谨防地方分担出口退税的负面影响，本文主要内容关键词为：负面影响论文,出口退税论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了解决出口退税中存在的严重问题，有关部门提出了“下调出口退税率”和“地方分担”的思路。简单地推行地方分担出口退税可能带来严重的负面影响，因此，必须认真设计实施方案。
一、地方分担出口退税确有必要
在现行出口退税机制下，各级政府在增值税收入与出口退税的权利与责任不一致。中央政府只享受增值税收入的75%，但承担全部出口退税责任。现行机制带来两方面的问题，一是随着出口退税金额的持续增长，中央财政的压力越来越大。例如，2002年出口应退税2118亿元，当年中央财政须支出理应由地方政府分担的出口退税530亿元。二是客观上造成对发达地区的隐性转移支付，不利于缩小地区差别。地方政府享受1/4的增值税收入却不承担退税责任，同时，退税构成出口企业的利润，出口多的地方政府的企业所得税也相应增加。因此，出口越多的地区，通过现行出口退税机制得到的隐性转移支付就越多，占我国约90%出口的沿海发达地区从中受益最大。另外，内陆地区主要从事原材料、农产品等初级产品生产，而沿海地区主要从事加工业，初级产品的增值税与出口退税率均低于加工工业产品，这种税率上的差别也有利于沿海地区地方财政。
因此，要理顺出口退税机制，有必要实现各级政府在出口退税中权利与义务的平衡，具体而言，就是要实现地方政府合理分担出口退税。为此，有关主管出口退税的部门先后提出了实现地方分担的三种方案。一是不考虑增值税超收分成比例的全额分担方案，即由地方政府分担全部出口退税的25%；二是考虑增值税超收分成比例的全额分担方案，即地方政府的分担比例要高于25%；三是出口退税的增量分担方案，即以2002年实际出口退税额或2003年出口退税指标为基数，由地方政府分担超出基数部分应退税的25%。考虑到不给地方增加过大的负担，目前，有关部门倾向于第三种方案。
二、简单推行地方分担可能带采的严重负面影响
关于如何由地方政府分担出口退税，有关部门尚未制定详细的实施方案，初步的设想是由出口企业所在地政府按比例分担出口退税。按照这一设想实施，将会带来严重的负面影响：
第一，加剧地方保护主义和国内市场分割。由于增值税贯穿产品生产的所有环节，很少有产品是完全在一个地方完成，这就意味着，出口企业所在地不可能收取出口产品所含的所有增值税，出口产品前阶段很多增值税交给了外地政府。由出口企业所在地政府分担出口退税，就会造成新的扭曲，收取了出口产品上游生产环节增值税的地方政府不必分担出口退税，而出口地政府则要超额分担出口退税，因此，必然导致地方政府限制本地企业出口外地产品，从而进一步加剧地方保护主义和国内市场分割。
第二，打击出口。增值税是由中央和省、市、县四级政府分享，因此，要地方政府分担出口退税，不仅要确定中央与省级政府的比例，而且要确定省、市、县三级政府的分担比例。对于出口企业所在县而言，除了极个别的初级产品外，绝大多数产品都将含有外地成份，这就意味着不管是收购出口，还是本地产品出口，出口企业所在地政府都将可能超额分担出口退税。在这种情况下，地方政府从自身利益出发，或者限制出口，或者拖欠出口退税，其结果都将沉重打击企业出口积极性。风闻地方分担出口退税的消息后，已经有些地方政府官员提出“出口能够给地方带来什么好处？”的问题。由此带来的对出口的负面影响将是长期的、巨大的，会远远超过下调出口退税率对出口的负面影响。
第三，扭曲对外贸易结构。由于出口越多，出口地政府要分担的出口退税越多，因此，出口地政府不仅将限制收购外地产品出口，而且将限制使用外地上游产品的出口，其结果可能是，其一，削弱外贸中心城市竞争力。具有发展对外贸易条件的口岸城市，由于外贸公司收购出口外地产品受到限制，尽管一些收购出口可以转为代理出口，仍将在一定程度上削弱这些口岸城市的外贸优势，不利发展具有国际竞争力的中心城市。其二，大大增加不合理的“境外一日游”贸易。生产型出口企业将会要求外地供货商先将料件出口，再以加工贸易方式进口，从而大量增加加工贸易的“境外一日游”现象，人为地增加成本，削弱出口竞争力。目前我国由于政策扭曲导致的加工贸易“境外一日游”每年已经高达百亿美元，这一政策实施后，这种不合理的“境外一日游”将成倍增加。其三，恶化出口产品结构。由于大量上游料件的出口，将使我国出口总体的产品结构出现低度化。
要避免这些负面影响，必须慎重设计地方分担出口的实施方案。
三、对实施方案的建议
据预测，今年出口应退税将达到2700亿元左右，按照以去年实际退税为基数，增量分担的方案，地方政府应分担出口退税额为360亿元。为了避免前述地方分担思路的负面影响，现提出实施难度不同的四种方案供决策参考。
方案一，“免抵不调库”方案，即用地方政府免抵应调库部分作为其分担出口退税额，中央政府不再向地方调库。这一方案的好处是，其一，基本不动现行出口退税机制，操作性强；其二，由于不涉及收购或代理出口，可以在一定程度上避免地方政府实行地方保护主义，分割国内市场；其三，过去二年中央政府尚欠地方政府免抵调库200多亿元，因此，今年地方应分担300多亿出口退税中，可先扣除以往未调库指标，当年只新增100多亿元，对地方政府影响不大。这一方案的不利之处则在于，其一，仍存在着多出口地区超额负担的可能，尽管比收购出口的扭曲要小；其二，地方政府可能会因此限制“免抵退”，这与未来大力推广“免抵退”的改革方向不一致。
方案二，“提高中央财政分享比例，仍由中央统一退税”的思路。如果今年增值税收入按15%增长，全年增值税收入将达到7216亿元。地方政府应分担的360亿元出口退税相当于全年增值税收入的5%。因此，如果将中央政府在增值税收入中的分成比例提高5个百分点，达到80%，由中央财政统一支付出口退税，既可以实现“增量分担”的目的，又可以避免由出口企业所在地地方政府分担所导致的严重负面影响。这一方案的不利之处在于，其一，出口少的地方可能超额分担；其二，将中央政府在增值税收入中的比例固定在80%，是否能恰如其分地确定地方的分担比例，仍将受未来国内增值税增长率与应退税增长率的影响。几年内稳定在这一比率还勉强可行，长期看则必定要调整；其三，为每一次比例调整而与各地方协商，工作量相当大。
方案三，“先退税，后分成”思路。这实际上是德国模式。彻底将目前这种各级政府“先分享，后退税”的作法，改为“先退税，后分成”，是解决问题的根本之道。由于出口退税是增值税的减项，因此，中央政府应将出口退税先从国内增值税收入中扣除，保证每年不产生“新欠”退税，然后按照一定的规则与比例，与地方各级政府分享增值税净收入。这一方案的难处在于制定合理的分享规则。规则的制定既要充分考虑各地方的贡献，又要体现全国一盘棋的思想。这才能够既有利于理顺退税机制，防止出现欠退税，又充分体现中央与地方各级政府权利与义务的平衡，还有利于增强中央政府统筹规划的能力，保持税制的稳定性。由于新规则的制定必定要涉及不同地方的利益，因此，与地方政府协商的工作存在相当的难度。
方案四，增值税改为中央独享税种，仍由中央政府承担出口退税。2002年地方分享的增值税收入约为1600亿，而地方应承担的出口退税约为530亿元。以2002年为基数，如果将增值税改为中央独享税，且实现地方分担出口退税，则地方财政会减少收入约1070亿元。为了不使地方财政遭受不应有的损失，可以将其他的分享税如企业所得税继续作为地方独享税，或者允许地方开征新税种，如遗产税等。全世界大国中只有中国与德国将增值税作为分享税，在增值税分享制下进行出口退税，要实现各级政府权利与义务的平衡，确有不少困难。将增值税改为中央独享税，由中央政府承担出口退税，既可以消除现行出口退税中各级政府权利与义务不平衡的问题，又可以避免有关部门提出的地方分担出口退税方案中所带来的负面影响。从操作层面看，由于开征新税或将其他分享税作为地方独享税，地方利益得到保障，容易取得地方政府的支持，因而具有较强的可操作性。