区域差距与政策目标选择，本文主要内容关键词为：差距论文,区域论文,目标论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[内容提要] 本文认为，我国现阶段出现的区域差距一方面是历史长期积累和惯性发展的结果，另一方面也是改革开放后实施非均衡地区发展战略的结果，要解决我国区域发展差距问题，应当同时发挥市场和政府的作用；我国区域差距不断扩大，并非是“效率优先，兼顾公平”的政策目标不当，而是在实际操作过程中，“兼顾公平”未能落到实处，要解决这一问题，必须通过深化改革，理顺“政府”与“市场”的关系。
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世界上几乎所有的国家都在经济活动的地区运行及社会资源的配置方面，面临程度不同的区域差异与发展问题。改革开放以来，我国东部沿海地区与中西部地区经济发展水平和生活水平的差距进一步扩大了。一方面，我国现阶段不断拉大的区域差距是我国区域发展不平衡的历史积累，是区域经济发展过程中必然付出的代价。旧中国70%以上的工业偏集于面积不到12%的东部沿海地区，而沿海工业绝大部分又集中在上海、天津和辽宁中南部、江苏南部少数几个城市。1949年工业产值最高的上海地区与最低的宁夏地区两者相差292倍。建国以后实施的均衡地区发展战略，虽然局部缓解了旧中国工业畸形集中在东部少数几个城市的局面，但未能从根本上改变地区经济发展不平衡的严重状况。“二五”时期到“五五”时期，我国地区人均国民生产总值总体相对差异系数分别为74%、81.3%、94.0%、98.1%，“五五”时期为最高点。据有关资料表明，1978年，人均GDP排在前五位的是上海、北京、天津、辽宁和黑龙江，全部在东部沿海地区；而排在末五位的是贵州、安徽、河南、四川和云南，全部在中西部地区。改革开放后的18年中，我国的经济发展是在已有东、中、西部差距格局的基础上进行的。因此，我国现阶段地区差距首先是历史长期积累和惯性发展的结果，是区际经济发展中必然付出的代价。面对差距，我们不必惊慌失措，历史造成的差距，应当由历史的发展去消除；经济发展中付出的代价，则必须通过经济发展去补偿。
另一方面，改革开放以来的18年中，我国实际实施的是向东部沿海地区倾斜的非均衡地区发展战略，它既使我们得到了东部地区经济高速发展并由此带动国民经济总体水平提高的巨大收益，也使我们付出了东、中、西部差距日益拉大的代价。尽管从总体上来说，我们应对这一代价的必然性有清醒而理智的认识，但同时，又不能置这一代价于不顾，或者仅仅将对此代价的补偿寄托于经济长期发展的自然调节上。因为，实际上目前我国过大的区际差异已经显现出可能导致以下几个方面失衡的迹象：中央与地方关系的失衡。地区差距的不断拉大，欠发达地区与中央、发达地区与中央，都有可能滋生或加剧这样那样的矛盾或摩擦；不同地区关系的失衡。地区差距拉大，将可能使地区冲突显现化和频繁化，如区域间为争夺紧俏的资源而展开形形色色的资源大战，区域间构筑名目繁多的贸易壁垒和行政壁垒，区域间互相实行资源、技术、人才、商品的垄断和封锁等；社会承受能力失衡。地区差异的拉大导致社会各阶层利益的重新分化与整合，使各阶层利益受益或受损程度出现差异，而这种差异又会通过各种间接冲突或直接对抗表现出来。
我们既不能由于存在区际差距，就认为大祸临头，要求放弃区域经济发展中所需要的“效率优先”，也不能由于区际经济发展过程中必然会付出差距拉大的代价而忽视区域经济发展过程中所需要的社会公平。
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目前对怎样解决区域差距的问题还存在争论，“效率优先”论者认为主要应靠“市场”，而“公平优先”论者则认为主要应靠“政府”。那么处于体制转轨时期现阶段的区域差距能否主要靠政府干预来缩小呢？以我国目前的现状来看，制约的因素还太多。
首先，我国经济体制改革的目标是将高度集权的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。市场机制的运行和作用，需要以不同地区发展水平的先后为其空间条件。如果中央政府采取人为的干预政策，强行将地区差距拉平，各地方经济主体从事经济活动的动力便会减弱，从而导致总体经济发展的效率低下。这是和社会主义市场经济体制改革目标相悖的，出现的结果也是谁都不愿看到的。
其次，转制时期市场经济的利益主体的多元化，导致地区投资主体的多元化，再加之国家财政收入的下降，使国家掌握的投资占全社会总投资额较小，依靠国家对中西部地区的投入来解决中西部地区的发展，作用相对有限，条件也还不具备。
再者，由于经济发展惯性作用的存在，东部地区的经济发展仍将保持日益增长的旺盛势头，而中西部地区的内外环境都很难在短期内得到改变。其后发效应难以显现。再加之“齿轮效应”的作用，一些经济发达地区，虽然经济增长率并不高，但是由于基数大，绝对增长额不低，而一些内陆地区，由于基数太小，尽管增长率不算低，但要在短期内赶上发达地区并非易事。因而东中西部的梯度差势将很难在短期内扭转，并将在相当长的一段时间内存在。
加之我国经济发展的目标是在下世纪中叶达到当时发达国家的平均水平，这就决定了我们必须实现经济的超常增长，而就我国当前实际而言，只能通过部分有条件地区的经济率先增长，以带动整个国民经济的快速增长。因此，主要靠国家干预实行向中西部地区倾斜投资和优惠政策来缩小区域差距只能是一厢情愿的主观意愿，因而选择“公平优先”的政策目标，也只能是一种情绪化的主张。那么，主要靠市场力量的作用，能够实现区域经济的平衡增长吗？
单纯利用市场的力量不能解决区域经济发展的差距，已为世界各国的政府及区域经济理论专家所共识。在1982年经合与发展组织各国负责区域政策部长会议上，与会者纷纷强调，单靠市场力量和非区域性的政策不可能解决落后与衰退的问题。著名的区域经济学家、诺贝尔奖金获得者弗里德曼先生也指出：后发展中国家在向工业化的转化过程中，会出现两极分化，即发达的中心和停滞、衰落边界上的二元结构。此时，市场均衡力量过于弱小，区际收入趋同趋势不会自动出现。这是因为：（1）由于各区域自然经济资源禀赋的差异，产业结构的不同以及生产要素收益水平的高低，市场力量运转的结果必然造成一定的区域指向，使地区间的差异拉大；（2）由于外部效应的存在，市场的机制可能使某些发达地区生产要素过度集中，导致人口的盲目流动和大城市的过度膨胀，从而增加了经济发展的社会成本，降低了资源配置的效率；（3）在完全由市场调节的情况下，区域间不平等的竞争不可避免，发达地区产生的累积效应对周边地区的“反刷作用”会大于“扩散作用”，从而造成对不发达地区的损害和区域间收入不平等的扩大；（4）在正常的市场调节下，空间的资源再配置是一个自然的过程，集中资源重点开发某个区域往往是一个国家特定时期的特定任务，而仅仅依靠市场则无法对资源进行迅速集中的再配置，导致落后的地区长期得不到重点或优先发展的机会，同发达地区的差距只能越来越大。
因此，发挥市场“看不见的手”和政府“看得见的手”交互作用，已成为世界各国解决区域差距及经济发展的必然趋势。同时，也应当是解决我国现阶段区域差距与经济发展的必由之路。
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种种争论，最终都归结于区域发展政策目标的选择这一焦点问题上，由此，也就必然涉及对改革开放以来我国区域经济政策目标的评价问题。日益明显的区域差距拉大是不是既定的政策目标造成的？目前要缩小或限制差距是不是要改变既定的政策目标？主张“公平优先”论者，实际上是倾向于对这些问题的肯定性回答；而“效率优先”论者虽然肯定了既定政策目标，但缺乏对既定政策目标的反省和检讨。
改革开放以来，我国在区域经济发展中逐渐明确了以提高国民经济整体效益为优先目标，鼓励一部分地区先富起来，促进有条件的地区优先发展起来，同时鼓励地区间的经济联系和对口支援，对不发达地区给予扶持和补偿——即“效率优先，兼顾公平”的政策目标。也正是在这一正确的目标指导下，我国地区经济格局发生了多方面有积极意义的深刻变化，取得了令人瞩目的巨大成就。
（一）沿海地区的加速发展，带动了我国国民经济的空前发展。国家实施沿海地区率先发展战略以来，不仅使1978年排在前四位的北京、天津、上海、辽宁得到了加速发展，而且还成功地带动了东部沿海九省市的发展。在沿海地区的示范效应下，我国中西部地区经济发展的速度也明显加快，其中，安徽、江西、湖南、湖北、河南等省近年来经济增长速度位于全国前列。各地区经济发展速度的提高推动了我国国民经济的快速发展。1979～1995年，我国国民生产总值的增长速度一直保持在近10%的快速增长率上。
（二）地区经济结构的调整升级有了较大的进展。“七五”时期一度比较严重的工业结构趋同化问题在“八五”时期有较大改善，工业结构相似系数高于0.9的地区由1987年的26个减少到1991年的20个；东南沿海地区乡镇企业的迅速发展，改变了该地区的农村经济结构。近年来，中西部乡镇企业也呈加速发展之势，1994年增长速度超过东部地区；市场经济的发展，使非国有经济所占的比重上升，并使中西部的一部分地区形成了与生产力水平相适应的地区所有制结构。
（三）一个多层次，有重点，点面结合的“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开发区——内陆地区的中心城市——沿边开放区”的全方位对外开放格局已经逐步形成。1992～1994年东部地区实际使用外资金额占同期固定资产投资总额的16%，中西部地区为2%，各地区经济呈现利用国内国际两种资源、两个市场的态势。
需要指出的是，80年代以来，特别是“八五”计划期间，尽管国家政策的调整也出现过有利于中西部地区加快发展的积极因素，但由于在既定区域经济发展政策目标的实施过程中，过份强调了“效率优先”的一面，大量向东南沿海地区的倾斜政策和投资，客观上成为现阶段我国地区差距拉大的主要因素。
国家资金大量倾斜投入东部沿海地区，使中西部地区发展速度相对滞缓。从国有单位固定资产投资的地区分布来看，1981年，东中西部地区占全国的比重分别为45.9%、27.98%和17.49%，而到1992年则分别为54.75%、24.64%和15.49%。12年间，东部上升了8.66个百分点，中西部地区分别下降了3.44和2个百分点。1993年，浙江、广东、福建、江苏四省投资年均增长率居全国前4位，分别达到17.4%、16.9%、15.4%和14.9%。同时该四省的经济年均增长速度在过去十多年中位居全国前4位，而同期青海、黑龙江、甘肃、山西的投资增长速度分别是3.8%、4.8%、6.5%、7.2%，排在全国最后几位，其经济增长速度在全国也是相当落后的。它说明由于国家资金投入的大量东移，势必对中西部地区那些国有经济所占比重较大，且长期依靠国家资金投入的省区经济发展产生不利的影响，并由此使中西部地区的经济发展速度相对滞缓。
改革开放政策的区域推进，使具有得天独厚的地缘和亲缘优势的东部地区在吸引外资，特别是港澳台资金上占据了绝对优势。沿海地区实际利用外资1992～1993年两年就高达300亿美元，占全国的80%以上。而1993年，云贵川三省实际利用外资只有7亿美元，大约只是东部地区的一个大中城市利用外资的规模。大量外资的集中流入加快了沿海地区的开发建设，极大地增强了东部地区的经济实力和发展后劲，同时也造成了中西部地区发展的相对落后。
大量的政策投资倾斜势必导致强大的“回波”效应。这主要表现在：（1）年甚一年流向直指沿海地区的“民工潮”，其源头主要起于中西部地区。据农业部估计，近十几年来，流到沿海地区的2000多万民工中，大部分是中西部地区粮棉主产区（四川、湖南、湖北、河南、江西、安徽等）的精壮劳力。（2）欠发达地区所需要的高科技人才纷纷流向沿海。据新华社报道，甘肃省分给定西地区的大中专毕业生到位率，1991年为41%，1992年为30%，1993年大专毕业生只有1人到位。（3）中西部紧缺的资金也通过银行存贷差、横向投资、房地产证券和股票交易等多种形式流向东部地区，近几年估计在1000亿元以上。（4）在价格体系扭曲和计划调拨指令下，中西部的大量资源、能源收益转移到沿海发达地区。如安徽省近10年中，平价调往沿海地区的粮食共达90亿斤，按平议价差计，损失、转移价值达17亿元；1985～1986年，淮南、淮北两大煤矿调出的平价煤高达648.24万吨，用同期理论价格测算的损失为11.8亿元，相当于该省当年财政收入的1／3。（5）沿海地区高速增长的同时也把高通胀的压力传给承受能力较弱的中西部地区。截止1995年3月，东部地区物价水平除河北、福建以外，均低于全国商品零售价格水平，而西部地区除青海外，均高于全国平均水平，形成了与经济发展差距相适应的物价涨幅差距。由上述政策投资梯度倾斜产生的强“回波效应”，使发达地区发展更快，欠发达地区发展更慢，加剧了东部地区与中西部地区经济发展的不平衡。
综上所述，地区差距不断拉大的现状，并非是选择“效率优先、兼顾公平”政策目标的不当，而是具体实施操作过程的失误。即在实际操作过程中，“兼顾公平”更多地停留在宣传或纸面上，而没有落在实处或没有同“效率优先”保持相应的张力。这就告诉我们：必须划清政策目标选择不当和政策目标实际操作过程失误的界限，防止由于政策目标不稳定而带来的区域经济发展中的忽“东”忽“西”，并避免由此带来整个国民经济发展的大起大落。
我们认为，“效率优先，兼顾公平”作为我国区域经济发展的政策目标，应当在相当长一段时期内坚持不变。当前的任务是总结和完善这一既定政策目标的操作过程，使“兼顾公平”的政策目标得以复位并得到有保证的贯彻实施，发挥其应有作用。
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既定政策目标操作过程的不完善导致“兼顾公平”政策的失灵，其具体原因是多方面的，但主要症结还在于转制时期“政府”与“市场”的关系尚未理顺。
“政府”与“市场”的地位和作用在社会主义市场经济体制建立的过程中，尚处在摸索阶段。这种摸索过程必然带来“政府”和“市场”作用都失灵的真空带。一方面，市场机制发挥基础性作用的全国统一大市场没有建立，中西部地区市场发育的程度明显滞后于东部地区，特别是商品、生产资料、劳动力、期货、金融、证券等生产要素市场发育明显滞后。由此必然影响到资源空间配置的效率和整个市场体系的运行，并使市场发育较慢的中西部地区比东部地区受益程度要小得多。另一方面，政府在转制过程中扬弃旧的行为模式还不彻底，在解决区域差距及经济发展的问题上，主要依赖的还是行政手段和指令性计划。而在向新的体制转轨的过程中，中央和地方以行政相接的旧模式正在改变，中央财力在地方和企业成为投资主体后日益下降，使国家在运用行政手段维护政令统一、通过计划物资的分配和重点项目的布局引导地区资源的配置方面的有效程度日渐减弱，从而导致地区经济协调发展受阻。因此，理顺“政府”和“市场”的关系，明确各自在市场经济中的地位和作用，是完善“兼顾公平”政策目标操作手段的症结所在。
解决这一症结问题，关键在于深化改革。在通过建立全国统一的大市场，发挥市场机制对空间资源的配置起基础性作用的同时，要相应的确定政府的地位和作用，这就是政府应当充当地区经济运营的“组织者”，地区间经济竞争规则的“制定者”和地区间经济纠纷的“仲裁者”。而当前首先要完成以下三大任务：
第一，深化改革，建立中西部与东部地区公平竞争的市场环境。
通过加快价格体制的改革，进一步理顺原材料和初级产品与加工制成品的比价关系，减少中间流通环节，保护调出资源、能源的中西部地区的经济利益；通过加快深化国有企业的改制、改造和改组步伐，使国有经济比重较大的中西部地区的工业发展注入新的活力，从而促进一批老工业基地与中心城市的再发展，特别是通过企业改制，促进中西部地区的非国有经济的发展和所有制结构的调整；通过加快财税、投资、金融和计划管理体制的改革，为中西部地区创造有利于加快发展的外部环境。
第二，加强必要的政府干预，创造中西部地区与东部地区公平竞争的政策环境。
在保证东部沿海地区再发展的前提下，通过制定区域政策，在中西部地区选择某些资源条件、工业基础、技术水平较好的地区为重点，进行开发建设，鼓励这些地区率先突破，先富裕起来，进而带动整个中西部地区的发展；通过制定产业政策在中西部地区选择一个或几个有一定竞争力，并能够真正占领国内外市场的主导产业，作为地方资本积累的来源并带动中西部地区产业结构升级，形成促进中西部地区经济加快发展的新的生长点；通过调整农业政策，较大幅度地增加对农业的投入，扶持中西部地区商品粮基地的建设和畜牧区经济发展，使中西部地区从国家增加的农业投入中直接受益；通过全方位的对外开放政策，使沿海、沿江、沿线地区和内陆中心城市进一步扩大对外开放力度，推动外商向中西部地区投资，增加中西部地区的外资流入量，以开发当地优势资源；通过给若干特困地区多项优惠政策，促进特困地区的发展，由此加快中西部地区的脱贫致富的进程。
第三，完善法制建设，促成中西部地区与东部地区公平竞争的法制环境。
通过制定《统一市场法》，加快全国统一大市场的建成，促进生产要素在区域间自由流动；通过制定《公平竞争法》，使各区域间的经济竞争有序化，避免因多种资源、技术、贸易大战而降低资源的配置效率；通过制定《反垄断法》，消除各地区间的行政壁垒和资源、商品封锁，并以经济利益为纽带，加快东中西部的横向联合。