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一、对西部地区政府事权与财权的分析
西部地区不同于东部的特有区情及多元发展目标的追求，使当地政府背上了沉重的事权包袱。
1.边防因素。西部地区内五个省区有绵延数万公里的边境线，邻近亚洲政治敏感地区，战略价值。国防价值远远超过经济发展价值，边境的稳定和安全的重要性，成为当地地方政府工作中压倒一切的因素。随着中国的对外开放，境外的毒品经边境地区流入我国，给我国经济、社会发展带来巨大危害。边疆地区的禁毒工作日益艰巨和重要，边疆地区政府禁毒工作的有效进行给内地民众带来的福祉难以用金钱来准确衡量。
2.民族因素。西部地区内聚集了我国80%的少数民族人口。多元民族文化的并存带来了当地社会、文化、经济资源统合的难度，语言和文字的差异增大了政府社会管理难度和管理成本，民族工作成为当地政府的重要公共管理事项。而让聚居于西部和陆地边疆地区的少数民族加快经济发展，让各民族能更多地分享改革开放带来的机会与利益，从而使愈来愈多的少数民族民众共享繁荣，有利于加强民族团结和巩固中华民族大家庭，同时也有利于巩固国防和社会稳定。
3.扶贫。我国现有大约5000万人口尚未脱贫，大部分集中在西部地区。经济贫困更加导致人力资本贫困、教育贫困、人权贫困，所以扶贫作为政府的社会公平目标取向在政府公共事务中占有很高的权重。正因为贫困地区特有的积累贫困的运行机制，所以扶贫战略不同于区域经济增长战略，更多的对资源配置公平的诉求影响了经济效率的实现，而扶贫财政资金的大量投入很少带来财政收入的回报。
4.地理因素。西部地区地域辽阔，区内多山地、高原、丘陵，有限的平原除了限制农业部门的扩充外，更会限制城市及陆路交通网的扩展。地域面积与区域内人口、经济总量比例极不相称。特殊的山川地貌增大了交通运输和行政管理的难度，大量人烟稀少地区的存在，意味着政府全面社会管理职能和公共品供给的规模经济难以两全，基本层次和最低需要的公共事务管理和公共品供给都将消耗数倍于东部地区的财力。如基本层次的义务教育生均成本就远高于东部，公共品供给价高质次。
5.生态保护。西部地区处于我国大江、大河发源地和中上游，内蒙古还是华北地区的上风口。西部地区的生态保护与较为发达的长江中下游地区、华北地区民众福祉密切相关。西部地区承载着中国生态保护区的重要功能。生态保护作为全国性公共品要求西部地方政府承担重要的责任。在从1998年开始的天然林禁伐、退耕还林（草）工程中，西部地区政府不得不在财政收入减少的情况下，增加配套财政支出承担新的供给全国性公共品的责任。
6.旧体制负担。深居内陆腹地远离海洋文明，使得因循守旧、不求进取的内陆意识、盆地意识在西部较为突出。“一五”时期和“三线建设”时期形成的西部经济基础，因重工业和国防工业的产业取向与西部地区资源禀赋不协调，难以形成完善的较长的产业链条来拉动当地经济，不少重工业、国防工业成为“飞地经济”。同时，违背市场资源配置原则使这些“三线建设”企业举步维艰，甚至成为西部地区社会管理沉重负担。远高于东部的企业国有化程度和长期计划经济体制的浸润，成为西部旧体制包袱。民众收入低下和城市化程度低导致垄断产业、基础设施难以从公益性走向经济性，财政补贴范围难以收缩。原有利益集团对既得利益的固守和民众开放意识淡薄，市场化程度低下，消解西部政治经济制度创新的动力。因此需要政府付出巨大政治、经济代价和改革成本去推进市场体制变迁。
从西部地区承担的事权来看，西部地区承担了比东部、中部地区更多的全国性公共品供给责任，如国防、边疆稳定、民族团结、生态保护，而西部地区可用财力与承担事权和责任相比，显得极不对称。西部地区农村人口比例较高，农业社会程度较高，使具有现代意义的工商税收财源严重不足，地方基层财政建立在农业税基础上的日常收入日渐枯竭。西部特有的国防、民族因素使不少地区经济发展让位于社会稳定、民族团结目标，减免税范围的扩大客观上削弱了税基。计划经济时期中央政府对西部重要资源的控制通过不合理的初级产品与深加工产品比价形成东部工业原始积累，同时也削弱西部地区可用财力和发展后劲。
二、事权与财权不均衡的社会后果分析
上述分析可以看出，西部地区政府承担了较多的国防、边疆稳定、民族团结、生态保护等全国性公共品供给责任。在不少地区，经济发展、经济效率目标往往让位于上述目标。政府全能型介入社会管理使政府职能、管辖边界无限扩张。当这些多元社会发展目标的实现需要巨大的财力支撑时，事权的无限扩张与财权有限的不对称问题就暴露出来。由此导致的社会后果拖累西部地区社会经济可持续发展，出现政府财政危机和信用危机，进而形成对区域内微观主体经济剩余超强度索取局面。对广大纳税人来说，民众消费价高质次的公共服务和公共品。
1.数据分析。西部地区政府机构设置追求“大而全”、“小而全”，政府公共服务、公共品供给规模不经济。旧体制下人员难以分流，形成了刚性的既得利益。西部地区公共服务高成本与经济落后形成强烈反差，从表1可以得到说明：
表1
全国 东部 西部
每100个在岗职工中有党政人员（个）
9.247.97
11.15
每100元财政支出中用于党政人员工资（元） 10.86
10.74
11.94
每100元财政支出用于行政管理费用（元）
8.867.61
10.98
每100元GDP相应财政支出（元）
10.989.14
14.11
每100元GDP政府消费（元）
12.56
12.04
14.87
每100元GDP的财政收入（元） 6.826.696.69
资料来源：1999年统计资料。
2.支出的刚性导致政府职能异化。为了维持庞大的公共事项和政府机构的运转，政府职能向财政收入（税、费）最大化靠近。从下表财政收入占GDP的比重来看，西部与东部接近，但在90年代大多数年份高于东部地区，西部不少省区出现财政课征力度与财政负担能力（人均GDP）极不相符的情况。如云南1995-1998年财政课征率高于全国平均水平40%以上，而人均GDP却低于全国平均水平40%还多，造成西部税负累退现象（即人均GDP低，财政收入征收却高）。支出的刚性和政治职能的权威性逼使地方政府为了维持国家政权机构的正常运转，在中央政府规定的税收和收费之外开辟第二财源、第三财源，超强度获取财政资源，增大对社会产品再分配的份额，加剧了对微观经济的干预，挤压微观主体经济剩余空间。在农村人口比例高的西部表现为政府凭借行政权利、合法暴力手段参与对小农经济的剥夺，造成对社会再生产的不断侵蚀和破坏，在不少地区引发严重社会危机和政治危机，恶化当地投资环境。财政供养人口的增加形成了“生之者寡，食之者众”局面，这种情况在越落后地区越严重，形成了越吃越穷、越穷越吃的恶性循环。庞大的上层建筑与相对萎缩的经济基础共存。对纳税人来说，政府的公共服务越来越昂贵，与此同时，却是公共服务、公共品供给水平的下降，而民众却不能通过有效公共选择抑制公共品的价格攀升。
3.政府公共服务、公共品供给职能的退化。从公共财政角度来看，民众纳税购买政府的公共服务，政府通过良好公共服务、公共品供给获得民众对政府的资助，这是一项符合市场经济原则的公平交易。但当财政危机和制度困境使地方政府（特别是基层政府）劣化为收费征税机构时，政府的掠取性暴露出来，政府与纳税人在公共品供求交易中的公平性荡然无存。政府在公共服务供给上的“不作为”和“少作为”使得民众获得的公共品供给下降和服务水平下降。政府的存在给纳税人带来的不是交易成本节约的正效用，而是难以摆脱的负效用。西部农村公共品供给危机就是最好的例证。西部不少农村地区义务教育供给危机越来越严重，大量学龄儿童辍学，使具有社会慈善性质的“希望工程”上升为教育的“第二财政”。乡镇教师工资的大量、长期拖欠使教师队伍和教学质量难以保证。不少农村的公共医疗、公共保健徒有虚名，城市偏向的财政支出政策又使农村基础设施建设水平处于简单再生产的维持状态。这样，农民被强制消费的公共品价格却越来越高。农村公共品价格可用三种指标来说明：一是农民人均税费支出（绝对水平），二是农民税费负担与可支配收入之比（相对水平），三是农民税费支出与享受的公共服务、公共品数量、质量之比。与城市市民相比，无论从哪个指标来看，农民消费的公共品都是价高质次的。
三、制度性援助和财政援助实现西部休养生息
西部区域经济发展水平参差不齐，虽有较发达的中心城市区，但大多数地区处于低水平陷阱。经济落后——民众收入低——可获得税收、财政资源缺乏——全国统一的公共服务支出要求庞大财政资源支持——超强度索取资源，财政课征率高——民众人力资本存量低下，挤压微观主体生存空间且公共品供给水平低下——民间资本积累艰难，引资困难——经济发展落后，市场经济体制发育迟缓——经济难以起飞，锁定在低水平发展阶段。
西部落后地区要摆脱低水平陷阱，使社会经济发展进入良性循环，需要大量资本投入，但区域内民间资本有限且难以集聚和集中。因此，必须从区外导入先进的理念、技术和制度，吸引外来投资，进而培育区内资本形成，让利于民，官不与民争利，放大微观主体（包括居民）经济剩余空间，形成良好的适宜民营经济发展、壮大的社会、政治、经济环境。
要培育适宜民营经济发展的经济环境，提高微观主体竞争力，在当今西部发展困境中，中央政府制度性援助和财政援助显得尤为重要。
1.制度性援助。制度性援助是通过中央政府权威推进西部社会、政治体制改革，形成与社会主义市场经济体制相一致的制度环境。西部地区上层建筑与不发达的经济基础的不相适应，也违背了马克思关于生产关系应与生产力发展相适应的社会发展普遍规律，窒息了民间经济主体生存、发展空间。因此，中央政府应通过强制和利益诱导相协调的政治经济手段，促进西部政治结构的优化。允许西部一些特殊地区采用与当地社会经济相适应的政治建构，打破“小而全”、“大而全”政府建构模式。根据地域特点建立专业型政府，促进政府间分工与协作。如生态保护特区，民族聚集区，边境地区，人口密度低的地区，赋予上述地区不同的社会发展优先目标和重要目标，并用于对当地官员政绩考核。根据不同区域履行的重要职能设置政府机构或事业机构，精简冗员。除特殊社会需要外，根据政府公共品供给的规模经济原则撤并基层乡级政府，促进人口迁移和集中，进而降低义务教育及社会管理成本。根据经济区域来设置行政区划，使政府的公共服务、公共品供给真正服务于纳税人。构建“廉价政府”。改革基层政府（包括县一级政府），减少机构设置层次，在一些经济极不发达地区，弱化和虚化乡镇政权的固定设置，精简专业管理部门。根据生态保护、义务教育的公共品供给需要设立事业机构，打破原来基层政府（主要是乡政府）行政界限，根据社会需要设置学区、司法管辖区，发挥有限的财政资金的使用效率。较发达地区，可尝试根据经济区（中心城市辐射区）设立行政区，或建立同一经济区域合作体，分担公共品供给成本和提供公共服务，减轻经济区域内微观主体的税费负担，进而降低民众消费公共品的价格。为西部地区提供公平竞争的外部环境，弥补市场失灵，促进生产要素优化配置，应是中央政府对西部的制度性援助目标。促进西部地区行政垄断产业、自然垄断产业的开放和竞争，让利与民，阻断原有利益集团通过特权（设租、寻租）获取暴利的“路径依赖”，加强对区内自然垄断产业价格管制、成本管制（区内垄断产业人员收入远高于社会同类标准），进而降低相关企业成本。
在我国农业生产和农业主要投入品中，资金、化肥、农药、种子以及产出品的加工、购销领域基本上被相关部门垄断，这些部门凭借垄断地位获得超额利润，使国家的农业政策给予农业生产者的补贴，大都消耗和截留在中间环节，农业保护政策保护了涉农机构的利益。因此，必须打破这些涉农机构、企业的垄断格局，使国家对农业的补贴体现在直接生产者（农民）身上，进而降低农产品成本，应对入世挑战。推进西部地区较严重（相对于东部市场经济发达地区）的特权社会、人情社会向契约社会、公平竞争社会转型。促进人力资源流动和资本要素合理配置，降低企业运营成本，向区外资本和区内民间资本开放市场，扩大准入领域，缩小政府部门“有形之手”对微观经济干预范围，改变政府部门对社会资源过度控制局面，减少民间资本与政府有关的交易成本。在市场经济条件下，地区经济发展水平决定于区内微观经济主体的竞争力，微观主体的经济竞争力是由要素成本和交易成本决定的。而西部地区已存不多的要素成本优势会因制度因素导致的交易成本过高抬升企业运营总成本，进而削弱区内企业竞争力。
2.财政援助。中央政府在西部进行大规模投资的同时，应根据西部地区不同区情和公共品供给特点进行相应的财政援助，通过科学合理的财政转移支付制度，建立公共品成本合理分担机制，保证西部地方政府事权与财权的均衡，让区内落后地区获得轻徭薄赋的宽松环境，积聚经济起飞的实力。
对区内提供的全国性公共品，如边防、民族团结、退耕还林（草）工程，中央政府应保证财政资金足额、稳定的提供。对这些特殊地区可实行直接的财政援助，使西部大开发目标体系中国防稳定、民族团结、生态保护目标的实现有坚实的财力支撑，维持当地主要社会管理机构的正常运转，消除上述公共事权对西部特别是区内五个边疆省区发展经济的拖累。
对区内公共服务应保持与当地社会经济发展水平相适应的供给标准，保持公共服务水平相对均等化，但不应攀比发达地区设定支出标准，留给地方政府执行公共支出标准的因地制宜弹性空间，为民众和企业提供价廉但适用的公共服务和公共品。应根据当地收入、经济发展水平制定公务员的价格（即公务员工资）。近几年来，中央政府对公务员的调资政策加大了基层财政支出压力。在物价连续几年走低情况下，连续几年提高公职人员工资，拉大了公职人员与普通民众收入差距，这一情况在落后地区较为明显，此举抬高了公务员退出成本，导致机构精简难度加大。在公共服务水平没有提高的情况下，公务员服务的价格却节节攀升。纳税人对公共服务的价格却无法通过公开价格听证等有效公共选择途径，加以质询和制衡。
西部地区多元社会、文化、经济形态并存，生产力水平处于多层次的格局，各地区在选择发展目标时应各有侧重。西部大开发并不是西部“大跃进”，也并非所有地区都应走工业化、城市化道路。不同的优先发展目标意味着不同的公共品供给层次。根据生产力发展水平不同，可把西部地区划分为核心地区（中心城市区、较发达经济圈）、一般地区和贫困落后地区。对落后地区基础设施建设的重点应放在社会性基础设施上，如供水、供电、乡村道路、广播电视、公共医疗、义务教育、福利设施、治安、环保，注重贫困人口的生存和发展，并应降低基础设置标准（不应攀比发达地区）；对一般地区，在满足民众基本社会基础设施需要的基础上，中央政府财政援助应放在经济性基础设施建设上，增加物质资本积累，为经济起飞奠定基础。科学测定经济基础设施对西部地区当地的受益分布情况，通过中央政府财政转移支付和国债支出降低建设成本。通过财政配套政策和基础设施建设补助政策，降低当地公共品供给价格。鼓励当地民众购买和使用更多的适用的准公共品和社区公共产品，形成配套补助效应。这可用图1来说明。MR曲线表示纳税人来自公共服务、公共品供给的边际收益，MC曲线代表公共品供给的边际社会成本，MC1代表地方政府（或当地纳税人）提供公共品实际支付成本（税价），因中央政府财政援助降低了当地民众所付费（税），MC1＜MC，公共品需求量从Q增加到Q1。
图1
中央政府的大型基础设施建设应以西部民众获益最大化，而又不超过当地承受能力为原则，如对高速公路、机场的建设应慎重，以免成为地方新的财政包袱。进行大江、大河治理，干线铁路、公路建设，用有限财政资金更好地服务于西部民众。如果盲目追求基础设施建设标准的高、新，就会既超过地方政府承受能力，又造成浪费。如在西部建设的不少支线机场耗资巨大，使用效率较低，造成与其它交通设施的重复建设，又形成新的国企亏损情况。
总之，中央政府的制度援助和财政援助应很好地降低西部地区民众税费负担。切断地方政府对微观主体的经济剩余掠取途径，分解微观主体承担的公共品供给成本，让西部落后地区以较低成本、价格，消费政府良好公共服务和公共品。轻徭薄赋，逐步消除经济贫困状态，利用差别税收效应，吸引区外资金流入，推动经济起飞，走上社会经济可持续发展道路。