我国大学生就业政策演变中的利益关系轨迹与启示，本文主要内容关键词为：轨迹论文,启示论文,就业政策论文,利益论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：1002-8609(2008)07-0110-04
一、问题提出
大学生就业政策不仅是我国高等教育政策的重要内容，也是我国公共政策的有机组成部分。按照美籍加拿大学者戴维·伊斯顿的观点，公共政策是国家对全社会价值的权威性分配，其形成过程是由国家根据自身利益（国家利益）对复杂的利益关系予以整合的过程。作为我国公共政策有机构成的大学生就业政策，同样也是对全社会价值的权威性分配，其形成过程也是由政府根据国家利益需要而对大学生就业中的各种复杂利益关系进行整合的过程。建国至今，我国大学生就业政策经历了一个变化过程，即由“统包统分”的行政指令时期（建国初期至20世纪80年代中期）到“供需见面”、“双向选择”的过渡时期（20世纪80年代中期至90年代初），再到“市场导向”的自主择业时期（20世纪90年代初至今）。[1]这一政策演变历程，追根到底反映的是我国大学生就业政策所调整的利益关系的变化。因此，把握建国至今大学生就业政策演变中的利益关系轨迹，不仅有助于深刻理解我国大学生就业政策的历史演变规律，而且更有助于洞察我国大学生就业政策的调整变化趋势。这正如有学者从利益视角审视政府与大学关系时指出的那样，“高等教育活动中的各个主体的利益以及他们需要的满足是未来高等教育决策的主要基点”。[2]
然而，就已有高校毕业生就业问题的研究而言，鲜见从利益视角直接论及大学生就业政策演变的文献。笔者在中国学术期刊网以“大学生就业”为关键词，以“篇名”加“精确”为检索方式，发现1999-2008年仅核心期刊有关高校毕业生就业问题研究的文献数量就高达586篇（检索时间截止2008年1月22日），其内容多集中在影响高校毕业生就业的因素、导致高校毕业生就业难的原因和解决高校毕业生就业问题的举措等方面。可见，讨论我国大学生就业政策演变中的利益关系变化轨迹，实属当务之急。
二、我国高校毕业生就业政策演变的利益关系轨迹
在不同时期，我国大学生就业政策调整的利益关系并不相同。
1.“统包统分”的行政指令期：利益一元化
这一时期的大学生就业政策，总体上是以计划经济体制时期指令性计划调配为基础。无论是《关于1952年暑假全国高等学校毕业生统筹分配工作的指示》，还是1958年中共中央《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》、中共中央批转原国家计委《关于1960年至1962年高等学校理工科毕业生分配问题的报告》，抑或是国务院批转的原国家计委、教育部、国家人事局《关于改进1981年普通高等学校毕业生分配工作的报告》，其凸显的都是国家利益的权威性，个人、高校与用人单位必须无条件地服从于国家利益。于是，这一时期我国高校毕业生就业政策调整的利益关系呈现出以国家利益为主导的一元化特征：(1)在利益结构上，个人与组织利益完全让位于国家利益。按照这一时期的大学生就业政策，国家利益不仅是规范高校毕业生、高校和用人单位具体利益及其是否“合法”的标准，而且也是对其进行调控的基础，大学生、高校和用人单位具体利益得以实现的前提在于国家利益的先期实现。(2)在利益取向上，国家利益完全优先于个人与组织利益。在计划经济体制时期形成的国家“统一招生，统一分配”的高校招生分配体制中，体现的是政府把国家利益要求置于优先的地位予以考虑和满足，而大学生、高校和用人单位的具体利益诉求则被置于从属、被动的地位。(3)在利益实现上，以国家利益作为个人与组织受益与否的评判标准，缺乏利益补偿机制。众所周知，建立在一定利益取向基础上的任何一项政策，都会有既定的受益者和受损者，其最终政策结果应该使大多数人普遍获益（并非直接获益，而更多是间接获益），并使受损最大阶层或团体（通常表现为少数人）获得补偿，这样才会减少政策实施的阻力，保证政策的顺利实施。在这一时期的大学生就业政策中，一方面个人与组织是否从中获益所依托的是国家利益的实现；另一方面即使个人与组织利益受损也没有任何补偿性内容。
2.“供需见面”、“双向选择”的过渡期：利益双重性
过渡时期大学生就业政策，其最突出之处在于兼有计划分配模式和国家计划人才市场的双重特性。《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)指出，对招生计划内学生，实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的政策。国务院批转的《高等学校毕业生分配制度改革方案》（即“中期改革方案”，1989）将大学生分配工作目标确定为，逐步实行高校毕业生自主择业、用人单位择优录用的“双向选择”制度。这些政策与以往政策的不同之处在于：第一，由高校负责向社会推荐毕业生就业；第二，在一定范围内实现了毕业生与用人单位的双向选择；第三，国家对高校毕业生就业予以宏观管理的改革方向得以明确。[3]这种改变表明，大学生就业政策整合利益关系时呈现出的以国家利益为主导的一元化格局得以突破，开始向国家利益与个人、高校和用人单位利益同时满足的双重性方向转化：(1)在利益结构上，国家利益与个人、组织利益开始同时得以凸显，作为一种过渡性的大学生就业政策，尽管在平衡利益关系时仍然以国家利益的实现为核心，但同时却给予个人与组织一定的自主权限。这在一定程度上反映了个人与组织的利益诉求，表明国家利益与个人、组织利益同时得以体现。(2)在利益取向上，开始偏向于国家利益主导下的个人与组织利益。过渡期大学生就业政策内容的重心，开始由国家计划制定转移到在国家计划指导下，大学生、高校与用人单位共同参与的方法与形式的规定上。(3)在利益实现上，开始兼顾国家利益与个人、组织利益的同时实现。根据《中共中央关于教育体制改革的决定》要求，国家计划内毕业生实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度；用人单位委托培养的毕业生实行返回委托单位就业的办法；少数计划外招收的自费生采取学校推荐就业与学生自谋职业相结合的办法。这种大学生分配方式表明，过渡期大学生就业政策不仅顾及到国家利益的实现，同时也考虑到个人与组织利益的满足。
3.“市场导向”的自主择业期：利益多元化
自主择业期大学生就业政策总体上指向于大学生就业市场机制的确立，市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择是其最基本特征。这一政策特点意味着我国大学生就业政策调整的利益关系出现了多元化态势：(1)在利益结构上，呈现出利益主体的多元化特征。目前大学生就业政策，不仅凸显出以政府调控为主要方式的国家利益，而且还充分体现出高校、用人单位和大学生本人的利益诉求。这种具有多元化特征的利益结构关系，是自主择业期大学生就业政策平衡利益关系时的基本点。(2)在利益取向上，强调以市场机制平衡各个利益主体之间的利益关系。市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择是当前大学生就业政策的基本特征，这意味着政策对大学生就业过程中涉及到的各个利益主体的地位、职责与权益等都做出了明确规定，从而以市场机制来达成各种利益关系的平衡。(3)在利益实现上，强调以国家利益、个人利益和组织利益的同时实现为目标，并给予一定的利益补偿。目前，大学生就业政策不仅兼顾国家、学生、学校、用人单位的利益，而且还在一定程度上保障了其成为政策的受益者。此外，对于国家鼓励、倡导的就业行为，还从政策上给予一定的补偿。例如，鼓励大学生到基层就业的优惠政策，就明显具有这种补偿性质。
三、我国高校毕业生就业政策利益关系演变的动因
建国至今，我国大学生就业政策调整的利益关系变化并非凭空产生的，而是有其复杂、深刻的原因。
1.公共政策目标取向的变化
作为我国公共政策有机组成部分的大学生就业政策，在调整变化三个阶段中反映出来的利益关系演变轨迹，与我国公共政策目标取向的变化密不可分。建国以来，我国公共政策目标取向总体而言经历了两次根本性变革。传统观念认为，市场经济是资本主义特有的东西，计划经济是社会主义经济的基本特征。正是基于这种认识，改革开放之前我国一直实行高度集中的计划经济体制，国家政策的总体取向是以国家指令性计划手段来调节一切经济行为，强调政治行为与经济行为的高度统一。在这种情况下，公共政策在制定与实施过程中将某些微观利益主体的利益纳入国家利益的范畴，要求突出国家利益，也就具有了“合法性”。于是，“统包统分”行政指令时期大学生就业政策所整合的利益关系也自然具有了以国家利益为主导的一元化特征。改革开放之后，随着对计划与市场关系认识的深入，我国经济体制改革开始突破计划经济体制的羁绊，并经历了两次具有深远意义的重要转变：一次是从高度集中的计划经济体制向有计划的商品经济体制转变；一次是从有计划的商品经济体制向社会主义市场经济体制转变。与之相伴的是，我国公共政策的目标取向也相应地调整，由最初政府以计划方式对经济领域予以控制，到政府逐渐从经济领域淡出，再到政府以市场方式来调节经济行为。正是由于公共政策目标取向的这种变化，最终导致我国大学生就业政策所调整的利益关系发生变化，在“供需见面”、“双向选择”过渡时期呈现出“利益双重性”特征，在“市场导向”自主择业时期表现出“利益多元化”特征。
2.利益主体意识的觉醒
利益主体意识的觉醒，不仅是利益关系变化的实际开端，而且也是利益关系变化的内在动力。我国大学生就业政策演变三个阶段中反映出的利益关系变化，就是与不同时期就业政策所涉及的各相关利益主体意识的觉醒状况密切相关的。改革开放前，高度的计划经济体制、单一公有化的所有制方式和分配上的平均主义，导致社会成员的收益呈现出均衡化特征。与此相应的是，大学生就业政策调整的各相关利益主体在意识上表现出单纯地服从于国家利益的觉醒水平，也就自然寻求到其“合法性”基础。改革开放以后，伴随着我国经济体制改革的进程，实现了从原有高度集中的计划经济体制向有计划的商品经济体制的转变，再到社会主义市场经济体制的确立。这一变革冲破了计划经济体制时期具有高度整体性、统一性和均衡性特征的利益关系格局，导致了社会主义市场经济体制时期具有多元化特征的利益关系格局开始凸显，并最终得以明确。正是在这种情况下，大学生就业政策整合的各相关利益主体的利益意识觉醒水平开始提升，从对国家利益的单纯“服从”逐步向自身利益诉求的清晰表达转化，进而促使大学生就业政策所整合的利益关系的变化。可见，利益主体意识觉醒是我国大学生就业政策在“统包统分”行政指令期、“供需见面”与“双向选择”过渡期和“市场导向”自主择业期分别具有“利益一元化”、“利益双重性”和“利益多元化”特征的又一原因。
3.利益冲突的推动
任何一项政策的形成过程，“实际上是各种利益集团把各自的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程”。[4]政策所蕴含的利益关系，并非是每一个体或组织利益的简单叠加，而是这些利益在相互冲突中进行互相磨合并最终达成一种相对均衡的结果。随着政策环境的变化，这种相对均衡的状态往往会在政策运行中不可避免地出现利益冲突，从而又引发政策所调整的利益关系发生改变。我国大学生就业政策在不同时期所调整的利益关系的变化，就是各相关利益主体之间利益冲突的结果。在“统包统分”行政指令时期，我国大学生就业政策反映出的国家利益至高无上状况，严重挫伤了政策所调整的相关利益主体的积极性，从而导致国家与毕业生、高校、用人单位之间在利益上的冲突与对立，并最终妨碍了政策的有效性。于是，在“供需见面”、“双向选择”过渡时期，我国大学生就业政策才依托于高等学校在一定范围内实施了“供需见面”和“双向选择”。尽管这在一定程度上缓解了国家与毕业生、高校和用人单位之间的利益冲突，但这毕竟属于一种过渡性政策措施，尚不能从根本上解决这种利益上的纷争与冲突。在这种情况下，我国“市场导向”自主择业时期的大学生就业政策才应运而生。可见，利益冲突是推动不同时期我国大学生就业政策调整的利益关系变化的一个根本原因。
四、几点启示
由“利益一元化”到“利益双重性”，再到“利益多元化”，这是建国至今我国大学生就业政策演变中的利益关系轨迹。这种利益关系轨迹表明，大学生就业政策的实际效果如何，主要与其所调整的利益关系密切相关。因此，对于当前我国大学生就业政策而言，特别需要注重反映相关利益主体的利益。这是以利益视角审视我国大学生就业政策历史演变时带来主要启示。
1.以利益机制不断完善大学生就业市场
建国至今，我国大学生就业政策之所以在不同时期发生变化，同其整合的利益关系不同密切相关。在“统包统分”的行政指令期，其重点在于国家利益的实现；在“供需见面”、“双向选择”的过渡期，其开始向国家利益与个人、高校和用人单位利益同时满足的双重性方向转化；在“市场导向”的自主择业期，其进一步向同时满足国家、组织（高校、用人单位）和个人（大学毕业生）利益的多元化方向发展。不同时期我国大学生就业政策调整的利益关系的这种变化，意味着如何平衡好政策调整的利益关系是政策目标得以有效实现的基础。当前，我国大学生面临的就业问题，追根溯源涉及的是利益问题。“市场导向”自主择业时期大学生就业政策的根本目标在于逐步以完善的市场方式来实现大学生的自由就业。这一政策目标的实现以及实现得如何，追根到底取决于大学生就业政策调整的相关利益主体的利益及其实现程度。因此，如何运用利益机制，而不是仅仅注重行政手段，不断完善大学生就业市场，这是确保我国大学生就业政策目标得以实现的关键，也是有效解决大学生就业问题的一个长久举措。
2.以利益补偿机制引导大学生就业
如何确保大学生在就业市场中自由择业，这是当前我国大学生就业政策的核心目标之一。为此，除以利益机制不断完善大学生就业市场外，还需要确立一种利益补偿机制，引导大学生的就业行为。我们知道，在大学生就业政策中注重以利益补偿机制引导大学生就业行为，这是国际惯例。例如，美国帕金斯贷款项目规定，“大学生在教师短缺地区全职从事数学、科学、外语、双语教育或其他领域的教学，最高可以免除100%的贷款。如果毕业生参加美国军队并在敌对或高危险地区服役，最高可免贷款50%”。[5]在目前我国大学生就业政策中，其实也特别注意以利益机制引导大学生就业行为，例如，国家发布的《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业的通知》规定，“国家支持共青团中央、教育部组织实施‘大学生志愿服务西部计划’”，“从2003年高校毕业生中招募志愿者，到西部贫困县的乡镇一级教育、卫生、农技、扶贫等单位服务2年，服务期间计算工龄”，“志愿者服务期满后，鼓励其扎根基层或者自主择业和流动就业；志愿报考研究生或报考党政机关和应聘国有企事业单位的，仍可享受上述在艰苦地区工作2年或2年以上人员的优惠政策”。[6]但是，这种政策的利益规定也至少存在两点局限：一是关于“服务期间计算工龄”没有意义，因为“计算工龄”是到任何地方工作都会做的一项人事管理工作；二是提及的“优惠政策”，其体现的利益补偿具有模糊性，难以量化。可见，在当前大学生就业政策设计中，如何科学地确立一种利益补偿机制，以正确引导大学生就业市场中相关利益主体的行为，就显得十分重要了。
3.以利益平衡机制确保大学生就业中的公共利益
在国家大学生就业政策的导引下，我国大学生就业市场中的各相关利益主体及其利益诉求呈现出多样化态势。在这种利益格局下，各相关利益主体围绕着大学生就业政策而展开了各种形式的利益博弈，其结果在一定程度上导致了大学生就业中的公共利益受损。例如，在现实大学生就业过程中，存在着程度不同的诸如性别歧视、人才高消费、就业不公平之类的现象。这种现象的存在，既损害了大学生就业群体（特别是弱势大学生就业群体）的利益，也损害了作为人才培养机构的大学的利益，更损害了国家在经济社会发展中的长远利益。因此，这就需要大学生就业政策积极倡导建立一种利益平衡机制，一方面保障大学生就业市场中各相关利益主体利益的实现，另一方面又避免大学生就业中出现公共利益受损的情况。只有这样，才能从根本上避免大学生就业中出现的利益失衡现象，并最终保证我国大学生就业政策发挥出理想的功效。
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