中德监狱体制改革模式比较研究，本文主要内容关键词为：体制改革论文,监狱论文,中德论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D926.7 文献标识码：A
我国目前正在进行监狱体制改革的试点工作。在改革过程中有必要参考和借鉴国外监狱体制改革的经验和做法。为此，本文试对中德两国监狱体制改革模式进行一些比较研究。
一、中国的模式——全额保障、监企分开、收支分开、规范运行
我国监狱体制改革的目的是要打破计划经济条件下形成的监企合一的格局和僵化的管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的新体制和“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的新模式。按照司法部的统一部署，此项改革已于2003年9月1日起，在作为试点的黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西六省市开始实施。
根据此次改革试点确定的方案，省市监狱管理局应把负责生产经营管理的内设机构分离出来，组建为局领导下的监狱国有独资公司；现有的监狱企业改组为该公司的子公司或分公司，以实现刑罚执行职能与生产经营管理职能的彻底分开。监狱履行执行刑罚职能所需经费由财政全额保障，并将收入与支出分开，不能坐收坐支；收入上交财政，支出纳入财政预算。
在改革的过程中必须处理好监狱与监狱企业之间的关系。监狱企业仍然是改造罪犯的重要组成部分，其主要任务是为改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，绝不能单纯追求经济效益，不能脱离改造罪犯的大目标去赚钱；监企分开后，监狱警察应按照规定和劳动合同、协议，组织罪犯到监狱企业去劳动，监狱企业也应尽可能为罪犯提供足够的劳动岗位，而不能在用于罪犯劳动的岗位上聘用其他人；监狱与监狱企业收支必须彻底分开，不能发生直接的经费结算联系。
二、德国的模式——下萨克森州模式和柏林州模式
自从20世纪90年代开始，德国各州监狱系统就陆续开始了监狱体制改革。基本的改革方向是变过去州监狱局“大包大揽”模式为各监狱“独立负责、自主经营”模式。各州又根据自身实际情况采用了不尽相同的改革模式。比较有代表性的有如下两种：
(一)下萨克森州模式——在州监狱局统一领导下，改经费全额保障为预算包干，以节约经费；监企适度分离，双轨运行。
下萨克森州监狱体制改革的基本原则和思路是：在州监狱局的统一领导下，扩大监狱预算资金使用的自主权，行刑与生产适度分离。之所以强调州监狱局的统一领导，主要是为了确保各监狱的正常工作秩序和行刑目的的实现。当监狱生产与行刑需要发生矛盾时，行刑的社会效益必须优于监狱企业的经济效益。如果改革导致监狱员工和罪犯生活水平下降，监狱企业不再为行刑目的服务，也就失去了改革的意义。
监狱体制改革的实施步骤是：分步启动，以点带面。目前德国下萨克森州监狱系统体制改革仅限于几个试点监狱。由于改革的直接目的是节约经费，提高企业效益，所以，改革的对象就包括监狱的行刑、生产两个方面。
1.监狱行刑领域的经费管理体制改革
改革的基本思路是：改经费全额保障为预算包干。改革实验采取监狱自愿参加的方法。目前作为试点单位的有策勒、奥登堡和维希塔等几个监狱。改革的目标是：通过“自主经营”，即通过扩大对预算资金管理的使用权，达到节约经费之目的。改革的第一步是，监狱将全部预算资金划分为若干部分，如人头费(包括监狱员工和押犯在内)、羁押管理费、办公费、公用设施维护费、基建费等等。为了稳妥起见，试点单位并未同时将全部预算项目纳入改革范畴。在不触动和危及个人利益的前提下，先从办公费和羁押管理费两个项目着手改革。试点单位被允许对这两方面的预算资金自主管理，即我们熟知的“包干”管理。资金预算额度以前三年的实际开支的平均数为参数。改革的第二步是除人头费、基建费之外，将其他所有预算项目资金融为一体，由试点单位自主支配。试点单位应对自主支配范围内预算资金的使用自负其责，风险与亏空自己承担，不得提出追加预算要求。为了保证改革顺利进行，防止改革期间因为资金问题而影响监狱的正常运作，改革主管机关(州司法部)要求参改单位必须具备超过一年预算的风险储备金。
为调动改革者的积极性，州司法部准许将支出结余额的90%转至下一年度使用，另10%作为改革的“红利”，用于员工和罪犯的福利。自从1995年开始改革以来，第一个明显的好处就是年终突击消费的现象消失了。
由于试点单位都是自愿参加的，且都有思想和物质准备，改革进展比较顺利。试点单位的员工和罪犯对自主支配预算内资金的优越性均予以积极的评价。具体点说，试点单位在以下几方面取得了明显的成效：①取暖费节约10%；②用水量下降，节约了水费和能耗；③自己进行垃圾分类，节约了处理费；④自觉地修旧利废，延长各种设施的使用期限，节约了设施投资；⑤遏止了年终突击消费等等。通过这些节约措施，支出结余额部分达到了预算支配资金的12%，收得了明显的节约效果。
2.监狱生产领域的经营管理体制改革
监狱生产领域的管理体制改革的目的是使监狱企业为监狱的行刑工作提供更多的财力支持和为罪犯提供更多的劳动、训练岗位。德国下萨克森州监狱生产经营管理体制改革的基本模式是州监狱局统一领导下的监企适度分离，双轨运行。这一模式的主要内容包括：
(1)下萨克森州属监狱所经营的企业联合组成一个国有企业。按照有关规定，监狱国有企业与其他国有企业一样，属于全部或部分应由国家资助的对象。因为在西方，国有企业多数为公共事业性质的，不参与市场竞争，是靠国家维持的。这一类的单位，如按企业对待的话，既要求它适应自由竞争原则，又要按商业会计法规定对其成本进行核算、监督，那多数是无法经营的。监狱企业联合组建为一个国有企业，就是要享受国家对国有企业的有关优惠政策。基本的运作方式是：成立州一级的监狱企业集团，统一财务管理，集中使用流动资金，统一决定投资方向。根据市场需求，决定产品的种类与数量。每年按照规定向国家上缴一定的收入。这样，具体到各监狱企业来说，可能有的没事干，有的干不完，但对整体来说，提高了资产的利用率。
(2)监狱企业集团的主管机关是州监狱企业管理局，其任务主要包括：①计划与预算。其中包括制定全面的经济规划，监督经济规划的实施，招揽生产合同，组织生产调度等；②成本、效益核算。如统一监狱所有企业财务，为每个企业建立盈亏账户，进行损益分析，确定劳动工资与成本等；③投资与财政管理。如确定重点投资项目，对流动资金统一计划、支配和监督，催偿债务等；④市场研究。包括质量反馈、寻找市场、售后服务、广告宣传等。总之，除生产活动外，企业的一切功能都由州监狱企业管理局承担。
(3)处理好监狱企业与行刑部门的关系。按照改革要求，监狱企业须为罪犯的职业教育、学历教育提供财力支持和训练场所，监狱企业的劳动力根据需要从罪犯中挑选，企业也可以聘用社会上的技术人员。保障监狱企业正常运营为行刑目的服务。州监狱企业管理局由州司法部行刑局、州监狱局和与企业运作相关的人士组成。
(二)柏林州模式——以各监狱为主体，独立负责、自主经营
1.改革的主要原因
柏林州监狱体制改革工作首先是以泰格尔(Tegel)监狱作为改革实验单位，然后逐步在全州监狱系统进行推广的。为什么要改革呢?主要原因有二：
(1)旧的财政预算体制妨碍了监狱行刑和监狱生产。
泰格尔监狱是德国目前最大的一座监狱，创建于1898年。设计羁押能力为1534人，但实际押犯已达1700余人(1998年)。有来自于55个国家的外籍犯，人数占总数的35%。监狱共有员工950人。它是一座关押成年男犯的封闭式监狱。该监狱划分为6个分监区，目前共有28个生产型和生活服务型企业。
1999年之前包括泰格尔监狱在内的柏林州所属的10个监狱的财政预算资金统一由州司法部掌管，柏林州政府的其他部门也掌管着监狱的有关预算资金，如建筑维修费等。泰格尔监狱只能有限地自主使用资金，其项目主要涉及生产型企业的原材料购进、办公及消耗用品和被服等。开支授权的额度很小，况且命令权还掌握在州司法部手里。监狱和监狱长虽然依法负有专职行刑职责，即必须按照《刑罚执行法》的要求，保障行刑工作井然有序，体现行刑人道精神。但是众所周知的主要问题却是：外籍犯比重持续增加，在押犯的劳动机会越来越少以及押犯吸毒失控等现象使得行刑任务的实现愈加困难。面对监狱存在的种种问题，监狱长显得无能为力，因为他没有对资源，即人力、财力的自主支配权。人头费和其它预算项目的开支完全由政府司法行政机关控制，基建资金由州城市发展部门掌管，信息通讯开支由州属信息技术部门管理。更为麻烦的是年度预算的执行情况，还经常受到政府内务和财政部门的集中干预。监狱长按规定要对刑罚执行负责，但与行刑相关的资源支配权却没有。从而产生行刑专业职责与资源支配权相互分离的现象，影响了监狱行刑任务的完成和监狱企业经济效益的提高。
另外，僵化的财政预算体制，如计划拖沓，人员费用和实物开支及投资等科目严格分离的规定，也是监狱真正行使资源分配职权的一个障碍。这种状况往往导致每到预算年度结束时，因时间紧迫不得不采购并非直接必需的物品，即年终突击消费现象，以便不使本年度下拨的资金作废。因预算资金不得跨年度使用。勤俭节约的经营管理思想受到了制度上的妨碍。若本年内的预算资金未用尽的话，在来年就有可能遭到削减预算的厄运。所以各单位无论如何也要花掉年度内的预算资金，没有人去考虑勤俭节约，持续发展的问题，大手花钱的人反而会得到上级的赏识。从监狱生产方面看，因一切资金的使用等都处于行政机关的监控之中，制约了各生产单位生产能力的扩大，也扼杀了企业人员的创造性和积极性。
(2)监狱企业越来越不景气。
泰格尔监狱的企业经营收入主要是通过大量的劳务性工作和产品生产取得的。监狱企业1997年收入1326万马克，1998年收入1388万马克，1999年收入1079万马克，比1998年减少了309万马克。主要原因是州财政资金短缺，柏林州所有行政部门不得不实行紧缩开支政策，只须满足最低限度的需要，所以政府部门提供的生产订单越来越少。
监狱企业效益的下滑对监狱生产一线员工产生了消极影响。他们觉得，监狱企业及其卓有成效的劳动很难得到本应受到的承认和重视，其实现改造罪犯这一行刑目的的重大价值也显然未被认可。生产一线员工在投资、采购、设备管理和生产管理方面具有比较全面的工作经验和专业知识，但在物质福利方面却总是受到上级主管机关的亏待。这种情况导致了监狱企业的员工越来越心灰意冷，但又无可奈何。
按照有关法律规定，监狱生产企业创造的实际收入除提留一小部分(10-15%)外，绝大部分归入国家财政(即收支两条线模式)，这也加重了监狱生产部门劳动者的失意感。经营思想和经营活动恰恰因这种运作方式而受到阻碍，监狱生产人员承揽生产项目的积极性也就无从谈起。
由于柏林州财政预算吃紧，各监狱在机器、设备购置等重大投资方面近10年来几乎处于停滞状态。这种情况已经导致了机器设备的老化，维修费用的增加及由此而造成的生产成本的提高和经济效益的下降。
2.改革的主要目标和内容
柏林州监狱系统体制改革的主要目标是使监狱的专职行刑权和资源支配权相统一，既提高监狱行刑的社会效益，又提高监狱企业的经济效益，最终建立真正的以监狱为主体，独立负责、自主经营的体制。改革的主要内容和措施是将资源支配权下放给各监狱，改变预算管理体制。监狱被授予包括刑务公职人员和协议工资人员在内的一切人事决定权。也就是说，监狱可以在其职权范围内建立和解除雇佣关系，进行优化组合，提升晋职，自主决定选用基层刑务官员等等。过去属于上级主管机关权限之内的事务，目前都下放给监狱。其它方面的职权，如企业设置规划、投资计划与实施，监狱地产和公寓的管理，建筑维修保养，武器弹药购置等等，随着管理体制改革的不断深化，也在逐渐向下转移。
根据新修订的柏林州财政预算条例的规应，柏林州各监狱都要在州财政预算中设立独立的计划科目。这样，监狱系统在州财政预算的总科目就要按现有10个监狱进行分解，各监狱在州财政预算中都应拥有自己独立的账户。分立账户的依据是州司法行政机关提供的相关数据和各监狱反映收支情况的记帐凭证。自2000年1月1日起，各监狱就在遵守有关基本要求的前提下对其各自的财政预算资金享有独立支配权。
目前，各监狱的预算支配权还集中在监狱的领导手里，这是改革实验和总结经验的需要。根据最终的体制改革目标，还应在监狱内部实行资源支配权的分解下放，如直接分解下放到分监区和监狱生产部门，并将责任直接落实到具体人和单位，以便最大限度地发挥出人们的积极性和创造性。
根据有关规定，监狱本年度预算支出未用完的，可以跨年度使用。还可以设立奖励基金，用作对监狱行刑官员和监狱企业员工的业绩奖励和工作补贴。
监狱企业也有了更大的生产经营自主权，并自负盈亏。
三、结语
监狱体制的改革使监狱工作面临着机遇和风险。德国监狱体制改革初期主要是实行专职行刑权与资源支配权分解下放以及与之相适应的预算体制的改革。管理体制的改革首先是文化观念上的转变，即那种居于主导地位的以严格等级制度和事无巨细的严格监控为特征的不信任文化，应由体现时代精神的，以领导对下属的理解为特征的信任文化所代替。现在改革成败的关键，取决于这种新型的扩大了的自主权，要被监狱的各级领导和员工所接受，并能切实行使这些权力。改革也并非一帆风顺，但监狱主管机关和监狱都要将改革看做是学习的机会。
无论是专职行刑权和资源自主支配权的分解下放，还是与之相关的柔性预算机制，在它们所提供的各种机会中，都不得忽视监狱的最基本的目标：改革所能产生的任何变化以及所期望获得的任何积极结果，都要服务于刑罚执行的根本目的，即首先要有利于罪犯的改造。这个大方向是任何时候都不得偏离的。这也是我国监狱体制改革中必须遵循的基本原则。
收稿日期：2004-02-01