国有资产管理体制改革的深层思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F121 [文献标识码]A [文章编号]1006-480x（2005）01-0047-09
一、 引言
2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）正式成立，随后国务院出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），正处于制定修改中的《国有资产法》也即将进入审议阶段，标志着国有资产管理体制新框架（以下简称“现行体制”）初步形成。
透过现行体制的框架，我们认为当前的国有资产管理体制改革有三大趋势：一是企业经营管理将不是现行体制的重点。从“国资委”这一机构名称来看，它强调的是对国有资产的监督和管理；从《条例》的名称来看，强调的还是对国有资产监督管理行为的规范。因此，现行体制预示了国有资产监督管理的重点是资产而不是企业，是对国有资产的监督管理而不是对国有企业具体经营事务的管理。当然，这里并不是说国有企业的经营管理不重要，而是说，无论国有独资企业还是国有资本控股或参股企业，其法律地位都与外资企业、民营企业相同，都是普通的法人主体，都要受《公司法》和《民法通则》规范，在市场中进行平等的竞争。剩下的问题是，怎样为这些企业创造一个公平的竞争环境，怎样消除对这些企业的行政干预，以及怎样进一步完善这些企业的法人治理结构。二是全国人大将逐步介入现行体制。已经颁布执行的《条例》是国务院行政法规，而不是部门规章；正在修订的《国有资产法》草案由全国人大组织专门人员进行调研起草，而不是由有关行政部门组织起草。这不仅说明国有资产监督管理的重要性和国务院对国有资产监督管理法制化建设的重视，也显示了全国人民和全国人大对国有资产监督管理的关注。全国人民作为国有资产的终极所有者，不能被忽视，其权利也要得到实际的体现，全国人大也必然要适应这种要求，介入对国有资产的监管。三是依法监管将是现行体制的主线。贯穿于现行体制形成过程的是法制的不断完善，引领国有企业改革成功的是依法监管。能否实现国有企业的正常经营，能否实现国资委对国有资产的有效监管，以及能否保证全国人民和全国人大终极监督权的实施，都必须以其是否符合《宪法》、《国有资产法》、《条例》、《公司法》、《民商法》及公司章程为前提。因此，必须避免国有企业成为贵族企业和特殊法人.避免国有企业受到行政干预和承受政策性负担，也避免国有企业进行非公平竞争和依赖于政府的补贴。国资委成立不久出台的《条例》和正在紧张修订的《国有资产法》，将实现国有资产管理法规上的衔接，都体现了依法监督的愿望和要求。
然而，现行体制的形成，即使从理论上来说，也并不意味着国有资产监督管理体制改革的大功告成。但是，我们可以通过对现行体制雏形的考察，把握国有资产监督管理的趋势，从而对深化国有资产监督管理体制改革进行深层次的思考。
二、国有资产管理体制改革的逆层次推进
1.国有资产委托代理链条的层次性分析
（1）国有资产委托代理链条第一个层次主要表现为政治委托形式。全民所有制体制下的财产属于全体人民所有。但是，又不可能让每个人都直接参与全民财产的经营和管理。否则，从理论上说，必然产生严重的委托问题和高昂的代理成本，降低国有资产经营管理的效率；从实践上说，也有过历史的教训和现实的困难。因此，必然要求一个客观主体行使对这些财产的管理经营权。国家是充当这个客观主体的天然代表。然而，国家是一个抽象的范畴，任何一个国家的运行都是由其政府来承担的，政府成为全民所有制财产代理人的逻辑选择。第一层次的形成与国家基本政治经济制度相关联，因此，对第一层次链条的改革与完善必然牵涉政治体制的改革。但是，全民所有制的资产属于全体人民所有，这一点是不可动摇的。人民虽然把这些资产委托给政府，然而，人民仍是这些资产的终极所有者，享有终极监督权。
（2）国有资产委托代理链条第二个层次主要表现为行政委托形式。在社会主义市场经济条件下，政府充当全民财产的所有者是一个不得已的选择，正是这种选择，形成了国有资产的第二层次委托代理关系。由于政府是由不同的职能部门组成的，必然对国有资产的所有者权能继续进行委托。过去，我国实行集权式管理体制，即“国有国营”，国有资产的所有者权能集中在中央政府，地方政府没有管理权，这种做法虽然不会产生委托代理问题，但却抑制了国有资产运营的活力；后来，随着政府行政管理体制的改革，地方企业仍属中央统一所有，但已改由地方政府分级监管，即“统一所有，分级管理”，然而，这种做法形成了中央与地方的利益博弈以及国有资产出资人的越位、缺位或错位；现行体制进一步改为三级出资人，形成了中央国有企业和地方国有企业并存的格局。这一层次链条的形成与政府的组织制度和组织形式相关联，它的改革和完善取决于行政体制的改革。政府作为国有资产的所有者，是否将所有者权能进一步授权以及怎样授权，决定了国有资产委托代理链条是否进一步延伸以及延伸的性质。
（3）国有资产委托代理链条第三个层次主要表现为经济委托形式。国有资产经营管理机构按照《公司法》将国有资产投资于企业，或形成国有独资公司，或组成有限责任公司，或设立股份有限公司。国有资产管理机构通过公司的股东会、董事会等内部管理机构参与企业的经营管理。在改革开放前，为实现战略赶超目标，国家需要控制企业的经济剩余，对企业实行了统收统支的财务管理、生产的计划管理、统一的工资制度和统购统销的流通体制，企业只是一个生产车间，没有任何自主权；改革开放后，市场化进程不断加快，非公经济迅猛发展，形成了不同所有制企业之间的竞争，价格、利润等市场信号逐步得以形成和完善，为国有经济的实现形式提供了选择空间。国有资产可以独资、控股或参股的形式委托给企业组织生产。这一层次链条的形成与国家经济体制和经济运行机制相关联，它的改革取决于经济体制及其运行机制的改革和完善。
2.国有资产管理体制改革的逆层次推进
（1）从放权让利到建立现代企业制度的代理链条第三个层次改革。传统国有企业的特征是：政府国有国营，企业承担多重目标，所有者权能被分割，以及政策性负担和信息不对称造成的预算软约束。在没有改变国有企业基本制度框架的条件下，从1956年开始了以企业下放、扩大企业自主权和企业承包等为主要形式的放权让利改革，然而，由于放权让利式改革的思路有其自身内在的矛盾，在实践中，造成了产权混乱，陷入了“一放就乱，一管就死”的两难境地。直到1993年，中共十四届三中全会提出了企业制度创新，才转变了改革的方向。1994年，国家选择了100家国有企业进行公司制试点。但是，由于当时没有强调通过股权多元化改组国有企业，绝大多数形成的是貌似现代公司的“国有独资公司”。甚至很多人认为国有企业产权很清晰，只要抓好管理就能解决问题，建立现代企业制度就是建立现代企业管理制度。1997年中共“十五”大，特别是1999年中共十五届四中全会，要求除极少数垄断行业外，应积极发展多元化投资主体，并指出法人治理结构是公司制的核心。这一阶段改革的最大成果在于摸索出了改革的正确方向是以建立法人治理结构为核心的企业制度创新，但由于产权改革滞后，出现了严重的“内部人控制”问题。
（2）对委托代理链条第二个层次改革形成的现行体制。2003年，国务院成立了国有资产管理委员会，作为中央企业的出资人，其他企业出资人职责由省、市两级政府及相应的国有资产管理机构承担。现行体制的特征主要表现在两个方面：一是由国资委统一行使所有者权能，改变了分散委托的状况；二是由“统一所有，分级管理”改为三级出资人，缩短了地方企业的委托代理链条。前者使国有资产管理的责任更加明确，权力更加集中，监管责任更加重大，其目的在于防止政府作为资产所有者与经济管理者的职能错位和保证国有资产出资人的到位；后者使地方政府由原来的经营者变为出资人，有利于减少委托代理层次，降低代理费用，充分发挥地方的积极性。同时，国有资产三级出资人制度在国有经济内部实现了产权多元化。
（3）委托代理链条第一层次是未来深化国有资产管理体制改革的主要对象。虽然我国国有资产管理体制从委托代理链条第三层次的改革推向第二层次，并达成了广泛的共识，取得了一定的成效。但是，从当前改革实践来看，无论是国有资产管理体制改革的艰难推进，还是国有企业治理结构的难以构筑，都起因于第一层次改革的滞后。由于第一层次委托代理链条的完善涉及政治体制的改革，因此，可以料想其进程不会平坦。
三、现行国有资产管理体制存在的局限
1.第二层次行政委托关系仍需调整
（1）国资委行政授权没有被根本打破。无论是从“统一所有”到缩短了地方企业代理链条的三级出资人制度，还是从分散委托到收敛了所有者权能的集中行使，这些改革都局限于委托代理链条的第二个层次，即行政授权环节的减少和权能的收敛。虽然，国资委是作为政府一个特设机构产生的，应该作为一个民事主体，履行出资人职责，但它与政府之间不是经济契约关系，而是行政授权关系。由于行政授权没有被根本打破，国资委实质上是一个行政机构。
国资委依法履行好出资人职责，必须坚持政企分开。“政企分开”是“政资分开”和“资企合一”的结合。“资企合一”就是要完善以法人治理结构为核心的现代企业制度，是政企分开的微观基础，资企背离必然致使国有资产出资人缺位，形成内部人控制；“政资分开”就是要实现政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，为政企分开提供体制前提，政资不分必然造成职能上的错位，最终导致管理上的越位。“政资分开”和“资企合一”都是为了实现政企分开，“分”和“合”是相互结合、缺一不可的。
现行体制主要局限于行政委托关系的调整，即“政资分开”方面，它需要一个“资企合一”的基础。因此，坚持政企分开，做到既不干预出资企业的生产经营活动，又要有所作为，必须实现在管理目标上由国家宏观调控目标到国有资产增值的转变，在管理职能上由政府公共管理者到国有资产出资人代表的转变，在管理对象上由管理企业到管理授权范围内国有资产的转变，以及在管理方式上由行政管理到产权管理的转变。在这四个转变中，关键是第一个转变，即管理目标的转变。如果第一个转变不能实现，必然造成管理职能上的错位，使国资委成为一个政府公共政策的“漏斗”，并因此产生企业的政策性负担，迫使国资委采取行政管理的方式直接管理企业的越位行为，或者倒退到过去那种由政府职能部门直接干预企业经营的“五龙治水”局面。由于国资委的行政授权关系，它能否排除其他政府部门和单位对企业经营活动的干预，对出资人权利能否依法行使，都是引人关注的问题。
（2）国有资产管理范围不清晰。国有资产管理范围的界定主要存在以下三个方面的问题：一是非经营性资产管理混乱。截至2002年底，国有资产总计11.83万亿元，其中，非经营性资产约4.14万亿元，占全部国有资产的35％。随着公共财政体制不断完善，未来财政收入将更多投入到非竞争性领域，再加上从竞争性领域转移到公共领域的资产，非经营性资产势必要超过经营性资产，成为国有资产的主要部分。目前，这些资产都交由行政事业单位管理，由于缺乏监督，相当多单位竞相争取更多资产，但这些资产并没有放在行政事业用途上，而是投入到获利项目上。二是金融性资产处于“三不管”状态。到2002年底，在经营性资产中尚有8300亿元金融性资产。迄今为止，国有金融类企业还没有找到东家。国资委不管，银监会不管，财政部也不管。国资委不管，是因为要在产业资产与金融资产之间设立一道“防火墙”，否则就会形成利益冲突，如面临定向放贷压力、回避企业改革等；银监会不管，是因为要保证国有金融资产三权（所有权、监督权和经营权）制衡及监管部门的公正性；财政部不管，是因为尽管财政部向国有金融企业投入资本金，但只行使收益权，而不能认为拥有完整的所有权。三是资源性资产管理迫在眉睫。目前，大量资源性资产处于无人管理或严重低估状态。例如，土地资产，根据吴良镛院士预测，到2025年城市化率将由现在的32％提高到55％，城市人口由3.9亿增加到8.7亿左右，土地资产价值日益提高。其他资源性资产，如水资源、矿产资源和环境资源等的情况也大致相同。我国是一个人均资源贫乏的国家，随着国民经济发展和人民生活水平提高，资源供求关系将进一步恶化，资源性资产的管理对于我国的可持续发展和人民生活质量的提高都将起着越来越重要的作用。
（3）国有资产定位和结构不合理。我国国有资产结构存在不合理的情况，其根源在于定位不合理；国有资产定位和结构不合理必然影响管理体制改革的进程。截至2002年底，我国经营性国有资产7.69万亿元，占全部国有资产的65％。在经营性国有资产中，一般竞争性资产6.55亿元，占全部经营性资产的85％。无论从经营性资产占全部国有资产的比例，还是一般竞争性资产占经营性资产的比例，都说明国有资产绝大部分集中在竞争性领域特别是一般竞争性领域。其比例无论是与发达国家相比还是与发展中国家相比，都显示了我国国有资产的结构和布局是不合理的。
定位和结构不合理必然影响管理体制改革。目前的管理体制改革是在结构不合理的条件下进行的，并且未来的结构调整也不可能一蹴而就。然而，管理体制的正常运行是建立在合理定位基础之上的，国有资产结构和布局的调整是管理体制改革和运行的宏观基础，为国有资产的分类管理和责任考核创造条件；构建新的管理体制是加快国有资产结构调整的体制前提，完善的管理体制可以防止和减少国有经济结构调整中的资产流失，提高国有企业的运行效率。国有资产的定位和结构调整与国有资产管理体制改革的进程相互依赖、相互制约。因此，国有资产定位不合理和结构调整不及时必然影响国有资产管理体制的改革进程。
2.存在委托代理链条第三层次紧的状况
（1）独立完整的法人财产权没有得到保证。国资委既要管资产，也要管人管事，而国资委应管哪些人管哪些事、怎样管人怎样管事等问题并没有明确。尽管国资委的成立为政企分开提供了必要的条件，但并不充分。因为，行政性授权内部的调整和完善只能有利于而不可能产生经济授权的契约关系。在许多企业里，国资委与企业之间的经济委托关系没有落实，所有权与经营权未能分离，独立完整的法人财产权得不到保证，存在委托代理链条第三层次紧的状况，给政企不分和企业经营机制不活留下了生存的空间。更为重要的是，由于我国国有资产结构不合理，经营性资产比例高，大部分资产集中在一般竞争性领域，再加上一些传统公共领域已经失去了“公共”的性质。这样，一部分经营性资产要转入到公共领域，同时，也有一些公共领域资产要纳入国有资产管理范围。这些必然影响行政性授权的调整，也不利于经济契约关系的形成。
（2）信息披露制度不健全加剧了信息不对称。委托代理中普遍存在的信息不对称，是建立现代企业制度的障碍之一。特别是我国市场经济体制初步建立，在许多方面还不完善，大量条块分割现象和市场不规范行为使我国产品、产权和证券等价格信号被扭曲。这些因素都加剧了信息不对称，从而增加了企业制度安排的运行成本，使两权分离条件下的所有者与经营者之间的激励愈发不相容。因此，对于我国完善法人治理结构来说，完善信息披露制度和规范有关中介机构的执业行为，显得尤为重要。然而，恰恰在这一点上，我国还存在许多问题。这也正是国有企业中存在严重“内部人控制”问题和造成出资人缺位的重要原因。政府部门对国有企业进行直接管理，产生大量行政审批，特别是对投资项目的审批，是国家在企业内所有者缺位情况下，为防范投资风险和强化企业财务预算约束而采取的一种特殊措施。实践表明，这并不是一种科学有效的方法。如果这些方法不加以改变，那就非把企业管死不可。
（3）股权结构不合理。在很多国有企业中，往往是国有股一股独大，控股公司与企业在机构、人员和财务等方面没有分开，两者之间有一种说不清道不明的关系。20世纪90年代中后期，国有企、业资产负债率平均高达85％，由于债权人基本都是国有银行，债权人本来可以对企业进行的监督也无法落实。1999年实施的“债转股”，由于主要不是商业运作，而是行政安排，也使最初改善股权结构的愿望落空。几年前拟实施的国有股减持也由于证券市场不支持而搁置了下来。到2002年底，全国1224家上市公司中，流通股仅占全部股份的34.7％。近年来，政府又试图通过发展机构投资者，在稳定证券市场的同时，优化企业的股权结构，但也带来一些“黑幕”行为，其长远效果也还有待检验。现行体制中，通过三级出资人在国有经济内部打造多元化投资主体，的确是一个创新，但这种内部多元主体有一个共同的所有人即国家，因而同其他情况一样，也不能避免各个层级上的行政干预。
3.第一层次的政治委托关系改革滞后
（1）全体人民作为国有资产终极所有者的法律依据。《宪法》规定，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制和劳动群众集体所有制，其中，社会主义全民所有制经济即国有经济是国民经济中的主导力量；除法律规定属于集体所有的森林、草原、荒地和滩涂外，其他自然资源都属于国家所有，即全民所有；城市的所有土地和法律规定的部分农村和城郊土地，属于国家所有，即全民所有。这些属于国家所有即全民所有的资产绝不是一个小数目，人均国有资产超过了我国绝大部分人的私有财产，而且很多资产还是优质资产，具有很大的增值潜力。这些资产也是社会主义经济制度的重要基础和国民经济的主导力量，是社会主义国家性质和发挥社会主义制度优越性的经济基础；这些资产还是我国国家实力的主要体现，国有经济的发展壮大和控制力的提高，对于增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键的作用。这些资产如此巨大及其对国家和人民群众的重要性，决定了它不仅是人们生存的基础，也是一些人采取各种手段进行侵蚀、腐败和犯罪的对象，因而也是人们关注的焦点。
（2）国有资产流失的风险依然存在。由于国家自身的属性，必然要求国有资产委托代理链条的延伸，而代理的实施者为具体的自然人，人的机会主义本性决定了国有资产时刻面临着流失的风险。而以下三个方面原因又加大了这种风险：一是“内部人控制”失控。由于我国存在重视自然人概念而忽视法人概念的传统，再加上我国许多国有控股公司或资产经营公司是由行业管理部门或已经存在的行业总公司经过改组授权而成为国家股的股东，部分大型企业集团的集团公司被授权在其所属企业中行使股东权利，还有一些投资机构是在“先有儿子后有老子”的过程中被制造出来充当国有股股东的“壳公司”，使我国国有企业法人治理结构普遍存在基础薄弱的问题。二是国有资产管理基础薄弱。我国国有资产形成的历史比较复杂，而且被不同性质的企业或单位用于不同的用途，在国有资产的界定过程中产生了不少纠纷，很多国有资产界定的成本很高，再加上国有资产评估、国有资产经营状况评价和国有资产登记中还存在许多不规范行为，这些都削弱了国有资产管理的基础。三是国有资产的结构性调整。在计划经济向市场经济的体制变革过程中，特别是我国正在进行国有资产布局的战略调整，产权必然要变动，涉及国有资产的交易量不断增加，从原则上讲，这是提高政府效率和提高资产运营效益的自然要求，但在实践中，如果没有事先设计相应的预防性措施，特别是存在“内部人控制”失控和国有资产管理基础薄弱的情况下，就极易导致国有资产的流失。
（3）实现对国有资产管理最终监督权的必要性。在国有资产的运营、管理和监督过程中，监督始终是一个十分重要的环节。从委托代理关系来看，在企业内部，有监事会对国有资产的运营进行监督；在国资委设立了监事会工作局对国有资产的增值情况进行监督；在人大也应该设立相应机构，代表人民对国有资产的运营和监管实施终极监督。只有这样，才能够形成一个完整的监督链条，这也是与国有资产的委托代理链条相一致的。从人大职能来看，人大是权力机构、立法组织，人大对国有资产监督的职能主要有立法、进行执法检查和审议政府关于国有资产增值情况的报告以及质询、弹劾有关责任者。《国有资产法》已经由全国人大进行制定，其相关的执法监督自然应由人大来承担。从实践来看，国有资产的流失目前已经成为十分突出的问题，有学者估算，20世纪80年代，全国国有资产每年流失量500亿元，进入90年代，每年至少流失800亿—1000亿元，加上坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产的损失已经是一个相当庞大的数目。因此，必须由更高层次的权威机构进行监督。
目前，全国人大组织起草的《国有资产法》还没有颁布，全体人民及其代表大会对国有资产管理的最终监督权也没有实现，存在委托代理链条第一层次松的状况，这是国有资产经营管理缺乏监督的根本原因。因此，今后国有资产管理体制改革必然要触动委托代理链条的第一个层次，涉及到我国的政治体制改革，其任务还相当艰巨。
四、国有资产管理体制改革的深层次思考
1.保证法人财产权关键是放松第三层次代理链条
（1）通过国有资本增殖实现资产保值增值。国有资产通过投资形成国有资本。纳入国资委管理的是竞争性领域中除金融资产的那部分国有资产，这种投资形成的国有资本是整个社会资本的一部分。国有资产管理的基本职能就是合理投资和保值增值，资产保值增值必须通过国有资本的增殖来实现。“增殖”与“保值增值”是不同的概念。保值增值是国有资产管理的首要目标，而增殖是资产资本化后的内在要求。国有资本增殖要求其回归社会资本的一般属性，能够在资本市场中流动，进行优化配置，在资本的运动过程中实现自身的增殖。增殖实际上是资产收益的资本化价值的增加，它反映了资产的质量和获利能力。因此，国有资产保值增值要求国有资产资本化为社会资本的一部分，与社会资本一起参与增殖运动。即使企业全部由国有资本组成，也要遵从社会资本的运动规律。
（2）国有资本增殖的多样化实现形式。国有资本增殖可以通过多种形式来实现。由于各行各业生产力水平不一致，发展也不平衡。因此，不同行业的国有资本要通过不同的形式来实现增殖。国有资本可以采取经济契约的方式委托自然人或法人经营，这是一种资产承包性质的委托经营，这种形式有其一定的缺陷，但比较灵活，经营不好的可以变更合同或到期收回资产；国有资本还可以采取租赁或出让专营权的形式，这种方式特别适用于某一单项资产或无形资产；当然，比较典型的还是投资股份公司的方式，通过投资成为公司的股东，但不一定必须是控股股东，也可以是参股股东，这样有利于国有资本的及时退出，提高经营收益，规避和减少经营风险。
（3）保证法人财产权关键是放松第三层次代理链条。所有权与经营权相分离是社会化大生产的共同要求，是科学管理的要求。独立完整的法人财产权是资本增殖的前提，也是国有资本增殖的前提。国资委职责就是《公司法》规定的三项权益：资产收益、重大决策和选择管理者。然而，具体管哪些人管哪些事、怎样管人怎样管事等问题并没有明确，哪些决策属于重大决策、哪个层次的企业管理者由出资人选择也没有明确。在实践中，出资人职责与干预企业的生产经营之间有时就不易区分，容易引起争执。这样一来，国资委与国有企业之间的经济契约关系难以落实，从而可能造成政企不分和国有企业经营机制僵化。
保证企业独立完整法人财产权关键要依法管理、依法经营，关键是放松第三层次代理链条。股东大会是公司的最高权力机构，是股东表达自己意愿和要求的场所，也是行使自己权利的场所，股东大会决定的事项董事会必须执行。股东大会是股份有限公司实行民主管理的体现，也是公司所有权与经营权相分离的表现。因此，国资委作为一个股东，只能在股东大会这个场所表达自己的意愿，只能通过大会主张自己的要求，而不能采取行政手段对企业进行管理或获取利益，更不能凌驾于股东大会之上。董事会是股份有限公司的常设权力机构，在股东大会闭会期间行使股东大会的权力，向股东大会负责。因此，国资委可通过自己派出的董事参与企业的日常决策管理。国资委也只能通过董事会选择企业的经理人员，而不能采取行政任命的方式指派管理人员。
2.明确管理范围关键是及时调整第二层次代理链条
（1）资产定位和调整取决于社会经济发展水平。由于公共产品没有经济效益，私人资本不愿投资。因此，公共产品的提供主要依靠政府投资。这就需要确定由多少国有资产来提供公共产品，也就涉及国有资产的定位问题。完整的国有资产不仅包括竞争性领域的经营性资产，还包括提供公共产品的非经营性资产。定位是否合理，要由社会经济发展一定阶段上公共产品提供和社会经济生活调节的要求来界定。对于不同的国家，其国有资产结构是不尽相同的；即使同一个国家，在其发展的不同阶段上，国有资产结构也大不相同。因此，随着社会经济的发展，国有资产的定位和结构要不断地进行调整。
由于历史的积累和现实的条件，国有资产的结构调整注定将是一个艰难的历程。①国家需要利用其经济力量进行直接干预。国家通过向社会提供公共产品对社会经济进行调节，必须有一个有效传导机制，而目前并不具备。因此，国家还需要利用其经济力量直接干预。②经营性资产比重太高造成了退出障碍。把这些资产调整到非经营性领域中来，需要承接者来购置这些资产，这有赖于非国有经济的发展。其难度单从国有股减持所引起的证券市场动荡即可见一斑。③国有资产的合理定价需要完善的市场。完善的证券市场和产权市场是资产合理定价的基础，否则，会导致国有资产价值低估。④管理体制不完善可能导致国有资产在交易中流失。大量资产没有纳入管理范围，企业法人财产权没有落实，监督还不完善，不可避免产生交易中的行政行为，导致国有资产流失。⑤结构调整可能涉及大量利益调整。结构调整不仅是空间的重新布局，也不仅是投入方向的重新定位，更重要的是一个利益关系的调整过程。
（2）确定管理机构和考核责任的主要标准和次要标准。以资产性质为主要标准来明确管理机构，确定管理范围和考核责任。从目前的现状来看，经营性资产由国资委进行管理，而财政性资产被各个机关事业单位占用，没有很好地进行管理和考核。在国有资产管理的范围上，财政性资产应由财政部门管理，经营性资产由国资委管理；在考核上，经营性资产具有盈利性质，应对其增值情况进行考核，而财政性资产不以盈利为目的，不需要考核其增值情况，否则，就会产生乱收费、乱摊派，这类资产的补偿通过“税收—公共品的适当提供—整体经济效率的提升—扩张的税基—更多的税收—更多的公共品提供”这样一个大循环来进行，但应对其运行效率进行考核。
以资产形态作为次要标准确定管理范围和考核责任。目前，国资委管理范围仅限于以产业形态存在的经营性资产，大量竞争性领域的资源资产和金融资产或者没有进行合理估价，有的则根本没有被纳入管理范围。对于资源性资产，用于提供公共产品的应由国土资源管理部门进行管理，进入竞争性领域的应纳入国资委管理范围；对于金融性资产，用于提供公共产品，如外汇管理、货币政策管理、政策性银行及社保基金等的金融资产应由财政部门管理，竞争性领域的商业银行及商业性基金应设立类似于国资委的金融资产专职机构进行管理。
（3）关键是对第二层次代理链条进行及时调整。国有资产的性质和形态不是一成不变的，应及时调整国有资产第二层次代理链条，根据资产性质和形态变化明确管理机构、管理范围和考核方式。在结构调整过程中，国有资产的性质不是一成不变的，有的资产从竞争性领域转入公共领域，由经营性资产变为财政性资产。从目前来看，这是主流。但也必须看到，许多财政性资产也会转移到竞争性领域中来成为经营性资产。例如，一些行政事业单位已经成为差额拨款甚至自收自支单位，实际上这些单位具有经营性；还有把用于提供公共产品的资产转移到竞争性项目上，实际上这部分资产已经改变了性质。同样，国有资产的形态也不是一成不变的。例如，土地等资源性资产可以变为产业资产，也可能成为金融性资产。在结构调整过程中，这种资产形态的变化应该说是经常性的。所以，要把握资产性质和形态的变换，及时进行资产的移交、登记、管理和考核，杜绝国有资产管理的体外循环，防止或减少国有资产的流失。
3.完善终极所有者监督关键是收紧第一层次代理链条
（1）完善终极所有者监督关键是收紧第一层次代理链条。国有资产的本质是全民财产，全体公民是国有资产的终极所有者。终极所有者权能主要包括：剩余索取权、剩余控制权、收益权和监督权。虽然政府代表终极所有者行使剩余索取权、剩余控制权、收益权，但是，终极所有者的最终监督权并没有消失。由于对委托代理链条第一层次的政治委托关系改革滞后，全体人民及其代表大会对国有资产管理的最终监督权没有实现，造成经营管理缺乏监督现象的普遍存在。终极所有者的监督权是强化代理责任、改善代理人经营管理和获取最大剩余的重要条件。强化监督有利于第一层次委托代理链条的收敛，是管理体制改革的深化。因此，必须健全国有资产经营管理的监督体系，完善国有资产经营管理的报告和信息披露制度。
（2）健全国有资产经营管理的监督体系。健全体系是强化监督的前提。健全体系主要包括人民监督、政府监督、国资委内部监督和社会监督。①人民监督。全体公民作为国有资产的终极所有者和最终监督者，其监督形式及怎样行使监督是一个重要的问题。人民监督主要是通过人民代表大会进行的，司法机关也是人民实施监督的重要渠道。但是，人民代表大会的监督力度还不够，监督也不能持续。因此，可在人大常委会内设立国有资产监督机构负责日常监督。②政府监督。专职管理机构设立以后，政府部门对国有企业的监督是从国民经济管理者的角度实施的，然而，对经营管理的监督显得不足，因此，应予以强化。必须注意的是，这两种监督的性质是截然不同的。因此，可考虑由政府监察或审计部门来承担，也可利用中介机构的力量进行监督。③国资委内部监督。国资委成为国有资产惟一的管理机构，切断了其他部门与企业之间在所有权上的联系，加强了国资委的管理责任。国资委强有力的激励约束机制，有利于国有企业提高管理水平，加快技术创新，改善经营效益，从而有利于整个国有资产的增值。④社会监督。社会监督主要指中介机构和债权人等相关利益者的监督。在国有资产资本化为社会资本的一部分后，国有资本参与社会资本的增值运动，社会资本的投资人和银行等债权人都是企业重要的相关利益者。因此，社会监督不仅必要而且也是可行的。随着国有资本增值形式的多样化，社会监督重要性越来越提高。
（3）完善国有资产经营管理的报告和信息披露制度。委托代理链条收敛依赖于双方的信息对称，因此，要强化经营管理的监督，完善信息披露制度是其重要保证。一是建立国资委保值增值报告制度。各级专职管理部门应代表同级政府向同级人民代表大会报告国有资产的运营和增值状况，接受人民代表的审议，并听取人民代表的建议和意见。在人民代表大会闭会期间，接受人大常委会及其专职机构的监督和咨询。同时，还应将运营和增值状况向社会公开，接受人民群众和社会舆论的监督。二是完善企业信息披露制度。股份制企业特别是上市公司已建立了完善的信息披露制度，国有独资企业和国有控股企业也应按照这种要求进行信息披露。信息披露制度分为定期报告和临时报告制度。定期报告分为年度报告、半年度报告和季度报告，就企业的经营状况、财务状况、现金流量、股本变动及主要股东情况、股东大会、董事会报告、监视会报告和企业重要事项进行披露。临时报告包括凡是对企业的财务状况、经营状况以及对企业价值有重大影响的事项。主要有企业经营范围和经营方针的重大变化、企业重大投资行为和重大财产购置的决定、企业外部环境发生的重大变化、重要合同的订立、企业遭受的重大损失、企业发生重大债务和未能清偿到期债务的违约情况、企业涉及的重大诉讼、企业减资、合并、分立、解散及申请破产的决定、公司董事长、总经理和一定数量的董事发生变动等。三是监督企业遵守公共管理法规的状况。国有资本投资的企业与其他企业一样，都是社会主义市场经济中平等的法律主体，都要遵守公共管理的有关法规。在设立企业时，按照工商行政管理部门核准登记条例的要求进行登记，不得弄虚作假，隐瞒真实情况；在劳动用工上，遵守劳动保护制度，建立和完善职工的养老保险制度、待业保险制度和医疗保险制度；在产品的生产和销售上，不得生产和销售不合格的产品，更不得生产和销售假冒伪劣产品，避免给用户和消费者造成财产和人身损害；在市场竞争中，遵守自愿、平等、公平、诚实信用原则和公认的商业道德，不得损害其他经营者的合法权益，不得扰乱社会经济秩序；在税收征管中，按照税法的规定，做好税务登记、账簿及凭证的管理和纳税申报，按时清缴税款。
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