推进政策科学研究的新发展，本文主要内容关键词为：科学研究论文,新发展论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为政治学的一个分支学科，政策科学的研究正引起社会的普遍关注。在我国以市场经济体制为取向的改革逐步推进的今天，如何发挥政府的政策功能，如何以政府的权威性力量来解决进一步改革开放给我们带来的新问题，无疑给政策科学的发展提供了极好的契机。可以说，无论是从政治学的学科建设角度还是从社会发展的客观需要角度来看，在我们的政治学研究中，都有必要努力推进政策科学的新发展。
一
1951年美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lesswell）和丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）撰写出版了《政策科学：范围和方法的最新发展》一书，首次提出了政策科学的概念和体系，从而也第一次使政策研究具有了科学的形态，这标志着西方政策科学研究的开端。然而，刚刚兴起的政策科学，由于被当时盛极一时的行为主义研究浪潮所淹没而没有取得应有的发展。直到60年代中期以后，西方政策科学才开始崭露头角，并很快风靡西方各国，至今方兴未艾。
西方政策科学在六七十年代之所以能够得到空前的发展，既有理论研究上的原因，也有社会实践中的背景。
首先，综合多种学科的方法和经验来研究社会所面临的错综复杂的问题，政策科学担当了义不容辞的责任。在政策科学产生之初，学者们就把它界定为“解决社会问题，特别是那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具。”[①a]即是说，由于政策的产生是多种知识不断积累、综合和运用的结果，所以作为研究政策的理论，就只能是一门综合运用各种科学知识和科学方法来研究政策及其运行的本质和规律的学问。现代社会问题的专门化和复杂化，使许多学科的单独研究不能适应客观的需要，于是，政策科学就承担了这种跨专业、跨学科和跨部门研究的任务。政策科学的研究者不断地克服各学科的偏狭，整合并创新不同学科的理论成果、技术手段、研究方法，力图在各门具体学科与政策系统之间构筑起一座桥梁，以运用各种知识和方法改进政策系统，更好地关注并解决社会政策问题。正是因为政策科学具有综合、交叉的学科特点，所以随着70年代其他学科的迅速发展和渗透，政策科学也得到了相应的发展。在70年代，系统科学、行为科学、管理科学等研究有了突破；与政府决策相关的组织理论、决策心理学等不断在社会科学领域得到广泛运用；同时，哲学、经济学、数学、统计学在理论和方法上也有不少新的发展。这些都为政策科学建构一个完善的学科体系奠定了基础。当然，西方政策科学的产生和发展与政治学的发展也有着密切的关系。因为从学科领域来说，政策科学毕竟属于政治学的一个分支，而且，“公共政策学是政治学发展到行为主义时期的产物。”[①b]在政治学的发展过程中，行为主义政治学从动态的视角研究社会公共权威的政策行为，认为这对于科学探讨和揭示政治活动的本质与规律具有重要价值。如果没有这些发展和渗透，就无法解释当代西方政策科学在现代社会诸多领域的广泛运用及其对于社会问题的发现、分析与解决上的卓越能力。可见，西方政策科学是在不断地对密集和多向度的人类知识系统的探求和运用中成长起来的。
其次，一系列社会现实问题的产生，为政策科学提供了用武之地。政策科学得以产生的基本前提是带有普遍性的现实社会问题的出现；政策科学理论体系的建构同样与对于社会问题内在矛盾的分析和解决密不可分。一般说来，政策科学是一门应用性学科，而不是单纯的学术理论研究。政策科学很强的实践性、应用性是其保持学科生命力和科学价值的重要源泉。美国兰德公司著名政策学家叶海卡·德罗尔（Yenezkel Dror）认为，“我们应尽可能地寻求科学的标准、利用科学的方法。但从根本上说，政策分析是一项‘实践的”而不是‘科学的’工作。”[②b]60至70年代，西方国家大量社会政策问题的涌现构成了政策科学蓬勃发展的实践背景。从60年代开始，西方国家出于政治、经济、文化的需求，开始重视对军事防御、国际战略、环境保护、种族关系、经济技术发展等一些具体社会政策问题的研究。进入70年代以后，西方国家逐渐走出了经济发展的鼎盛时期，面对贫富差距、资源短缺、信仰危机、种族矛盾等一系列新的政策问题，政府的对策便相对地捉襟见肘。作为一种理论与实践的中介机制，政策科学及时地把各门学科的研究成果纳入自己的学术框架之中，在赋予其新的含义和新的组合基础上，应用于政策实践，转化为社会效益。正是由于政策科学实际有效的社会功能，所以这一时期的政策科学在社会科学中的地位迅速提高，被学术界公认为整个社会科学中相当活跃、极为重要的组成部分。西方政策科学的实用性还体现在方法论的拓展方面。60年代末，行为主义纯数学、纯科学的主张受到猛烈抨击，从而加快了西方政策科学在方法论上的完善和更新，形成了一些较有影响的研究方法。西方政策分析学者认为，对于错综复杂的社会政策问题，不应有适用于一切情景的方法论。只有根据政策问题产生的政治、经济、文化环境的特征，分别采取相应的分析方法，政策科学才能始终保持其发展活力。
再次，政策研究的社会化，进一步发展了政策科学。在西方政策科学的发展历程中，一个突出的现象是，政策研究已经不限于政府的行为，而逐步向整个社会范围内推展。西方政策科学经过“二战”后的发展，尤其是在70年代的繁荣时期，政策研究已不再是少数资深学者、高级行政官员或专家的专利，而呈现出向半官方化、非官方化发展的趋向。这时候，除了直接隶属于政府与执政党的政策研究机构之外，西方国家还出现了许多半官方或非官方的政策研究机构。半官方的研究机构与官方的政策研究机构不同，在经费来源和服务对象上出现了分离，即它一方面接收政府或政党的资助，另一方面可以承接非政府机构或组织委托的研究项目。非官方性质的政策研究机构，主要包括民间学术组织和大学研究机构等。它们的经费来源多渠道化；研究项目的内容涉及面广，风格各异；服务对象自主选择的余地较大。众多政策研究机构在整个社会范围内的应运而生，对于政策科学的发展有着重要的意义。一个值得人们注意的问题是，在政府系统之外设立的政策研究机构，不易受到行政首长或政府部门主观意志和自身利益的干扰和影响，能够切实保证政策研究机构从事政策研究的客观性和创造性，维护政策科学发展的独立性。因此，不少西方发达国家在执政党和政府组织体系之外建立了不同性质的政策研究机构，这对提高政策制定、政策执行的质量和效益起到了积极作用。这些政策研究机构在社会领域的发展和壮大，为政策分析朝着职业化方向发展奠定了组织基础。政策分析的职业化大约始于本世纪的60至70年代，在某些西方国家，政策分析已经成为一种具有相当规模的热门职业。一大批以政策分析、政策评估为职业的半官方或非官方的政策分析专家分布于不同类型的学术机构或职业协会中。据70年代初估计，美国仅思想库的就业人员就有近十万人，分布于大约5300个思想库中[③b]。他们不仅承接各种研究项目和接受政策咨询，而且通过学术讨论、出版期刊论著等方式推进政策研究的社会化过程。
最后，政府在推进政策科学的发展中也起到了不可忽视的作用。政策是政府意志的集中体现，是政府为适应某一时期特定需要而采取的一系列可操作性的政治行为和政治活动；而政策科学是以认识和把握社会发展的方向为宗旨，致力于完善和改进政府的政策制定系统[①c]，其任务和作用在于为政策的制定、实施、调整、终止的全过程提供科学、合理的服务。由于政策对社会的巨大影响以及政策科学对于政府系统与政策过程的深刻揭示，西方各国政府及其政治家对政策研究普遍给予了极大的重视。美国、加拿大、澳大利亚等国为政治家配备了高级政策顾问；英国等国家设立了隶属于政府的对特定政策进行深入研究的审核机构；奥地利等国家为主要党派从事政策研究提供了必要的公共资源。西方国家政府与政策科学的密切结合，给政策分析工作者参与政策制定、使各门学科的学术成果通过指导政策实施而转化为社会效益创造了条件；而政府的政策实践向政策科学不断提出需要解决的新的课题，检验政策科学研究成果的有效性，便于政策研究者总结经验教训，这又进一步丰富和完善了政策科学的理论。60至70年代，美国政府在制定许多重大政策的过程中，专门拨款对大量政策进行评估研究，这在客观上推动了西方政策研究的发展。
政策科学在当代西方国家的迅速发展以及它对各国政策发展和社会进步的巨大影响，既是社会发展的客观需要，又是政治学学科以及其他相关学科发展的互动结果。
二
随着我国改革开放的深入推进，尤其是社会主义市场经济体制的逐步建立，一方面，我们的社会出现了改革前社会未曾出现的许许多多的实际政策问题；另一方面，改革开放十多年来的社会发展和进步，也已经为政策科学跨世纪的发展提供了必要的基础和条件。所有这些，都需要我们进一步加强政策科学的研究，把具有中国特色的政策科学研究推进到一个新的阶段。
第一，推进我国政策科学发展的理论基础。政策科学之所以成为一门科学，是因为它不断吸收现代科学所提供的大量理论成果和技术手段，并在此基础上发展成为一个独立的政策科学体系。因此，要构筑起中国政策科学的牢固的学科基础，也需要研究者有效地利用各门学科的知识成果，剖析和解决社会政策问题。自80年代开始以来，在经济学、社会学、法学、政治学、行政学等研究领域，都或多或少地涉及到了某些社会政策问题，政策科学已成为社会科学关注的热点。近年来，相当多的国内学者，在关注当今世界和国内各种错综复杂的政策问题的同时，翻译、介绍国外政策科学的前沿成果，挖掘整理中国古代政策思想中的精华，深入研究毛泽东、邓小平的政策思想，为本世纪、下世纪初我国政策科学的持续发展奠定了思想的和理论的基础。尤其是在政治学界，中国政治学者已不再拘泥于对政治制度、政治过程、政治行为、政治思想等方面的纯理论探讨，而逐步拓展了应用性研究的领域，并不断注意把基础研究与应用研究、开发研究结合起来，把描述性研究与解释性研究、探索性研究结合起来，使政策科学的研究在政治学领域里占据了越来越重要的地位，而且政治学的发展已经和正在为政策科学的成长和发展提供着大量的学术养料。政策科学的理论和方法是众多学科知识的中介，这就要求政策研究者具有多方面的知识和能力。当前我国政策科学研究者为适应政策科学的学科理论研究而不断开拓、创新和提高，正在吸收和消化各种相关的知识成果，以寻找学科研究的生长点。可以预见，中国政策科学在加速运用现代科学的理论、手段和方法充实其学科基础的过程中，必将逐步形成具有中国特色的政策科学的理论体系。
第二，实践的发展呼唤政策科学的研究。目前中国社会正在经历着深刻的变革。伴随着改革开放的推进以及社会生产力的高速发展，高度集中的计划经济体制已经逐步退出社会舞台，社会主义市场经济体制正在逐步形成，这预示着中国社会正在从传统社会向现代化社会过渡。而且，这种过渡正处在世界范围的国际政治格局变动、经济调整、高新技术发展的国际环境之中。不可否认，当变革社会的各种因素重新分化组合、一些重要的社会变量出现失调时，必定会出现大量的社会问题。如所有制结构的变动、产业政策、社会保障制度以及待业就业政策等等，都成了政府迫切需要解决的政策问题。这些问题归根到底是错综复杂的利益问题，而作为调控手段的政府政策本质上是社会利益关系的集中反映。很显然，反映并解决社会进一步发展给我们带来的一系列社会政策问题，原来的政策规范、政策习惯和政策原则已经不敷为用。传统的政策调控模式适应了以计划经济体制为特征的社会发展要求，在新的发展要求下必然会暴露出它的一些缺陷，无论是政策过程自身，还是政策的范围以及政策效率等等，都不可避免地存在着难以适应新的情势的情况。在现代社会，政府政策是实施改革、推行政务必须借助的重要手段。因此，能否制定出适应时代需要的高效、正确、科学的政策，这是实现中国社会顺利转型的重要关键。而在这方面，无疑需要依靠政策科学理论和方法的发展与更新，需要政策科学对实践起到切实的推动作用。实践推动是任何一门学科取得发展和突破的原动力。立足于中国改革开放的社会实践，将是中国政策科学跨世纪发展的重要基础和良好契机。当前中国政策科学应当把探讨改革开放条件下社会政策问题产生与演变的特点及其规律作为重点，在此基础上实现政策科学理论和方法的创新与突破，为改革开放中的政策活动实践提供科学依据和指导。
第三，通过政策研究的社会参与，建立广泛的政策咨询系统。改革开放以及由此而带来的社会主义市场经济体制的建立和完善，国家和社会对政策科学的发展提出了新的要求，这必然使我国政策科学的研究也出现一些新的特点。一方面，政策研究体制正处于由政府主导型研究向社会协作型研究的方向发展。就是说，社会已经不满足于将大量的社会政策问题研究局限在中央与地方各级党委的政策研究部门、国务院和地方各级人民政府的体改委、各级职能部门的政策研究机构内进行，而希望借助于社会力量（学术研究机构、大专院校、科协、社联以及其他的一些半官方的或民间的咨询机构）共同参与政策问题的探讨，提供多种政策方案，优化决策成果。据不完全统计，目前我国已形成1千余个机构、约3万余人组成的庞大的政策研究队伍、为各级政府的决策提供多方位的咨询服务。另一方面，政策研究的服务对象也由单一化向多元化发展。在推进市场体制的过程中，企业和市场已经成为社会经济生活的主体，并且逐渐介入政策运行过程，它们与政府一样，同样关注国家政策的变化和走向，对政策科学所能提供的政策咨询服务的质量和可靠性十分关注。以往仅仅以政府为主要研究与服务对象的研究模式，已经不能反映社会政策问题产生、演化的真实面貌，也不可能从真正意义上去解决这些问题。目前，一些企业事业单位、半官方或民间的咨询机构，已经拥有一批具有相当研究能力的政策分析者队伍，正在成为我国政策科学研究的一支重要力量。应该说，政策研究已开始得到社会的广泛关注，从而社会广泛参与研究政策的现象也已逐步形成。
第四，政策研究与政府政策行为的改善。无论是从政府不断致力于治理社会的作为还是从政府自身的改革与适应来看，政策行为始终是政府的基本行为。在我国的改革开放中，一方面，政府需要引导社会告别贫穷，告别传统的计划经济体制，建立社会主义市场经济体制，迈向社会主义的现代化；另一方面，为适应这种政府行为的履行，政府自身也在进一步转变政府职能，全面提高政府管理和政府政策的水平。政府是政策运行中的主体，从某种意义上讲，政府的社会管理和行政管理活动始终是围绕着政策的制定和执行而展开的。在现代的社会中，一种所谓官员求助于学者、政治求助于科学的局面已经形成。政策科学作为研究政策制定和执行的系统过程的一般规律的科学[①d]，理应在提高政府的治理能力和水平方面发挥出更大的作用。因而，在我国政府的政策行为中，借助政策科学关于政策制定系统和政策执行系统研究的科学理论和方法，包括借鉴国外市场经济发展中现代政府管理的模式及其成功经验，是改善政府管理有效发挥政府职能的重要途径。政策是实现政府职能的工具，因而，政府职能的转变实际上也就意味着一系列的政策调整和政策发展，意味着以政策科学来推进政府政策行为的改善的过程。作为一种理论研究，政策科学自身的发展也只有与现实政策发展保持一致，才能为政府的政策抉择提供科学的论证和依据，给予政府职能转变以方向性和趋势性的引导。由此可见，发展政策科学也是当前我国政府发展与改革的迫切需要。
三
我国政策科学的研究在特定的历史、国情和时代条件下已经呈现出发展的势头。当然，建立马克思主义政治学理论以及社会主义制度基础上的政策科学，它的发展不会完全趋同于西方政策科学的发展轨迹，而必将开创其自身发展的逻辑和特色。对此，在推进我国政策科学发展的过程中，还需要我们把握以下几个基本的问题。
第一，以历史的和比较的视角，架构中国政策科学的学科体系。政策问题很少能够在受狭隘的时空条件制约的认知水平上得到充分理解。我国政策科学的发展同样不能局限于狭隘的知识视野之中。在某种意义上说，“政策科学是一门判断与行动的哲学而不是以科学哲学为基础的科学”[①e]，而通过历史与比较的透视所获取的丰富知识是判断和行动的依据和准则。中国的文化宝库中蕴藏着极为丰富的政治经验和政策思想，建国后我国政府在马克思主义政策思想和政策理论的指导下又经历了半个多世纪的政策实践，这无论是为完善政府的政策行为还是为发展我国的政策科学都提供了极好的基础。对历史的忽视将会使中国的政策科学丧失一笔重要的知识财富，其发展将会是肤浅的。比较的考察可以借鉴来自其他政府系统或不同学科的丰富思想，启发发展中国政策科学的理论思维，帮助检验和取舍那些一时不可能付诸政策实践的理论和主张。在世纪之交，世界各国的发展逐渐走向多极化、多样化，政策问题也日益国际化、全球化。因而，对不同国度、不同学科的政策研究进行系统性的比较分析，同样会拓展我国政策科学的研究视野。当然，政策科学领域不存在可以适用于任何情景的普遍理论，但是，以积极的态度借鉴以往的和别国的知识成果和经验，当有利于架构具有中国特色的政策科学体系。
第二，根据政策科学的学科特点，注重政策科学的实际运用。随着改革开放的不断深入，社会自身的生存与发展会越来越紧密地同政策问题有关，这势必进一步推动政策科学的社会化过程。党和政府所属的一大批政策研究机构将继续发挥其重要的作用，同时，其他学术团体、大专院校、咨询公司等非官方智囊机构也将会顺应社会对政策科学多方位的需求而更趋活跃。无论是党和政府所属的研究机构，还是非政府的研究机构，在其政策研究过程中，保持其一定的研究独立性，既是学科发展的需要，也是政策发展的需要。然而，政策在任何时代条件下都是现实社会的政治需要和特定政治过程的产物，完全超然于社会实际政治的政策研究是绝对不能成立的。在中国未来的发展中，政府对政策研究的需求将会不断增大，只有保证政策科学对政府系统的高质量输入，才能不断在政策领域突破陈规，提高政府政策运行的效益。如何实现政策研究与实际的政策行为的有机结合和相互促进，这是衡量政策科学社会价值高低的关键因素。我国政策科学的发展必须把学科发展的相对独立性与输入性机制有机地结合起来，而不是互相分离甚至对立。需要明确的是，我国的政策科学研究，首先是为党和政府的决策服务的，这反映了这门学科的鲜明的政治性。同时，由于学科的特点，也要注重其相对独立性的特点，以创造一个有利于政策研究的环境和气氛。
第三，加强适应社会变迁的政策创新和政策预测性研究。改革开放是当今中国社会和政府最为艰巨的跨世纪的伟大事业。通过自主改革实现社会的发展和变迁，从某种意义上讲，主要取决于政府的政策行为。发展中的中国政策科学必须在这一关键性的国家抉择问题上做出回应，为政府不断提高政策行为的能力提供理论的支持。为此，政策研究需要特别注重创新性和预测性的分析和探讨，不仅为政府解决现实的政策问题提供咨询性服务，而且还要预测政府在未来的发展中有可能碰到的政策问题，并作出前瞻性的研究。在这方面，正如一位学者所说，“以常识来指导解决体制改革中出现的特殊问题，是无济于事的；从相对稳定的社会中得出的经验难以转化为有效的改革政策，去适应‘杂乱无序’的过渡形态。”[②e]因此，中国政策科学应当适应指导社会变革的特殊需要，积极为克服前进道路中的种种“困境”提供理论支持。
总而言之，改革开放以及由此带来的社会变迁和发展给政策科学的研究提供了极好的契机，同时也对进一步发展我国的政策科学提出了更高的要求。关注社会的改革进程，研究社会变革中的政策问题，是当前政策科学研究工作者义不容辞的任务。
注释：
①a 参见D.Lerner & H.D.Lasswell,The Policy Sciences:Recent Development in Scope and Method,Stanford,CA:Standford UniversityPress,1951.
①b 桑玉成、刘百鸣：《公共政策学导论》，复旦大学出版社1991年版，第9页。
②b 〔以〕叶海卡·德罗尔：《逆境中的政策制定》，上海远东出版社1996年版，第317页。
③b 陈振明：《政策分析的职业化》，《岭南学刊》1995年第3期。
①c 〔美〕克朗：《系统分析和政策科学》，商务印书馆1985年版，第29、30页。
①d 兰秉洁、刁田丁：《政策学》，中国统计出版社1994年版，第5页。
①e 《逆境中的政策制定》第316页。
②e 同上书，第ⅩⅤⅡ页。
标签：政治学与行政学论文; 政治学理论论文; 科学论文; 社会问题论文; 社会改革论文; 中国社科院论文; 社会政策论文;