论我国社会保障制度的改革，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障就是实行以国家为主体，通过国民收入的分配和再分配，用法律规定对其社会成员因疾病、伤残、年老而丧失劳动能力，或因灾害、不幸事故和失业以及曾为社会尽过义务而生活面临困难者，提供一定物质帮助以保障其基本生活的制度。在当今世界追求经济增长与发展的主题中，拥有基本生活保障和不断改善生活质量已经成为各国公民的天赋权益，为此而提供社会保障则是国家和社会的基本职责所在。对于各社会成员而言，社会化大生产和现代生活方式，已经使家庭和单位的保障功能大大削弱。现在任何人都离不开国家和社会的援助。因此社会必须建立起健全、完备的社会保障制度，只有这样，社会才能稳定，文明才会进步。
现阶段我国正处在计划经济向市场经济的转轨时期，计划经济中形成的社会保障制度已经难以适应市场经济的发展，变革原有的社会保障制度显得十分迫切。但是市场经济的效率性和我国经济的发展水平将硬性约束我国社会保障制度的变革，适度社会保障水平应是我们长期遵循的原则。
一、我国社会保障制度的变革需求
建国以来，我国政府就十分重视社会保障，在城市逐步建立起以高补贴、高就业为基础的城市社保障体系；在农村则建立了以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度。它们对保障人们的基本生活，维护社会安定起了重要作用。但是在我国走向社会主义市场经济的新形势下，社会对变革原有的社会保障制度产生了强力需求。
首先，城乡社会保障的巨大差异不适应市场经济的发展。我国城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。而农村实行以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其社会保障水平明显低于城市。有关研究指出，从社会保障支出构成看，占总人口20%的城镇居民占社会保障费支出的89%，而占总人口80%的农村居民仅占社会保障费支出的11%。从人均占有量看，城镇人均保障费为455元， 而农村人均仅为15元，相差30倍（注：朱庆芳、盛兆荣：《社会保障指标体系》，中国社会科学出版社，1993年版，第35页。）。农村社会保障水平过低的状况，自改革开放后变得更加严重，联产承包责任制的实行，使农村原有的生产队集体保障功能大大减弱，甚至危及到一些农民的最基本生活保障，原有社会保障制度亟待改革。
其次，我国原有社会保障制度的一个严重问题是把社会保险办成了企业保险，社会化程度很低。这种制度使企业负担因退休费用、劳保医疗费用、生育费用等不同而轻重不一，造成企业在市场经济中的竞争条件不平等，限制了现代企业制度的形成。而且过低的社会化水平导致在市场竞争中失败的企业职工领不到退休金，医药费无处报销，形成社会的不稳定因素。同时，改革开放以来发展起来的各种所有制企业中有许多未曾建立社会保险。为使各种所有制企业处于平等的竞争条件下，保障职工权益，消除就业者怕失去社会保险而不敢变换职业的心理，促进人才流动，改革原有的社会保障制度势在必行。
此外，原有社会保障项目中缺少失业保险，造成我国社会保障体系的严重缺陷。目前，我国正在进一步改革劳动用工制度，以适应社会主义市场经济，失业已是一个不容回避现实问题。为保障失业者的基本生活条件必须建立失业保险，这是稳定社会使经济持续发展所不可或缺的措施之一。最近几年，通过中央和地方政府的努力，我国失业保险从无到有、从不规范到相对规范，已经有了很大的发展；但是失业保险的范围有待进一步拓宽，失业保险的资金筹集有待改进和强化。失业保险的本质特征之一是普遍性，考虑到我国当前的实际情况，农民被排除在失业保险的保障之外仍在情理之中。问题是失业保险保障范围仅在城镇职工中尚留有很大的空间。到1995年底，城镇职工还有36.28 %的人未参加失业保险（注：郭庆松、杨光：《市场经济条件下中国失业保险制度研究》，《人口研究》1997年第4期。）。从资金筹措方面看， 保险金绝大部分来源于企业和国家财政，个人只交纳失业保险费用的极少部分。另一方面将使企业和国家不堪重负；另一方面导致失业保险事业的发展步履维艰，改革此种制度显得十分必要。
二、我国社会保障制度改革的渐进性
市场经济的发展，对社会保障制度的变革产生了强大需求，这将有力地促使它朝着现代社会保障制度的变迁。政府作为此种制度的唯一供给者，在发展市场经济目标的激励下，必将努力保证其供给，促使社会保障制度的积极变革。但是，制度供给者的愿望仅是制度变革的一个自变量，现实中的很多因素将对制度变革产生巨大影响。从我国社会经济的现实情况分析，社会保障制度的变革将受到强硬约束，改革我国社会保障制度只能逐步进行。
首先是经济发展目标的约束。我国是一个人均收入很低的发展中国家，为了提高经济发展水平增强综合国力，在相当长的时间里，将把经济增长和经济发展放在最重要的位置，为此必须保持较高水平的积累率。这就决定了社会保障水平难以有较大提高，进而限制社会保障制度的变革。在这个问题上西方“福利国家”是有很多经验教训的。这些国家的社会保障规模很大，企图把人们的生老病死全部包下来， 从而使GNP中很大一部分通过政府的转移支付用于消费。因此降低了积累率和储蓄率进而限制了经济增长，导致通货膨胀。
其次是市场经济中效率优先原则的约束。社会保障具有再分配的功能。它是收入在高收入者与低收入者之间，在就业者与因病、衰老、失业、伤残等原因而未就业者之间的再分配。由于边际效用递减规律的作用，这种再分配必将提高社会总福利，这是政府保证此种制度供给及其变革的主要原因。但是，社会保障是一种典型的具有平均发放性质的再分配，在很大程度上，它割断了投入与报酬之间的联系，削弱了收入对个人的刺激作用，挫伤劳动者和生产者的积极性，从而降低劳动生产率和经济增长率。而社会保障制度的变革必将扩大社会保障规模，引起收入再分配规模的扩大，提高收入在纵向和横向分配上的均等化程度。何况我国产业结构以劳动密集型为主，劳动力价格在经济竞争中占据重要位置，社会保障水平的提高会使劳动力价格提高，降低我国经济的竞争力。因此，社会保障制度的变革将受到效率优先原则的约束。
此外尚要受到经济发展水平的约束。社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障等。在市场经济国家中社会保障多以社会保险为主，我国的社会保障亦将朝此努力不用怀疑。但是我国是一个各地经济水平差异较大的发展中国家，又处于向市场经济转轨时期，因此社会保障制度朝此变革将受到制约。参加社会保险需要一定的经济条件，即经济收入满足生活基本需要之外，尚有积余可用于社会保险。对于生活仍处于温饱边缘的人，强制他们参加社会保险缺乏可行性。例如，在农村的8亿人口中，至多30%富裕地区的农民有能力参加社会保险， 无力参加的还有5亿多人。 （注：张力之：《中国社会保障制度研究述评》，《社会学研究》1997年第2期。）
三、我国社会保障水平的适度性
我国社会保障制度变革的渐进性决定了社会保障水平的适度性。为此我们应该全面正确理解现代社会保障制度，提倡适度社会保障原则，逐步发展和完善我国社会保障制度。
社会保障主要包括社会救助、社会保险、社会福利三大块，在不同历史时期社会保障的核心内容不尽相同。在工业文明之前，社会保障的核心是社会救助，工业文明之后至今社会保险的核心地位得到发展并巩固。社会救助的任务是对因各种原因陷入生存困境的社会成员，给予款物救济的扶助，事前无需交纳一定的费用，是一种无偿的补助。因此社会救助只能是一种保障水平很低的社会保障。社会保险则是一种发展到较为高级的社会保障方式，一般以法律的形式规定下来，并以一定的社会保险基金统筹的方式来实现对社会成员的基本生活保障。很明显，社会保险的保障水平较社会救助大大提高，不再是对最低生活水平的保障，而是对社会成员基本生活水平的保障。社会福利是社会保障的高级发展形式，其所要达到的目标是提高生活质量。从现阶段世界发展水平看，社会保险是社会保障的核心。而我国的社会经济现实却提醒我们，在相当长的一段时期内我国社会保险的发展将受到人均国民收入的制约。
对西方主要发达国家社会保障水平的测定表明：美国、德国、日本等国家的社会保障水平在本世纪70年代中期开始已超出“适度”的上限。众多专家学者认为，西方发达国家在本世纪70年代中后期至80年代初的“滞胀”现象与其过高的社会保障水平有很大关系，此后的历届政府都力主消减其社会保障水平就是明证。我国现有的相对社会保障水平与西方发达国家本世纪60年代初期的保障水平接近，但是现有的人均国民生产总值却不到他们的六分之一（注：穆怀中：《中国社会保障水平研究》，《人口研究》1997年第1期。）。 可见我国的相对社会保障水平已经不低，而市场经济的发展对社会保障需求日益迫切，矛盾显得十分尖锐。解决的办法在于突出解决国民经济和社会发展中的重要项目，并保持适度水平。目前应侧重解决养老、失业、医疗保险等项目，逐步带动其它保障事业发展。改革的重点应放在制度的变革上面，采取有力措施促使社会保障由“国家化”、“政府化”向“社会化”转变，把社会保障资金由国家和企业投入过渡到社会化投入。有些社会保障项目完全可以在不改变资金投入的前提下，由原来的条块分割和政府化投入向社会化投入转变。比如现有的离退休人数和金额都是既定的，可以把这笔资金由国家和单位以退休金形式支付转化为由社会保险公司以养老金的形式支付。
第四次人口普查表明，我国60岁以上老年人口已达9700万，占总人口的8.6%。据国家统计局披露的数据，1995年我国老年人总数升至1.2亿，占总人口的比重达到9.8%，可以肯定我国将在21世纪初进入老龄化时代（注：人口研究编辑部：《中国养老方式的选择》，《人口研究》1996年第6期。）。大量研究表明， 人口老龄化所导致的社会问题首推养老问题，养老保险是社会保障的重头。近几年，我国进行了城镇职工的社会养老保险制度改革，推行社会统筹与个人帐户相结合的多层次社会养老保险。在农村，由民政部门开展部分县市建立农村社会养老保险的试点。但是由于受到我国较低的经济发展水平和传统文化等因素的制约，解决社会保障中的养老问题将十分艰巨，适度保障水平原则显得特别重要。
考虑到我国养老问题的特殊性，笔者认为现阶段社会养老保障制度的改革，在积极引进现代社会保险制度的基础上，应该采取适当的政策措施，鼓励和扶持传统的家庭养老模式，使其在较长时间内得以延续。尽管家庭养老这种模式在现代经济生活方式冲击下有弱化趋势，很多家庭特别是独生子女家庭感到难以承担养老的重担。但是，由于经济、住房、老年人心理等因素的影响，家庭养老仍是我国今后最主要的养老模式。国家能够用来支付养老保障方面的资金十分有限，而家庭养老可以极大地减轻政府在养老保障方面的负担。应该特别注意的一个问题是，我国现在仍有75%的老年人生活在农村，他们不能享受退休金，在经济上完全依靠自己劳动所得或由家庭供养，但到高龄阶段则必须由家庭赡养。随着人口老龄化的加快，老年人口数量的增大，开展农村社会养老保险困难很大，尤其是在经济欠发达地区，在一个较长时间内，农村的养老问题仍将由家庭解决。政府可用适当的政策扶持和完善家庭养老方式，具体可从以下几方面着手。第一，将社会保障与家庭养老方式相结合。例如由政府对70岁以上在家养老的家庭给予一定的津贴；第二，由政府和社会结合共同发展老年社区服务，在社区为老年人兴建尽可能方便的服务和救助设施；第三，广泛深入地开展全社会尊老养老的宣传教育，使人们心目中树立牢固的敬老思想以稳固家庭养老方式。
同样对医疗保险制度的改革也必须坚持适度保障水平的原则。医疗费用不合理增长的危害性已经为人们所充分认识，为解决这一顽症，政府在某些地区试行医疗帐户保险制度。其基本方法是个人出资与社会统筹相结合、个人帐户与统筹帐户分级管理，即职工按工资额出资1%， 单位按工资总额出资10%，其中5%进入个人帐户， 这部分资金归个人所有，6%进入社会统筹保险机构。职工就医先从个人帐户支付， 若个人帐户资金用尽，则不足部分由个人自费支付。当职工自费支付额大于其工资总额的5%时，超出部分由社会统筹帐户解决。 但是职工仍需承担一定比例的费用，这一比例随着费用总额的升高不断降低（注：卢吕崇：《两江地区医疗保健制度改革的问题及调整》，《财经问题研究》1997年第3期。）。 此种方法经实践证明具有较好的效果，在一定范围内发挥了价格机制对医疗需求的调节作用，部分地控制了医疗费用，并且可以在全社会范围内调剂“病患余缺”，执行社会保险的基本功能。但是医疗资源的浪费仍十分严重，造成一部分人的保障水平过高，而大部分人得不到基本的保障。为了保证全社会范围的适度医疗保障水平，应该适当提高个人出资的比例，使个人就医成本与医疗需求之间建立起一种较为直接的函数关系，在一定程度上解决道德风险以及由此引起的市场失效问题。
失业风险属于社会风险，它要求以社会保险的形式加以化解。我们应该树立一种新观念，市场经济既是效率经济又是风险经济，每个劳动者都有失业的风险。在此思想指导下，一方面应该加强失业风险是社会风险的宣传力度，增强人们对失业的心理承受能力；另一方面在失业保险的实际操作上应强化个人参与，适当增加个人交纳失业保险金的比例，体现失业风险大交纳保险金多的原则。
除上述三种社会保障制度外，我们还应该重视农村社会保障制度的变革。考虑到我国农村经济发展水平以及城乡二元经济结构的特点，我国农村的社会保障总的说来只能是维持最低生活的保障，体现适度保障水平的原则。在总体框架上，我国农村社会保障应当是建立家庭自我保障、国家集体保障、和社会救助保障相结合的保障模式（注：参见刘伟能：《对建立我国农村社会保障制度几个问题的认识》，《中国社会工作》1996年第5期。）。 在农村，家庭保障有其传统优势，农民的生老病死问题主要由家庭自我保障解决，这点无论在政策的制定上还是在宣传中应该十分明确。当然在强调自我保障的同时，各级政府不能忽视国家和集体保障的作用，只有这样才能体现社会保障的政府行为性质。
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