分税制改革后，中央政府在不断向上集中财权的同时事权也在不断地下放，形成财权与事权的逆行。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2004年的57.2％，同期地方财政收入的比重却由78％降到42.8％，而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70％左右。⑤
许多专家、学者之所以极力主张将更多的财力快速向中央集中，主要理由不外有二：一是为了加强宏观调控，二是发达国家中央财政收入均占国家财政收入的50％以上，我们应效仿。我们认为，“宏观调控”理由那是一个十分模糊的理由，究竟需要集中多少呢?中央财政收入占到60％、80％?或90％为宜?谁都难以说清一个百分比，谁都讲不出令人信服的确切理由。至于讲到经济发达国家的高比重，我们查阅了一些资料，确实如此。一些发达国家如美国中央财政收入所占比重在60％左右，51个州地方财政收入所占比重在40％左右。但有些人忽略了一个最基本事实：美国是高度发达国家，农村与各州中小城市经过一、二百年的建设，各种基础设施已基本完备，自来水、电话、电视、互联网都“村村通”，县乡公路也早是“硬化、标准化”，中小学、医院、公共福利等设施也齐备，可以说已达“饱和状态”。换言之现代化的事权已基本完成，当今要做的只是在这个高基础上再做些后现代化的锦上添花工作。而中国却是一个二元经济结构非常突出的国家，改革开放20余年来，不少地方的落后面貌大有改善，但中西部广大地区及东部山区仍然极为落后，“村村通路”还被一些市县作为奋斗目标去追逐，即使已完成的村村通路，还都是很“初级”的，自来水，互联网远未达到“村村通”，卫生保健、高初中义务教育、乡村学校标准化等等，差之甚远。正所谓“百废待兴”。要做这些事，就需要钱。现将大量的财政收入上移，地方自然极感困难。再者，中国是一个农民大国，大部分人口仍居住在农村。发达国家早在20世纪80年代前已完成了城市化，城市化程度极高达到70％以上，且生活环境质量极佳，而中国城市化率在2005年才刚刚超过40％，还有8亿人口在农村。我们既然要“以人为本”，而如今大多数的“人”还都居住在“下面”，那么，就应留给县、乡以更多“财权”，否则实有悖“以人为本”的基本国策，也不利于消除二元经济的结构性障碍，不利于实现五个协调发展。我们深以为，外国的做法是根据外国国情制定的，国外先进经验固然可以借鉴，但我们必须根据中国的现实国情来决定是否仿效?仿效什么?仿效到什么程度?
三、完善分税制的两个基本思路
1994年的分税制从总体上讲，是建国以来财政管理体制的一个重大进步，这个进步带有里程碑意义，是从计划经济向市场经济跨出的有决定意义的一步，但必须下大力气加以完善。
1．必须彻底地摆脱计划经济的“统制”观，树立起分配的生产观
1994年的税制改革，之所以急不可待地通过“切大”蛋糕的办法将大量的财力集中于中央，显然是认为，只有将更多财力集中起来才能办大事、办现代化事，更有效地进行宏观调控，财力越集中越好。实际上，这是计划经济的“统制观”在改革开放时代的变相行为。在计划经济时代，为了实现工业化，大量的地方财力通过行政渠道直接上缴中央，而地方需要一概由中央核拨。这种做法，在建国初期确实起到了相当积极的作用。但统制经济有其存在的特定环境，例如，当本国与他国发生全面战争，关系到国家存亡，国家必须以最强硬的手段去组织、支配、动员一切资源去实现国家的目的。这是第一种情况。第二种情况是遇到全国性的巨大的自然灾害，或战后的恢复时期，为了确保“人人有口饭吃”，不得不实行这种临时制度。除此两种特定环境，就不应再强调“统制”。我国入世的过渡期即将过去，社会主义市场经济体制日趋完善，因此只有彻底摆脱计划经济的“统制”观，才能从根本上去完善分税制。
1994年的分税制，只是从如何去“切”大蛋糕上做文章，而不是从如何发展生产、发展经济“做大蛋糕”上去考虑，制定政策、规定。只是从“分配”讲“分配”，而不是从发展生产力去讲应该怎样去分配。正因为如此，才出现上文的两大缺陷。邓小平的“发展是硬道理”与马克思的“分配的结构完全决定于生产的结构，分配本身是生产的产物”理论是一脉相承的。分配既然是生产的产物，那么只有不断发展生产才能不断改善分配、提高分配的水平，使有更多的财富可供分配，达到“皆大欢喜”。因此，我们必须站得高些，想得远些，真正从“发展是硬道理”的理论上去理清“做大蛋糕”的分税制改革的思路。既然我国是一个二元经济极为突出的国家，更多的事权在下面，那就应该给县乡政府更多的财权，从而给县域经济的发展创造一个良好的环境。过多的财政集中于中央，虽然可以办大事，办现代化事，但却加剧了城乡之间的割裂状态。为此，我们认为，要适当放慢现代化步伐，本着财权与事权相统一的原则，给县乡政府更多的财权。中国的现代化需要几代人共同努力，“只争朝夕”只可作为一种精神，但不可作为制定经济政策的依据，否则必使战线拉得过长，处处因资金短缺而大大拖延产出。我们既然承认是发展中国家，就不要去处处表现“王者风度”，落后就是落后，在某些方面落后正是为了集中力量在关键方面赶上别人。
2．转变政府职能，减少政府层级，真正做到一级政府一级财政
在各级政府之间划分税种和税权是分税制改革的主要内容。目前就我国政府的层级来说，宪法明确规定是五级政府，即中央、省、市、县、乡，是世界上政府层级最多的国家。在这样的一个架构内，每一级政府都要求有稳定的税基。目前我国有28个税种，要切成五块在五级政府之间搭配几乎不可能。在分税制实施前，我国虽然也划分过中央收入和地方收入，但由于税种数量少，只是划分收入而已，并没有真正划分税种。分税制的税收划分国际上一般是根据税种划分的，按税种划分可以合理地界定中央与地方的税收收入，促使中央和地方各自形成独立的税收体系。但我国一方面税种较少，目前只有28个税种，与发达国家50个左右的税种相差甚远；另一方面我国政府的层级又很多，多达五级。在这样的情况下，几个比较大的税种在中央政府与地方政府以及各级地方政府之间必然会出现相互交叉、分割税种的问题，致使地方政府难以形成独立的税收体系，基层政府的财政困难由此而生。可见，在设立五级政府的国家实行规范的分税制不具有可行性。从长远看，只有减少政府层级，才能降低政府管理成本，提高政府管理效率，最终完善与市场经济相适应的分税制体制。
目前，不少专家、学者建议将五级政府减少到三级：取消地(市)政府编制，在撤乡并镇的基础上，把大多数乡镇机构变成县级政府的派出机构。这样，在中央、省、县这样一个三级政府的架构内，原来的五级财政也就变成了三级财政。随着经济的发展，在广开税源的基础上，根据财权与事权相统一的原则，在中央、省、县三级政府之间合理划分税种，真正做到一级政府一级财政。
注释：
①各级财政部门在财政分配过程中，利用本部门的职权最大化自己利益的一种行为。
②周明生：《税收高增长与地方财政困难之悖论》，《中国改革》2005年第6期。
③刘尚希：《解决县乡财政困难的根本在于打破城乡分治》，《中国经济时报》2005年2月18日。
④祝慧：《150亿预算支出：县乡债务定时炸弹能否最终解除》，《中国经济时报》2005年3月14日。
⑤赵云旗：《完善中央与地方税收划分的思考》，《经济研究参考》2005年第66期。
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