城市居民用水价格改革与政府管制研究——基于北京居民用水阶梯价格改革的启示，本文主要内容关键词为：用水论文,价格论文,管制论文,北京论文,阶梯论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
doi:10.14076/j.issn.1006-2025.2015.02.07 水是居民生活必需品，其价格直接关系到居民的切身利益。城市供水带有垄断性和外部性双重属性，其价格不是完全由市场供求关系自由决定。水是一种资源，其所有权归属国家，因居民用水缺少权属交换这一环节，其价格很难得到直观体现。 一、城市居民用水供需矛盾及价格现状 (一)我国城市居民用水供需矛盾突出 我国是世界上13个贫水国家之一，人均水资源占有量不足世界人均水资源占有量的1/4。2012年世界银行有关数据显示，在有数据的174个国家和地区中，中国水资源占有量排世界的第101位。尤其是在我国北方地区，居民用水短缺问题更为严重。普遍超采地下水以补充城市供水不足，造成城市地下水位不断下降、地面出现各种沉陷等问题。20世纪90年代后，黄河流域几乎年年断流，海河流域基本是有河皆干(后期加强了全流域调度管理才有了一些好转)。 21世纪初，我国北方大部分地区连续多年出现枯水年份，导致该片区域地表水供应不足，依靠地下水补给成为了供水的主要渠道，直接导致地下水埋深持续下降。如2010年底北京市地下水埋深已经超过25m(北京市水务局，2010)。我国北方大部分地区出现的供水矛盾也给当地农业生产带来了直接影响，农田因旱成灾面积扩增至年均1.3亿亩，最为严重的2000年达到了4亿亩，其中绝收面积达到1.2亿亩。 (二)北京市城市水资源供不应求 北京市供排水系统主要由市自来水集团和市排水集团两大市属企业承担。2012年，市自来水集团售水量约8亿立方米，市排水集团污水处理量近9亿立方米，分别占全市城镇公共售水量和污水处理量的85％和71％。近年来，北京市供水保障和水环境治理能力在得到快速提升的同时也面临巨大挑战。北京市区日极限供水能力为318万立方米，2013年夏季，该市区最高日供水量达到298万立方米。同时污水排放量持续增加，由1999年不足10亿立方米猛增至2013年的15.6亿立方米。 (三)城市居民用水价格偏低 我国城市居民用水严重不足，从经济学角度看，需求远远大于供给，按理居民用水价格应该偏高才对，但实际情况是我国城市居民用水价格长期偏低。如我国水利工程供水价格普遍偏低，统计数据显示，2010年我国水利工程供农业用水价格不足0.1元/立方米；地表水水源工程供工业及城镇等非农业用水价格各地区差异幅度较大，基本都是保本微利运行。截至2013年底，全国36个大中城市的城市居民生活用水价格平均为2.94元/吨，其中包含水资源费、水利工程供水价水平。 (四)大部分城市供水企业处于亏损状态 相关研究资料显示，2013年我国供水企业迫于资金压力，难以进行必要的技术改造、设备更新，居民用水质量问题被长期忽视，约30％的城市供水企业处于亏损状态。供水质量无法得到较大提高，供水陷入低价低质的恶性循环。以北京市为例，2012年，北京市自来水集团业务收入为18.95亿元，业务成本为26.47亿元；2012年北京市排水集团业务收入为11.88亿元，业务成本为15.53亿元。也就是说，在北京市居民用水价格方面，企业一直处于亏损状态，营业收入远远低于营业成本。北京市现行居民用水价格是在2009年制定的，价格标准为4元/立方米，其中，自来水费为1.70元/立方米，水资源费为1.26元/立方米，污水处理费为1.04元/立方米。 二、城市居民用水的属性、价值与价格构成 (一)居民用水的属性 1.居民用水的稀缺性。随着我国人口增加及经济社会发展，对居民用水的开发利用程度日益加大，经济社会与生态环境之间的用水矛盾日益突出，居民用水成为许多地区经济社会发展的制约瓶颈。随着居民用水稀缺性逐步显现，居民用水的重要性越来越明显，社会逐渐摒弃了水资源“取之不尽、用之不竭”的理念，开始重视水资源的优化配置、合理利用和保护问题。 2.居民用水的产权归属。产权是经济运行的基础，是交易的基本先决条件。《中华人民共和国水法》第三条明确规定：“水资源属于国家所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。”水法明确了国家对水资源(含居民用水)的所有权地位，这是现行体制下国家对水资源所有权的明确表述。作为水资源的产权所有者，国家与水资源需求者构成了水资源交换的买卖关系，以实现水资源价值转移。 3.居民用水的劳动价值投入。居民用水进入社会经济循环必然要发生必要的劳动投入，包括居民用水在开发过程中的投入、净化水过程中的投入、输配水过程中的投入以及污水处理和排放中的投入，直接构成了居民用水的劳动价值。 4.居民用水的使用功能。居民用水作为一种特殊的生态资源，是整个地球生命系统的基础，同时居民用水也具备社会属性和经济属性，能够满足社会需求以及作为生产要素进入经济生产过程。居民用水的使用功能主要体现为经济服务功能、社会服务功能和环境服务功能。 (二)居民用水的价值 居民用水价值是水的固有特征，具有多重属性，在自然系统循环及经济社会系统使用过程中，居民用水在其综合开发、初始分配、合理利用、有效保护等各个环节，体现出不同的价值属性，即：居民用水的劳动价值、产权价值、使用价值和补偿价值，在市场经济中这些属性可以通过均衡价格来综合反映。 居民用水使用价值是指居民用水为使用主体带来的效用价值，这种效用是多方面的。居民用水产权价值是指供给有限的居民用水为产权所有者带来的租金收益；居民用水劳动价值按照马克思劳动价值论可定义为居民用水开发利用过程中所凝结在其中的无差别人类劳动，通俗来讲就是指在居民用水管理、开发、供给、利用等过程中所发生的人力、物力以及财力等投入；居民用水补偿价值是指在居民用水开发利用过程中产生的负外部性影响，主要体现为居民用水耗减和水环境退化问题。在市场经济中，居民用水的各种价值通过价格来反映。 (三)居民用水价格构成 根据居民用水价值分析，居民用水价格决定于三个方面：第一是居民用水供给价格。应当反映三方面价值，即居民用水所有者的产权价值、生产者的劳动价值以及针对外部性影响的补偿价值。第二是需求价格。按照边际效用学派的解释，居民用水使用者愿意支付的价格由最后一个商品的效用(使用价值)即边际效用来决定。第三是稀缺性，价格还取决于居民用水稀缺性。 虽然各国的居民用水状况、管理体制不尽相同，但居民用水价格总体上是由五部分构成的，包括供水成本、污水处理费、税金、企业利润以及水资源费等。美国和法国用户水价包含全部五个部分，加拿大用户水价则没有包括供水利润、税金及水资源费，澳大利亚和日本的用户水价都没有收取水资源费，英国的用户水价由水资源费和供水系统服务费两部分组成。 在我国目前的水资源价格体系中，从供给角度看，居民用水价格应体现产权价值、劳动价值和补偿价值，分别通过居民用水资源费、生产成本和水环境补偿税(费)来表现，也就是目前居民用水价格构成中的资源水价、工程水价和环境水价，三者之和即为供给价格。 三、居民用水价格形成模式及调整的主要原因 (一)居民用水定价模式 在居民用水完全市场化体系中，居民用水供需双方通过市场调节达到居民用水供需均衡，此时的价格即为居民用水均衡价格，反映了居民用水的商品价值。居民用水是一种特殊的商品，从社会稳定和满足生活基本需求角度出发，居民用水价格并非完全由居民用水市场决定，而是实行居民用水政府管制价格。由于目前居民用水定价机制不完善，居民用水价格测算基本是单纯从居民用水供给成本方面考虑，加之居民用水格、城市供水价格和污水处理费等，远远低于国际水价价格内涵界定不清，使得居民用水价格调整在不同程度上遇到一些阻力，导致居民用水供给价格偏低，不能反映居民用水的稀缺性，难以利用居民用水价格来调节居民用水的分配及使用，造成居民用水短缺和居民用水浪费现象并存。 从供给角度分析，居民用水的产权价值通过居民用水资源费形式体现，国家在居民用水资源管理过程中的管理维护投入也通过居民用水资源费(税)体现；生产者投入的劳动价值体现为居民用水价格体系中的生产成本；开发利用过程中造成的居民用水环境退化价值由居民用水环境补偿税(费)体现，目前对居民用水环境补偿税(费)以居民用水污水处理费形式征收。 一是居民用水成本定价。居民用水成本定价依据相关价格管理办法测算居民用水供水成本构成，形成各类居民用水供水行业的生产价格。该过程可由各类水生产供应部门独立测算或委托第三方测算，政府负责监管、核查。 二是居民用水承受能力定价。基于一定时期内的经济社会发展水平、企业生产水平、居民收入水平、水资源可利用量等条件，测算居民经济承受能力，使水价控制在居民可接受的范围内。 三是居民用水市场均衡关系定价。基于一定时期的社会经济发展水平、居民用户的用水价格弹性、生产部门的投入产出关系等因素构建虚拟的市场体系，使用一定的模型方法，对非市场化条件下的水资源价格进行评价，分析一定条件下的水资源市场均衡价格。 四是居民用水价格制定。制定居民用水价格要切实可行，综合考虑居民用水价格承受能力，保障其用水权益，对无力承受水费的困难群体要进行补贴。 (二)调整城市居民用水价格的必要性及意义 1.解决居民用水污水处理费偏低问题。目前，我国仍有很多地区污水处理费不足以弥补治理成本。2007年国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中明确规定，污水处理费原则上不得低于0.8元/吨。但是截至2008年年底，全国36个大中城市对居民收取的污水处理费平均只有0.7元/吨，尚未达到国务院相关要求。从整体上看，目前我国仍有约71％的县城和1/4的设市城市未建成污水处理厂，相当一部分已建成的污水处理厂负荷率不足30％，其中70％是由于资金不到位、污水收集管网不配套造成的。按照我国多数污水处理厂的处理标准1级B计算，污水处理的平均成本约1.1元/吨(不包括管网建设和污泥处置成本)，远高于0.7元/吨的水平。 2.促进水资源的节约与合理利用。北京市作为典型的资源型缺水特大城市，已经受到了水资源对城市可持续发展的制约。自1999年以来，北京市多年干旱，每年形成的水资源量比新中国成立以来平均水资源量少44％，平均仅为21亿立方米，为全国人均水资源量的1/20。近年来，该市严格控制产业用水和环境用水，完善节水制度，推广节水技术，加大节水宣传，年用水总量基本保持稳定。但由于水资源缺乏，导致地下水长期超采，且每年北京市从水资源相对紧张的周边地区调水约3亿立方米，水资源平衡面临越来越大的压力。在北京市自来水集团供水范围内，居民用水占总供水的比重已经达到56％，比1999年增加18个百分点。进一步深化水价改革，发挥价格杠杆的调节作用，大力促进水资源节约与合理利用刻不容缓。 3.促进供水能力提升和水环境改善。适度调整水价，增强城市安全供水保障能力，有利于促进行业可持续发展，有利于提升污水处理的能力与质量，更好满足城市发展和广大市民用水及改善生活环境的需求。根据“十二五”时期水资源保护及利用规划，北京市必须加快水厂建设和老旧管网改造，加快提升城市供水能力，全力推进南水北调配套工程，每个郊区新城区要建成一座主力供水厂，到2015年市区日供水能力提高到456万立方米，确保城市用水需求。 4.促进国家和北京市水资源管理及价格政策的落实。中共十八大提出要加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。2013年年初，国家发展改革委、财政部、水利部《关于水资源费征收标准有关问题的通知》明确指出，2015年年底前北京市水资源费最低征收标准为：地表水每立方米不低于1.6元，地下水每立方米不低于4元。2013年年底，国家发展改革委、住建部发布的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》明确要求，到2015年年底前全国设市城市要全面实行居民阶梯水价制度，区分基本需求与非基本需求，居民用水价格必须体现“多用水多负担”原则，促进节约用水，提高水资源利用效率。 四、当前我国居民用水价格调整的政策建议 (一)准确划分政府和市场的责任 政府应当无偿投入资金用于城市居民用水的供水、排水、污水处理等基础设施建设，将城市居民用水新水源开发、水资源生态保护、引水渠建设、污水处理补偿等纳入其中，其中所需资金全部由政府财政拨款，附加上水资源费和供排水、污水处理企业所缴纳的税金和城市公用事业费。从长远看，政府应积极倡导城市居民用水资源费改成城市居民用水资源税，并将其纳入年度预算，专款专用。居民和社会相应承担城市居民用水日常管理与维护的相关费用，如供水管网和污水处理日常运行维护费用等。 (二)改革现行水管理体制和运行机制 政府在选择城市居民用水经营企业时，要综合考虑供水、污水处理为一体的企业，并制定相应监管规则和服务质量标准体系。制定相应的居民用水经营供水和污水处理管制措施，设置的企业投资回报率应高于社会资金平均投资回报率2～3个百分点。居民用水价格不足以弥补投资约定回报率的，由政府退税或财政补贴。这样做一方面可以减轻社会负担，另一方面可以抑制价格不合理上涨。北京市对居民用水成本和供排水成本进行了调查。一是水资源费。目前北京市现行居民用水水资源费为1.26元/立方米，根据2013年国家对各地区水资源费调整文件的要求，北京市水资源费平均征收标准应不低于1.6元/立方米。二是供水成本。目前北京市现行居民自来水费为1.70元/立方米，2012年北京市市属企业供水成本为3.08元/立方米。根据上述情况，北京市总的用水成本为6.38元/立方米，如果考虑供水企业需缴纳增值税等因素，含税成本为6.59元/立方米。三是排水成本。目前北京市现行居民用水污水处理费为1.04元/立方米，2012年市属企业排水成本为1.7元/立方米。 (三)加快实施阶梯式水价政策 按照国家指导意见精神，根据北京市居民家庭年用水量分布情况统计数据，结合北京市水资源状况和居民承受能力，以年度水量作为计量周期，按“公平负担，促进节约”原则合理制定阶梯式水价。核定城市居民人均基本生活用水基数，基数内低价，基数内低收入群体消费免费，实行累进制阶梯水价。如按照用水量进行划分，北京市年用水量不超过145立方米为第一阶梯用户，水价为4.95元/立方米；146～260立方米用水量作为第二阶梯用户年用水量，水价为7元/立方米；年用水量为260立方米以上的为第三阶梯用户，水价为9元/立方米。根据全市居民家庭用水情况分析，有85％的居民家庭年用水量在第一阶梯范围内，这部分水量每立方米水价提高0.95元；有11％的居民家庭年用水量在第二阶梯范围内，这部分水量每立方米水价提高3元；有4％的居民家庭年用水量在第三阶梯范围内，这部分水量每立方米水价提高5元。该方案第一阶梯覆盖了85％的居民用水户，对11％用水较多和4％用水最多的用户，实行差别化水价，有利于引导居民合理、节约用水。 (四)在居民用水价格范围内足额征收污水处理费 逐步调高污水处理费标准。以污水处理费占供水终端价格50％为目标，逐步实行所有污水均经处理达标排放。农村地区凡是实行集中供水的村庄，均应相应建设污水处理设施。在不久的将来，污水处理制度要推广到农村地区。特别是规模化养殖企业要考虑优先建设污水处理设施。2009年12月，北京市发改委对居民用水足额征收污水处理费政策进行了调整，水资源费由1.10元/立方米调整为1.26元/立方米，上调0.16元/立方米；居民用水污水处理费由0.90元/立方米调整为1.04元/立方米，上调0.14元/立方米；自来水费维持不变。水资源污水处理费征收标准调整后，全市居民用水终端销售价格由3.70元/立方米调整为4.00元/立方米。收费标准调整后，污水处理产业将形成更为良性的循环状态，投资落实程度更高，本土污水处理企业将直接受益。