《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》解读，本文主要内容关键词为：事件应急论文,阶段论文,环境论文,程序论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国环境总体恶化的趋势尚未根本改变，一些地区污染排放严重超过环境容量，环境安全保障压力持续加大，突发环境事件高发频发，造成巨大损失。按照国务院关于实行环境应急全过程管理的总体部署，环境保护部将全过程管理主线贯穿于环境应急管理始终，高度重视突发环境事件污染损害评估等事后管理工作，妥善处置了所有重大突发环境事件，有效降低了突发环境事件所造成的影响。为进一步规范突发环境事件应急处置阶段污染损害评估，及时确定事件级别，2013年8月2日，环境保护部印发了《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》(以下简称《规定》)。该《规定》自印发之日起施行。
《规定》的出台具有重要现实意义
《规定》的出台，对于规范突发环境事件应急处置阶段污染损害评估、及时确定事件级别、实现环境应急全过程管理、推动环境管理战略转型具有重要的现实意义。
第一，出台《规定》是落实党的十八大会议精神和相关法律法规的重要举措。党的十八大报告在“大力推进生态文明建设”专章中明确提出，要健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。《突发事件应对法》第五十九条规定，突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划。《危险化学品安全管理条例》第七十二条规定，有关地方人民政府及其有关部门应当对危险化学品事故造成的环境污染和生态破坏状况进行监测、评估，并采取相应的环境污染治理和生态修复措施。此外，国家突发环境事件应急预案等文件中均有类似规定。为落实党的十八大会议精神、实施相关法律法规，有必要制定《规定》，对突发环境事件应急处置阶段的污染损害评估工作进行规范。
第二，出台《规定》是实现环境应急全过程管理的必然要求。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》要求实现环境应急分级、动态和全过程管理。周生贤部长在2012年全国环境保护工作会议上要求环境保护主管部门初步形成环境污染损害鉴定评估工作能力。2012年全国环境应急管理工作会议更是突出强调要将全过程管理主线贯穿环境应急管理始终，在处置突发环境事件时，要开展环境污染损害鉴定评估，将评估结果作为事件定级和调查处理的重要依据。要强化突发环境事件的事后管理、实现环境应急全过程管理，就迫切需要出台《规定》来进一步推动和规范突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作。
第三，出台《规定》是依法科学妥善处置突发环境事件的迫切需要。环境污染损害评估结论是进行突发环境事件分级的重要依据，由于污染损害评估管理与技术文件的缺位，目前许多突发环境事件发生后无法开展污染损害评估，难以确定事件性质和类型。为此，自2012年1月以来，按照《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》的部署，环境保护部应急办先后组织开展了广西龙江河镉污染事件、贵州铜仁市万泰锰业有限公司锰渣库泄漏事件等重特大突发环境事件污染损害评估，初步建立了突发环境事件应急处置阶段污染损害评估机制，取得了良好效果。为解决实践中突发环境事件应急处置阶段污染损害评估无据可依的问题，有必要在进一步总结工作经验的基础上，通过制定《规定》将一些实践中行之有效的做法固定下来，为依法科学妥善处置突发环境事件提供保障。
《规定》的基本思路和考虑
环境污染损害鉴定评估工作，特别是突发环境事件应急处置阶段的污染损害评估工作在我国还处于起步阶段，工作程序和内容不是很明确，实际案例评估经验不足，许多地方不同程度地存在突发环境事件污染损害评估工作启动难、开展难等问题。上述问题都需要及时出台《规定》予以解决。基于以上考虑，制定《规定》我们遵循了以下基本思路：
第一，将合理确定政府和环保部门的定位作为重要前提。按照《突发事件应对法》等法律法规的规定，突发事件损失评估的职责在各级人民政府。对于突发环境事件而言，环境保护主管部门作为各级人民政府的组成部门，应当推动事件应急处置阶段的污染损害评估工作。为此，《规定》十分注意处理好地方各级人民政府和环境保护主管部门在突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作中的角色定位问题。《规定》明确规定，环境保护主管部门要按照同级人民政府应对突发环境事件的安排部署组织开展污染损害评估工作，只有这样才适用本《规定》。环境保护主管部门既要积极推动事件污染损害评估工作、妥善处置好事件，又要突出地方各级人民政府主体地位，不能越俎代庖，未获得同级人民政府授权或者不按照同级人民政府的统一安排部署开展突发环境事件应急处置阶段的污染损害评估工作。
第二，将服务突发环境事件的定级作为根本目的。根据《国家突发环境事件应急预案》和《突发环境事件分级标准》等规定，突发环境事件定级的依据之一是直接经济损失的数额。为此，《规定》将突发环境事件应急处置阶段污染损害评估的目的明确为评估应急处置期间事件造成的直接经济损失。为进一步明确直接经济损失的含义，《规定》明确，直接经济损失包括人身损害、财产损害、应急处置费用以及应急处置阶段可以确定的其他直接经济损失。
第三，将突出实用性和可操作性作为基本要求。污染损害评估工作在我国是一项全新的工作，环境保护主管部门开展这项工作缺乏必要的法律法规保障，缺乏明确的实体和程序性规范依据。《规定》的实用性和可操作性就显得格外重要。为了便于地方环境保护主管部门在突发环境事件发生后推动地方人民政府组织开展污染损害评估工作，《规定》以突出实用性和可操作性作为基本要求，对评估工作的组织实施、评估依据的要求、评估的管辖、评估的时限要求、评估结论的应用、评估信息公开等实体性和程序性工作要求进行了详细规定。
《规定》的主要内容
《规定》全文共十三条，对突发环境事件应急处置阶段污染损害评估各重点环节的内容作出了规定。主要包括：
第一，明确了开展评估工作的原则。《规定》对环境保护主管部门组织开展污染损害评估工作的原则提出要求。《规定》依据我国突发环境事件应急管理工作现实情况，提出县级以上环境保护主管部门应当遵循分级负责、及时反应、科学严谨、公正公开的原则，组织开展突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作。
第二，明确了评估所依据材料的要求。突发环境事件污染损害评估工作需要搜集大量社会、经济、自然等方面的信息以及污染事件背景、污染物与损害对象等方面的资料和有关鉴定意见，并开展必要的走访及问卷调查活动。我国关于书证、物证、环境监测报告等相关材料均有明确的要求，为保障污染损害评估工作的严谨性及科学性，《规定》要求污染损害评估所依据的环境监测报告及其他书证、物证、视听资料、当事人陈述、鉴定意见、调查笔录、调查表等有关材料应当符合相关规定。
第三，明确了评估的启动时间和完成时限。为了明确突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作的启动时间，并与《突发事件应对法》、《国家突发环境事件应急预案》等有关规定相衔接，《规定》要求，县级以上环境保护主管部门应当在突发环境事件发生后及时开展污染损害评估前期工作，并在应急处置工作结束后及时制定评估工作方案，组织开展污染损害评估工作。污染损害评估应当于应急处置工作结束后30个工作日内完成，情况特别复杂的，经省级环境保护主管部门批准，可以延长30个工作日。
第四，明确了评估工作的管辖。考虑到突发环境事件的性质和级别，按照属地管理的原则，《规定》明确对于初步认定为特别重大和重大、较大、一般突发环境事件的，分别由所在地省级、地市级、县级环境保护主管部门组织开展污染损害评估工作。对于初步认定为一般突发环境事件的，可以不开展污染损害评估工作。跨行政区域突发环境事件的污染损害评估，由相关地方环境保护主管部门协调解决。
第五，明确了评估报告编制的要求。污染损害评估工作是一项专业性很强的技术工作，县级以上环境保护主管部门要组织完成这项工作既可以依靠自身技术力量，也可以委托相关司法鉴定机构或者环境污染损害鉴定评估机构。为增强评估报告的科学性和中立性，还有必要对评估报告进行技术审核。为此，《规定》明确，县级以上环境保护主管部门可以委托有关司法鉴定机构或者环境污染损害鉴定评估机构开展污染损害评估工作，编制评估报告，并组织专家对评估报告进行技术审核。
第六，明确了信息公开的相关要求。《政府信息公开条例》要求公开突发公共事件应对情况。《环境保护信息公开办法》规定，环境保护主管部门应当在职权范围内主动向社会公开突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况。为贯彻落实以上法规规章的规定，便于公众和利益相关方参与和监督污染损害评估工作，增强评估结论的公信力，《规定》坚持信息公开原则，要求组织开展污染损害评估的环境保护主管部门于评估报告技术审核通过后20个工作日内，将评估报告报送同级人民政府和上一级环境保护主管部门，并将评估结论向社会公开。
第七，明确了对评估工作的监管要求。由于评估结论直接关系到突发环境事件的定级，部分地方可能会对开展评估工作心存顾虑。还有部分地方由于认识水平和技术力量限制，可能不能准确按照《规定》和相关技术规范要求开展评估工作，不将评估报告和结论应用于突发环境事件定级。为解决可能会出现的不愿干、不会干的问题，有必要加强突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作的监督管理。为此，《规定》明确，省级环境保护主管部门应当每年对污染损害评估工作开展情况以及评估报告的应用情况进行监督检查，并将检查情况报同级人民政府和环境保护部。
对相关重点问题的说明
在《规定》的起草过程中，部分地方对一些问题还存在不同认识。这些不同认识在《规定》的施行过程中依然会存在，有必要做进一步说明。
第一，关于与其他规范性文件相衔接的问题。在《规定》的起草过程中，部分地方提出应当对评估机构的资质问题作出规定，部分地方提出应当对污染损害评估的技术性问题作出规定，还有的地方提出应当对不开展评估或者不按规定开展评估的行为作出责任追究等方面的规定。我们认为，以上问题难以通过《规定》予以解决，需要在环境保护部已经或即将发布的其他规范性文件中作出规定。环境保护部2011年印发的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(环发［2011］60号)已经提出了环境污染损害数额计算推荐方法，对人身损害、财产损害、应急处置费用以及其他相关费用的评估方法作出了规定。近期，环境保护部正在起草的突发环境事件调查与责任追究办法、评估机构资质管理的相关规定以及一些配套的评估技术方法、标准等文件，将对上述问题一并解决，《规定》对此已经作出了衔接性的规定。
第二，关于污染损害评估启动时间的问题。在《规定》起草过程中，部分地方提出应当在突发环境事件应急处置的同时就启动污染损害评估工作，以便及早介入掌握第一手数据，尽快得出评估结论，及时确定事件级别。部分地方提出应急处置阶段头绪繁多，难以有精力顾及污染损害评估工作，建议评估在应急处置完毕后启动。我们认为，这两种意见均有一定合理性。根据《突发事件应对法》第五十九条的规定，《规定》将污染损害评估工作的启动时间明确为突发事件应急处置工作结束后，但是在突发环境事件发生后至应急处置工作结束前的这段时间要及时开展污染损害评估前期工作。这样规定既符合《突发事件应对法》的要求，又有利于收集保存第一手数据，为应急处置结束后开展评估工作做好准备。
第三，关于一般突发环境事件开展污染损害评估的问题。在《规定》起草过程中，部分地方认为所有突发环境事件均应当进行评估，还有部分地方认为一般突发环境事件没有必要进行污染损害评估。《规定》明确，对于初步认定为一般突发环境事件的，可以不开展污染损害评估工作。这样规定主要有两方面的考虑：一方面，一般突发环境事件酌情开展评估符合实际工作需要。按照我国突发环境事件分级标准，一般突发环境事件影响范围和造成损失较小，不是环境应急管理工作关注的重点。现实中，许多事件应急处置时间短、证据难以保存，而评估费用较高，耗时较长，要求对所有一般突发环境事件均开展评估不符合实际工作需要。另一方面，一般突发环境事件酌情开展评估符合我国评估能力现状。近六年统计资料表明，我国一般突发环境事件每年平均在500起左右，占所有突发环境事件总数的90％以上。一般而言，一起事件应急处置阶段的评估需要20～30天，而目前我国有能力开展污染损害评估的司法鉴定机构或者环境污染损害鉴定评估机构还不多，尚不具备针对所有一般突发环境事件开展评估的能力。
《规定》的出台，对于规范突发环境事件应急处置阶段污染损害评估、及时确定事件级别、实现环境应急全过程管理、推动环境管理战略转型具有重要的现实意义。
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