论公共管理范式对我国高等教育管理改革的影响，本文主要内容关键词为：范式论文,教育管理论文,公共管理论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都具有一个已发展起来的共同议程，这就是“新公共管理”(New Public Management)或“管理主义”范式[1]。这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期。随着市场机制的不断发育成熟，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，我国高等教育管理的实践模式和研究领域的理论体系都亟待进一步创新。因此，考察、研究当代西方“（新）公共管理”运动的理论与实践，借鉴其经验教训，吸取其理论成就，对我国高等教育管理改革无疑具有重要的现实意义。
随着政府规模的扩大和政府角色的膨胀，社会问题与政府不可治理性的增加以及伴随而生的经济因素与财政压力，在新右派学说与保守主义政治意识形态的影响下，针对管理改革中政府失灵比市场更为严重的状况，提出公共行政求助于市场的解决之道，公共管理由此产生和发展。在其发展、演变过程中，公共管理学经历了三次核心管理范式的转变，即从初期的以“效率”为核心的公共管理到中期的以“公平”为核心的公共管理，再到近期的以“与市场相协调”为核心的新公共管理[2]。公共管理的范式转变的历史表明，公共管理的任务和形式总是由一定历史时期的生产力的发展水平和生产的组织形式决定和制约的。我国高等教育改革目前正处于生产力和科技迅速发展、体制由计划经济向市场经济的转轨时期，随着市场机制的不断发育成熟，高等教育同样面临着政府职能庞大、效率低下的问题，导致在社会教育资源产重稀缺的情况下教育资源严重浪费和滥用的矛盾，进而影响到整个教育资源的平衡，从而产生社会公众对高等教育的认同危机。本文从公共管理的演变与发展的历史层面来探讨公共管理范式对高等教育管理改革的影响。
一、以“效率”为核心的早期公共管理范式
以“效率”为核心的早期公共管理范式形成于19世纪末和20世纪初叶的早期公共管理学，是以韦伯的理性官僚体制和威尔逊的政治与行政相分离的二分法理论为其理论基础的。这种早期的主流公共管理理论，体现了德国式的社会科学研究成果与美国式的工业主义实践历史的理论上的结合。传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面：一是采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为主要的研究领域；二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础；三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；四是强调以效率原则作为最高标准[3]。早期的公共管理理论采取的是形式主义的静态研究方法，特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略；在研究方法上采用个案研究法；在研究取向上具体表现为：重项目而不重机构；重结果而不重过程；重视管理的绩效，忽视了管理的价值因素以及管理过程中的公平与效率的关系问题。早期的以效率为核心的公共管理理论进一步体现在德国与美国的高等职业教育的发展上。
在20世纪70、80年代初期，我国社会经济发展受落后生产力的发展水平和生产的组织形式决定和制约，社会资源高度紧缺，人才匮乏。高等教育作为稀缺资源，政府部门拥有对高等学校的举办权、办学权和管理权，政府以指令性计划统招统分，对高等教育管理目标和结果负责，集权责于一身。政府与高校、社会之间的关系是：政府单向对学校、社会起作用，学校与社会没有直接联系，而是通过政府指令性计划调控（如图1所示）。高等教育在经费有限的情况下，为保证质量采取严格的选择制，即恢复高考制度，实行精英教育。在社会经济落后时期以效率优先的政府理性官僚管理体制在一定程度上起到促进社会、经济的发展。政府机制呈现社会教育资源经由政府的配置达成最大化的效益。相当一部分人的受教育的权力被剥夺（受高等教育人数只占百分之几）。随着工业经济和科技的复苏，政府对社会和教育现状及未来的发展缺乏准确、及时的认识，对教育的计划调控不可避免地会带有一定的盲目性和主观性。通过政府机制是否可以实现高等教育管理的最大化的效益，这的确又是一个问题。正如许多学者分析的那样，“不完全市场和不充分信息问题无论在公共部门，还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的‘政府失灵’情形也是普遍存在的一个事实”[4]。计划经济体制的高等教育管理中的“政府失灵”具体表现在以下几个方面：
图1
第一，政府干预下的高校寻租行为导致社会资源的浪费。政府割裂社会与高校的联系，高校只有向政府寻求经费拨款、获得信息反馈，而不是与市场建立关系，这意味着资源错课配置的程度增加，从而导致社会资源的浪费。如政府信息滞后、失灵，导致政府的预算增加造成重复投资，统招统分已经无法适应市场需要，高校学生无法突出专业，某一专业领域重复投资供过于求。而高校为了获取资金，又花费时间、精力和金钱，这种力图影响政府投资形式的游说活动对社会没有任何效率，反而可能使政府和社会要付出更大代价。
第二，政府组织垄断下的高校管理低效率与政策执行的无效率。在计划经济体制下，政府部门对高校管理统得过死，如经费拨款、信息传递、行政事务干预管理、招生分配等等，是名副其实的高等教育这一准公共部门的自然性垄断者。从经济学角度讲，垄断是一种极端形式的市场结构，必然限制竞争。由于缺乏竞争，且政府领导下的高等教育管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，缺乏市场管理的理念，没有降低教育成本的动力，也没有较好的激励机制，必然导致高教管理的低效率。如高校行政部门机构日趋庞大臃肿，预算成本增加；官僚体制提供服务必然导致平庸和效率低下，以及利益冲突下“损公肥私”；公务员（文官）抱有永业观念、终身制观念，对教育改革缺乏积极性。
第三，高等教育的不公平。政府作为一个拥有强制力进行分配的组织，这是其优势，也是其缺陷。因为政府运用权力进行收入分配时，不仅使财富从富人手中转移到穷人手中，而且也可能使财富从穷人手中转移到政治力量强的阶层手中。由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公平和滥用职权提供了机会。当代严格的精英教育并不能从根本上改进高校的低效率问题，相反，权力腐败现象触目惊心。随着经济的发展，加之社会对高等教育人才的强烈需求，教育公平问题逐步提上日程。
二、以“公平”为核心的中期公共管理范式
以“公平”为核心的中期公共管理范式从20世纪50年代末到70年代末的20年中间，公共管理理论强调的是以民主为信条、以公平为核心的公共管理模式。这种公共管理理论的先驱是早期的汉密尔顿和杰佛逊的民主行政理论。从20世纪40年代末开始，随着公共管理学科本身的发展与时代的进步，民主、公平的公共管理理论开始走红。到了70年代公共管理学面对着政府管理的困境，重新审视了公共管理的原有思维模式和实际运作，开始用全新的视角和理性价值重新探讨公共管理面临的现实以及未来的发展，由此产生以公平为核心的公共管理理论。重要理论代表之一弗雷克里克森在《新公共行政学》中提出了：（一）以公平为核心的公共管理范式打破了等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式，重在公众的回应，相继出现新的组织模式及类型，如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构。（二）官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中；市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。（三）政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定。（四）公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化，公务员（文官）的永业观念已被打破；合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易，业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变[5]。
高等教育公平是社会公平在教育领域的一个体现，从社会公平的管理理论角度上讲，教育平等要求不受限制的、公平的享受接受教育的权利。古代孔老夫子就提出“有教无类”（类是指个性而不是阶层、类型）。随着计划经济向市场经济转变、工业社会向后工业社会或信息社会的转变，教育直接与产业发展有密切关系，高等教育已备受关注，公平呼吁也越来越强。以公平为核心的公共管理模式在高等教育改革中具体表现为：第一，突破计划体制的框架，打破统招统分制度，提倡双向选择。政府宏观管理，高校管理实行校长负责制。第二，政府下放权力给高校，让学校全面面向社会自主办学，直接与市场经济挂钩（如图2所示）。如学生缴费上学，自主择业，减轻国家负担，激发学习积极性。加强市场对高校办学质量的评估、反馈。第三，将市场机制与竞争观念引入高校，提出推进内部体制改革的任务：分配制度和人事制度改革。第四，高等教育开始面向大众，向大众化教育迈进。
图2
但另一方面，在经济体制转轨的过程中，市场经济体制特别是劳动力市场的发育还不成熟，政府职能的转变也没有完成。政府还难以有效的对教育发展进行宏观调控，各级各类学校也难以自主的根据劳动力市场供求状况对培养目标、规模和发展速度等进行合理的调整，我国教育对社会发展变化的自动调节机制还没有形成。当前我国劳动力市场上毕业生供求结构性失衡现象十分严重。这也是因为市场机制本身缺陷，无法通过市场均衡使教育资源配置达到最有效益的方法，即市场失灵。从我国高校发展规模来看：1999年大学开始扩招大学生人数约为400万，2003年步入大众化教育，受教育人数大约为1100万。短短四年，教育发展规模就如此迅速，必然带来一系列问题。如，就业率不标准，据报道2003年有“60万大学生没有就业”；文凭贬值；教育质量与数量的对比矛盾。国际教育组织曾就高校发展规模对44个国家的高等教育的入学率统计研究分析，得出成果：在中等教育入学率不变、趋和的情况下，高教入学率的增长率应低于国家GDP的增长率，高教入学率的变化受国家GDP的影响。发展规模比例为：当人均GDP小于$1000，高教入学率在0-10%；当人均GDP为$1000-3000，高教入学率在10-20%；当人均GDP为$3000-6000，高教入学率在15-30%；当人均GDP为$6000-12,000，高教入学率在20-40%；当人均GDP大于$12,000，高教入学率超过30%。当前世界高教入学率均值为14%。而我国1998-2003年的人均GDP小于$1000，高教入学率为7.5-15%，高教入学率的增长率远远超过国际标准。结果导致人才浪费，效率下降。众望所归的大众化教育如何保证学术性的教育？如何对学术保持忠诚？学生缴费上学，自主择业，而高额的学费又让大多弱势群体望而却步。以公平为核心倡导下的教育公平何在？教育机会如何均等？诸如此类的问题就成为人们探讨的焦点。
三、“与市场的协调”为核心的近期“新公共管理”范式
“与市场的协调”为核心的近期“新公共管理”范式正是在这种政府失灵、市场失灵的历史背景之下，以经济学为基础，以政府与市场关系的协调为核心管理理念的公共管理理论而建立起来的“新公共管理学”。从20世纪70年代开始，在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国，成为近年来西方规模空前的公共管理改革的主体指导思想之一。新公共管理学以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，将私部门成功的管理方法和竞争机制广泛运用到公共部门。它是在西方特定的经济、政治条件下的产物，在一定程度上反映了公共行政管理发展的规律和趋势，客观上对当代政府管理的研究与实践产生深远的影响，对高等教育管理改革的理论和实践也有着深刻的影响和借鉴意义。我们把这一影响简概为：以提高教育质量为核心，重新调整政府和市场在高教管理中的作用[6]。
（一）高等教育管理的观念定位转换。管理者从高高在上“自我服务”的官僚机构到“服务于人”的“企业经理和管理人员”，社会公众则从“被动的受教育者”到“主动的受教育者”。增强管理人员的“管理”和“服务”意识，增强对社会公众需要的响应力，注重社会对高校的评价。
（二）高等教育管理的核心是为“主动受教育者”提供高质量的服务。所谓的“高质量”不是教育投入的平等，而是教育过程和结果的平等。为了确保教育管理质量，必须强化市场调节的作用，如自由选择、公平竞争等。同时为了减轻市场调节的消极后果，政府要加强统一指导的职能，以确保在市场失效的情况下发挥独特的作用。近期有关教育部门明确规定并严格审查高校办学的基本条件，包括学校师生比例、硬件设施、规模、学科设置等等。武汉某一高校曾因师生比严重失调而被暂停本科段招生计划。这正如新公共管理者的一个基本信念：既然政府的力量可以弥补市场缺陷，纠正市场的失灵，那么，反过来也一样，即市场力量可以弥补政府的不足，防止政府的失败。
（三）借鉴新公共管理主张调整政府与社会和市场间的关系，将竞争机制引入高等教育管理领域，改革高校教育经费的拨款制度，面向社会拓宽高教经费的多渠道来源，逐步实现学校生活管理的社会化。如学校、政府、市场相互结合的各种“产学研”和“官产学”的组织形式，“后勤外包化”，“基础设施竞争性招标”等等，鼓励私人投资和经营公共服务行业。这样不但打破了政府的独家垄断，提高了高教管理服务的效率和质量，同时也缓解了政府的财政困难。即通过扩大对私人市场的利用，以替代高校公共部门的服务。
（四）新公共管理把一些科学的企业管理方法如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共管理领域，对提高高校管理工作效率，降低教育成本是有促进作用的。
（五）重视人力资源管理，改革工资结构、人员聘用制度，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，搞好学校内部的分配和奖励制度。如竞争上岗，取消教授终身制，科研教学津贴挂钩等等。
高等教育管理改革从旧体制向新体制转变，必然要经历一个新体制的建设和完善的过程，需要更多的探索和实践。高等教育管理在加强政府宏观管理的同时，引入必要的市场调节机制，确保政府与市场的作用在改革中的力量对比形成必要的张力。在社会主义市场经济体制下，如何处理好政府、市场与学校的关系，值得进一步探索和思考。