义务教育不同类型学校绩效工资政策执行分析，本文主要内容关键词为：义务教育论文,不同类型论文,绩效论文,工资论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人力资源社会保障部、财政部和教育部联合发布的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定，“执行事业单位岗位绩效工资制度的义务教育学校正式工作人员，从2009年1月1日起实施绩效工资”，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和有突出成绩的其他工作人员倾斜，以充分发挥绩效工资分配的激励导向作用。这是一项国家层面的教育政策，是一种政府行为，采用了自上而下的推进模式。在这场改革中，学校是最基层、最重要的政策执行组织。绩效工资改革改变的不是学校的核心技术——教育教学，而是学校的师资管理技术。几年来，同一县域不同类型的学校由于学校规模、组织管理特征等不同，体现出不同的执行方式和执行效果。
本研究通过访谈和文件整理收集资料并展开案例分析。2012年3月，本研究在Z县分别选取规模最小的学校之一，即A乡X小学(该校共8名教职工，访谈了其中1名校长和4名教师)和规模最大的学校之一，即B镇Y中(访谈了该校1名正校长、1名副校长、4名年级组长、12名教师)进行案例研究；研究参考的文件包括《Z县义务教育学校教职工奖励性绩效工资考核实施办法·2010》、《X小学教师绩效考核方案·2011春》、《Y中教师绩效考核方案·2011春》、《Y中教辅、行管、工勤人员绩效考核方案·2011春》。笔者试图探讨义务教育不同类型学校绩效工资政策执行的不同特征，并针对这些特征展开进一步分析。
一、不同类型学校绩效工资政策执行的特征对比
X小学位于A乡一个偏远的小村庄，是该乡也是该县规模最小的学校之一。学校共8名教师，主要来源于本村，个别来源于本乡；有6个班级，每班人数从9人到20人不等；学生共75人，全部来源于本村。Y中位于B镇镇中心，是该镇也是该县规模最大的初中学校之一，镇政府和该县重点高中也在此处。学校共122名教职工，主要来源于本县；有25个班级，每班人数在60人左右；学生共约1500人，来源于本县多个乡镇。这两所学校在绩效工资政策执行中存在明显不同的特征。(见表1)
(一)学校组织目标与绩效考核方案
X小学教师绩效考核方案表明，奖励性绩效考核包括师德师风、考勤、工作量、常规教学和教学效果5项内容，各占20％(《X小学教师绩效考核方案·2011春》)，“教学效果”和其他项分值均等。可见在学校组织目标上，小规模学校虽然也重视教学成绩，但是并不把教学成绩放在突出的地位，不以升学为主要目标，而“更加注重学生良好的习惯以及道德品质的养成”(X小学教师)。因为小学阶段正是人的习惯养成的阶段，同时这个阶段的道德品质教育也会给人的一生带来深刻的影响。
Y中相关文件表明，Y中教师“奖励性绩效考核共5项内容，包括职业道德(15％)、业务能力(15％)、工作量(30％)、工作效果(30％)、工作表现(10％)”(《Y中教师绩效考核方案·2011春》)。“不任课的教辅、行管、工勤人员所得原则上按一线教师的85％进行核发”(《Y中教辅、行管、工勤人员绩效考核方案·2011春》)。可见，优绩优酬和多劳多得在绩效考核方案中“工作效果”和“工作量”的高分值上得到明显体现。同时，教辅等人员所得原则上为一线教师的85％，则是奖励性绩效工资向一线教师倾斜的具体体现。Y中一名年级组长谈到：“实际绩效工资的发放，很大程度看学生成绩和升学率，其占的比例非常大。”很明显，大规模学校的目标强调升学率，对“工作量”的重视也主要是为了鼓励教师增加投入以提高教育教学成绩。
(二)学校组织结构特征与对绩效的重视程度
X小学在绩效工资方案制定中，在权力结构上存在扁平化特征，重视校长和普通教师的权力共享。该校一名教师谈到：“我们制订方案的时候，所有的教师都可以参与。”每个教师都有平等的发表意见的权利和接近校长的机会，决策在协商的基础上制定。在工作划分上，学校“有六个班主任，两个科任老师，所有人都任课，任务往往交织在一起”(X小学教师)。因而，教师一岗双职或多职，他们“除完成教学任务外，还分别负责检查卫生、课间操、少先队活动等，有时候有的教师有事不能工作，相互帮忙做点工作也是常事”(X小学教师)。该校具有典型的社会系统特征，并不特别强调区分责任与绩效。
Y中的权力结构存在层级化特征，表现为校级领导负责决策，中层领导负责执行，教职工则主要负责具体工作，决策强调自上而下，强调正式的职责分配，重视各司其事。该校一位教师谈到：“谁知道绩效工资到底怎么计算的，反正到时候只要自己教学成绩不错，绩效工资就高，只管好好教学就行了。如果教学成绩不好的教师绩效工资反而高，谁还会好好干？学校升学率就低了，校长也当不成校长了。”在教师看来，绩效工资方案如何规定是学校领导的事情，教师的任务就是教好学、做好分内工作。在工作划分上，该校有专门的教学人员、行政人员和后勤人员。教职工之间职位分明，责任到人，各自任务相对单一、明确。该校具有典型的科层制特征，追求责任区分和绩效提升。
(三)学校绩效划分与绩效工资差距
在X小学，希望工资普遍上涨而不是拉大绩效工资差距是教师的共同愿望。首先，追求学生良好习惯和道德品质的养成是重要目标，但是难以找到统一的标准来评判学生的习惯和道德品质，也难以判断良好的习惯和道德品质是由哪位教师的作用造成的，因此绩效难以划分。其次，有教师谈到：“多数教师是本村的，至少是本乡的，把工资差距弄大了没法工作。”教师之间不仅是同事关系，还是邻居关系，有的甚至是亲属关系，因此合作多于竞争。最后，稳定是校长和教师的一贯追求和做法。2011年，X小学“奖励性绩效工资分为A、B、C三等，最高等级与最低等级相差200元”(《X小学教师绩效考核方案·2011春》)。校长谈到：“这样的差距教师们基本上可以接受，差距大不利于稳定，人也不是光看钱的，不能让教师有过激的反应。”同时，教师也认为：“差距拉大会让教师在经济上斤斤计较，到工作上也会斤斤计较。”由于绩效难以划分和追求和谐，担心产生矛盾，把绩效工资差距控制在较小范围就成为全校公认的首选措施。
在Y中，希望拉大绩效工资差距、优绩优酬、多劳多得是多数教职工的愿望。一位年级组长谈到：“学生考试分数高教师就应该多拿多少钱不科学，不过给班级成绩第一名的教师奖励多点，教师们都能接受。”这是学校公认的不科学但可接受的绩效划分。尽管职责和绩效并不完全存在一对一的对应关系，但当以学生考试分数作为教师绩效评判的主要标准得到认可时，它就为区分绩效奠定了基础。同时，Y中教师来源于全县，相对小规模学校而言，同质性弱，人情关系不强。加之教职工工作量差别较大，教师认为：“班主任工作量非常大，从学生早上起床到晚上熄灯睡觉，一天到晚全部都要操心，绩效工资就该远远高于一般教师，否则谁还愿意当班主任。我们学校教职工奖励性绩效工资最高的和最低的差距达到2000元。”因此，以经济激励教职工积极性就成为学校领导和多数教职工赞同的做法。
(四)学校组织沟通、制度与冲突管理
教育政策执行是一个不断解决分歧与冲突的过程。面对分歧与冲突，不同类型的学校采用了不同的策略。
X小学主要采取了如下措施。一是注重促成教师的正确认识。校长认为：“绩效工资方案起到什么作用呢？你绩效工资要高了，要知道哪儿高了，下学期继续努力；你要少了，要知道哪儿少了，下学期弥补。而不是仅仅通过钱去衡量一个教师的好坏和能力的大小。”这样，绩效工资就成为教师努力的标杆，而不是评价优劣的手段。二是采用工作量平衡分配的方式。校长认为：“作为领导要让教师找到心理平衡，把教师的工作量基本找平，根据个人能力，如果你在课堂教学上突出，课就多一点，如果比较欠缺，就在其他工作上多点，例如少先队、安全工作等。”通过缩小工作量的差距来缩小绩效工资差距以减少冲突。三是重视非正式的协调方式。X小学的沟通方式是典型的网络式沟通，自上而下、自下而上和横向交流方式并存，面对面交流机会多。一位教师谈到：“校长在路上碰到面给教师谈绩效工资的事，教师相互之间也随时讨论。”充分的意见交流增强了彼此的了解和理解，即使绩效工资方案中有的部分不是自己提出来的，经过提出者的解释，也能够理解其合理性，从而分歧得以解决。X小学也有正式的绩效工资方案文本、公示制度等，而事实上，当教师在非正式的场合解决了几乎所有的分歧之后，正式方式在教师看来就不过是一种程序罢了。四是由平均分配到逐渐拉开微小差距。一位教师谈到：“推行第一年时，绩效工资实际上偷偷地平均分，后来逐渐拉开差距。”实际上在任何组织中无论采取怎样的措施，分歧和意见总会产生，差距的逐渐拉开客观上促使绩效工资政策执行渐次得以认可。
Y中则主要采取了如下措施。一是引导认识。例如通过过程评价把关注点指向教职工的责任而不是绩效工资方案本身。副校长认为：“单元考试，同科同头教师总要比较，就知道差距了。这个月做得差点，下个月他就会赶上来吧，如果一直差，绩效工资低就是自己的原因，就不能埋怨别人了。”这种方式强化了教师自己对绩效工资高低负责的认识。再如，绩效工资方案每学期调整时注重引导。校长谈到：“修改的时候该怎么引导，讨论的时候该怎么引导，领导心里得有数，否则众说纷纭，形不成统一的意见。”面对教职工不同需求和出现分歧的可能，这种引导机制既帮助教师提高了对绩效工资的认识，也促成了教职工对最终方案的认同。二是在解决矛盾过程中强行推行。校长谈到：“只能一面讲道理，一面强行推行。比如对奖励额问题，把教学成绩倒数第一名的教师召集起来讨论，结论可能是奖60元，把教学成绩第一名的教师召集起来讨论，结论可能是奖300元，作为领导，必须中和这个事情。绩效一定要向成绩倾斜，这是大的方向，这个方向不能变。”校长这种“中和”做法和向教学成绩倾斜的思想，为优绩优酬奠定了基调。三是重视正式的控制方法。例如绩效工资工作基本上全部通过书面文件传达，以免信息传播出现误差。再如注重建章立制，“学校成立由学校领导、工会和教师代表组成的绩效考核工作小组，负责本校教职工绩效考核工作”(《Z县义务教育学校教职工奖励性绩效工资考核实施办法·2010》)。“学校严格按照县里规定成立了考核工作小组，而且方案制订后，教代会进行讨论，全体教职工80％以上的人同意才可实施”(Y中年级组长)，而且绩效工资发放须经过全体教职工签字。四是特殊情况特殊处理。例如“年龄比较大的教师，50岁以上的，不多，就三个，成绩等方面不如年轻人，绩效工资少，心里可能就有点不平衡”(Y中教师)。对此，校长给予了特殊照顾，规定50岁以上的教职工工作量低于年轻人，这样处理经过解释基本上得到了教职工的认同。
(五)绩效工资政策执行结果
在绩效工资政策执行中，X小学不是一个松散结合，而是紧密联合的共同体，教师对共同体规范的遵循来自内心，而非出于制度制约。在这样的组织中，一个人即使不是十分赞同方案，鉴于保持团结和谐的理念和压力，也会认可和服从方案。同时，教师们在工资增加的情况下，尤其在高于公务员平均工资水平和由于政策向农村倾斜而导致的农村教师平均工资水平高于城镇教师平均工资水平的情况下，自然增添了工作满意度。同时，由于不存在过度竞争，教师能够从容地、细心地共同去关注学生的全面发展，而不是仅仅注重学科成绩，这有助于素质教育和学生的长远发展。不过，绩效工资政策执行在该校并没有引起明显的组织管理变化，教师工作积极性一如既往，学校各方面工作也和以前一样按部就班地运行。
Y中则是通过制度约束运行的学校组织，是一个依靠制度使成员紧密联系起来的共同体。优绩优酬、多劳多得在一定程度上激发了教职工工作的积极性，促进了教学精益求精，在规范学校管理上起到了积极的作用。但也出现了一些消极情绪，一部分绩效工资低的教职工不满，同时“什么都按分的话，个别人工作有时候有分就干，在绩效工资里不占分的就不干”(Y中校长)。但是这并不影响绩效工资政策执行的持续推进，事实上，政策执行很难让所有组织成员满意，也很难在各个方面都起到积极作用，政策执行过程本身就是一个不断面临分歧与冲突和解决分歧与冲突的过程。
表1显示，两种不同类型的学校在绩效考核方案、对绩效的重视程度、绩效工资差距拉大程度、冲突管理方式、绩效工资政策执行结果等方面存在明显差异，这种差异并没有优劣之分，各自均有其存在的理由。这里的两个案例只代表了依据学校规模而划分的两种不同类型的学校，事实上还有介于两者中间规模的学校，例如规模较大的小学，规模较小的初中等，针对这些中间规模的学校或许还可以进一步划分类型，也可以依据其他因素把学校划分为不同的类型。本研究不在于划分学校的类型，而是希望从这些学校的不同类型出发，探讨分析绩效工资政策执行的新思路。
二、不同类型学校绩效工资政策执行分析
由上述案例分析可知，义务教育绩效工资政策在不同类型的学校执行方式和结果均不同，这些不同可能由多种因素造成。已经有不少专家研究执行模型来探讨执行的影响因素，例如，美国学者史密斯提出了过程模型，认为政策本身、执行机关的结构与人员、目标群体和环境因素对政策执行有重要影响。[1]美国学者米德和霍恩提出了系统模型，认为一个合理有效的政策执行模型须重视如下重要变量：政策标准与目标，政策资源，组织间的沟通与强化行动，执行机构的特性，经济与政治环境，执行人员的意向。[2]美国学者爱德华提出了行政影响模型，认为下列四个变量对政策执行的成功与否最有影响：沟通、资源、倾向或态度与官僚结构。[3]从已有的执行模型中可以发现，执行环境、执行组织、相关人员和执行行动等是政策执行的主要影响因素。[4]这里试图以这些影响因素为分析框架来探讨不同类型学校的绩效工资政策执行，以期有新的发现。
(一)执行环境
在Z县，小规模学校和大规模学校虽然同在一个县域，却有着不同的执行结果，可见，这种结果并不是由该县共同的宏观环境所造成的，而应与其不同的执行微环境有关。
小规模学校面对的执行微环境表现在：一是由于我国的义务教育就近入学政策和小学升初中免考政策，学校不担心生源问题，没有升学压力，而且同类小学之间几乎没有竞争压力；二是农村教育行政部门会关注小学生的学科成绩，但并不过分重视；三是该类学校具有典型的社会系统特征，学校规模小，教师同质性强，相互认同度高，合作多，追求良好的人际关系，而合作总是与利益共享有关；四是学校所在村几乎没有家长要求孩子补课，学校周边也没有学科补习班。大规模学校面对的执行微环境则表现在：一是高中招生依据学生考试成绩择优录取，学生考入重点高中就意味着将来有更多的机会考入好大学，因此同类初中之间竞争压力大；二是农村教育行政部门在对初中的评价中较多重视升学率；三是该类学校是一种典型的科层制组织，学校规模大，教职工晋级和评价主要依据工作业绩，很少考虑人际关系，教职工之间竞争多于合作，而竞争压力总是与比较和利益差距相联系的；四是社会和家长非常重视学生成绩，例如因为学校住宿条件有限，只能容纳一少半学生住校，该类学校有一半学生住在周边成立的“周托部”，以节省上、下学路途时间，这些“周托部”专门为学生提供食宿，有的还提供课外辅导，可见家长宁愿花费更多的资金以求孩子考入重点高中和好大学。
在义务教育学校绩效工资政策执行中，即使就整个县域环境而言，两类学校没有太大差别，但是升学政策不同，教育行政部门评价的侧重点不同，学校规模和特征不同，社会、家长支持度不同，造成了不同类型学校处于不同的执行微环境之中，这深刻地影响了学校的组织目标和执行方式。
(二)执行组织
从学校组织变革的维度分析，报酬体系变革只是学校组织变革的决定因素之一，而学校组织变革由多种因素决定，因此，分析报酬体系变革就必须考量多种因素之间的关系，而不是仅仅关注某一个因素。从这些因素之间的相互关系看，在报酬体系——奖励性绩效工资发生变革时，在不同类型的学校中，报酬体系与组织目标、教职工特征、权力结构等因素相互影响的方式与结果存在明显差异。如案例分析所见，小规模学校追求养成学生良好的习惯和培养学生优秀的道德品质，追求和谐，重视权力共享，不希望拉大工资差距，虽然在教师工作积极性上没有引起重要变化，但是增加了教师的工作满意度和从事教育事业的自豪感，有助于教师充满爱心地去呵护学生和开展素质教育；大规模学校追求升学率，不看重人情，强调优绩优酬、多劳多得，职责分明，突出绩效在绩效工资中的作用，绩效工资分配中拉大了差距，在一定程度上提高了教师教学精益求精的积极性，有利于规范管理，但是也加剧了竞争，容易引起部分教师的不满。
可见，虽然小学和初中都处于义务教育阶段，“中小学”是个表示整体的概念，但是由于不同类型的学校在组织管理上存在明显的差别，在探索绩效工资政策执行时，对不同类型学校的调查结果应当分别处理，这样，对于不同类型学校的执行成效、问题、策略分析以及价值判断就容易切中要害、有的放矢。
(三)相关人员
从利益相关者的维度分析，学校组织内部由不同的利益相关者组成，因而对于政策执行就会有不同的理解。例如在大规模学校中，年长和资深教师希望在不增加工作负担的前提下保持自己以往在学校中教学方面的威望和收入方面的优势，年轻教师则希望通过自己的努力提高教育教学水平并且多劳多得。然而，在特定的学校中奖励性绩效工资这块“蛋糕”的大小是既定的，这个利益群体的人多分了，那个利益群体的人分到的就会相应减少，加之在任何学校中教师的工作都难以全部量化，这必然导致对分配方案的不同看法。因此，意见分歧是一种自然现象，当鼓励竞争和经济驱动成为主要手段时，获利较多者会拥护方案，获利较少者则容易反对方案。
可见，义务教育绩效工资政策执行过程是一个在追求目标和不断地平衡分歧与利益中走向完善的过程。学校组织中不同利益相关者的认识不同，多数人认同的观点有时候也会存在偏差，在依据教职工的态度和意见给出解决问题的建议时，应该针对不同的利益相关者进行分析，探讨不同的利益相关者持什么态度，为什么有这样的态度，这种态度对于绩效工资政策执行、学校发展和学生发展有什么利弊，针对不同利益相关者存在的问题分别给出建议。
(四)行动策略
从两类不同类型学校对于绩效工资差距的执行结果看，小规模学校绩效工资差距在200元，大规模学校绩效工资差距则在2000元，但是基本上都得到了学校人员的认同。因此，绩效工资差距是否拉大并不重要，重要的是差距的程度是否有利于学校组织目标的实现，政策执行只是手段，政策执行的目的服从于学生发展的目的。
在行动策略上，在具有社会系统特征的学校组织中，绩效工资方案的制订权力扩散到了不同的个体，沟通采用网络方式，教职工具有超出经济范围的动机需要，追求和谐，重视内部奖赏和心理需要。校长不需要以拉大绩效工资差距为手段提高学校组织绩效，而应尊重教师在和谐的氛围中尽心尽力，细心呵护每一个孩子，同时也要注重规章制度的作用。在具有科层制特征的学校组织中，学校权力呈现出层级结构，沟通主要采用自上而下的方式，教职工追求绩效，重视绩效工资的外部奖赏。为了避免冲突激化，校长在拉大绩效工资差距的同时，应注重打通自下而上的沟通途径，除了重视规章制度、绩效工资方案等成文规定之外，也要重视程序得当和教职工适当参与决策，把决策建立在上下协商的基础上，宣传和谐、注重合作、提倡奉献精神，而不仅仅采用正式的控制策略。
在理想状态下，学校在教育政策执行过程中需要根据具体情况采用灵活的执行方式，校长在绩效工资政策执行中不仅是在通过绩效工资奖勤罚懒，更是在塑造一个新的组织。在这个组织中，教职工不仅会因为受到经济奖励而努力工作，更会为在教育事业中作出贡献而感到自我价值所在，使教职工集经济激励与自我价值实现于一体。
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