新型城镇化背景下农民工档案工作：挑战与应对，本文主要内容关键词为：农民工论文,城镇化论文,档案论文,背景下论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号G271 文献标识码A 在我国城镇化进程的快速推进中，大量农村剩余劳动力进城打工，形成了一个庞大的“农民工”群体。农民工是指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业劳动6个月以上的劳动者。根据国家统计局2014年5月12日发布的《2013年全国农民工监测调查报告》，2013年全国农民工总量26894万人，比上年增加633万人，增长2.4%。无论是从规模还是影响来看，农民工已成为我国社会转型期一个重要而庞大的群体。因我国城乡分割的二元结构以及户籍制等制度性障碍，农民工虽然为城市建设作出了巨大贡献，却难以在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与户籍身份相挂钩的城市基本公共服务，成为“半城半乡”、“不城不乡”的边缘人。农民工群体与城镇化进程日益脱节，这已成为我国经济社会发展的重大隐患。 国家层面已清楚地认识到以农民工利益为代价的传统城镇化道路不可持续，正是在此背景下，中共中央、国务院于2014年3月16日印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，明确指出新型城镇化应当以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，保障农民工在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，逐步实现在城镇落户，促进农民社会融入。为了有序推进、逐步实现农民工市民化，国务院2014年9月12日发布的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(国发[2014]40号)对稳定和扩大农民工就业创业、维护农民工的劳动保障权益、推动农民工逐步实现平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户、促进农民工社会融合等几个方面提出了具体的意见。 新型城镇化进程中农民工的市民化是一项巨大的社会工程，既离不开宏观层面上对户籍制及相关制度的革新，亦离不开微观层面上具体落地工具的支持。农民工档案是记述和反映农民工个人基本信息、务工经历及其相关情况的真实记录，可以作为新型城镇化进程中农民工问题相关规划落地的基础性信息支持工具。在新型城镇化背景下，研究农民工档案问题，考察农民工档案工作面临的挑战，并积极探索应对策略，从而直接服务于新型城镇化进程中农民工工作的现实需求，无疑具有重要的社会价值和实际意义。 一、农民工档案在新型城镇化进程中的价值 新型城镇化是一个长期而持续的过程，该过程中农民工问题的解决，需要依托农民工档案这样的动态记录性工具、凭证性工具。农民工档案具备档案的原始记录性等基本属性，可以在帮助农民工就业、维护农民工权益、记录农民工对城市建设和发展作出的贡献等方面发挥独特的凭证和参考作用，为农民工公平享有各项城市基本公共服务提供必要的信息支持，为农民工达到落户城镇所需条件提供可靠的信息证明。 农民工档案在新型城镇化进程中可能发挥的重要价值已引起了一些农民工问题专家的关注。目前学界对新型城镇化进程中的农民工市民化研究多是从宏观层面入手，关注如何对户籍制度及其相关衍生制度进行改革，农民工市民化的具体路径研究尚不够深入[1]75。然而，值得注意的是，在有限的关于农民工市民化具体路径的研究中，一些农民工问题研究者不约而同地提出应当将为农民工建立档案作为推进农民工市民化进程的一项具体措施。例如：建立农民工档案以减少农民工较强的流动性对劳动合同签订、社会保障等各项制度实施的影响，建立“企业间可接续，城市间可转移”的务工档案作为为农民工提供住房保障的重要基础，建立农民工社保电子档案以实现农民工社保的转移接续，由工会建立农民工档案并联网以实现城际间工会联动维权，等等。这些研究印证了为农民工建立档案是农民工市民化进程的一项具体的、现实的需求。尽管这些研究仅是提出了为农民工建立档案的设想，未能就这一设想如何实现展开进一步研究，但这些研究已充分体现了农民工问题研究领域对农民工档案在新型城镇化进程中价值的认可。 二、农民工档案工作的现状与面临的挑战 近年来，农民工档案在农民工就业指导、劳动权益保障和职业健康等领域的信息和凭证价值逐渐得到政策领域和实践领域的认可，相关探索逐步开展。 在政策领域，农民工档案在与农民工相关的各项工作中的价值已经得到一定的认可。中央及地方政府发布的一些农民工问题的相关政策中，已明确提出要为农民工建立档案。例如：在中央层面，中华全国总工会在《关于深入扎实做好当前维护农民工合法权益工作的通知》(2009年)中提出要建立困难农民工档案；原卫生部在《关于请报送农民工健康关爱工程项目试点工作情况的函》(2012年)提出要建立农民工健康档案；银监会在《关于改进农民工金融服务工作的通知》(2013年)中提出要建立农民工信用档案；国务院在《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014年)中提出要为农民工开展职业健康检查，建立监护档案。在地方层面，重庆市在《重庆市进城务工农民权益保护和服务管理办法》(2005年)中提出用人单位应当加强对农民工的服务管理，建立健全农民工档案；威海市政府、泰安市政府等在发布的农民工相关政策中提出要为农民工子女建立就学档案等。这些政策已表明为农民工建立档案是农民工市民化进程中政府政策的一项现实选择。然而，现有的政策文件仅是提出要建农民工档案，并未进一步说明如何建立。另外，这些政策多是从单一部门角度出发，考虑农民工档案工作的某一具体方面，未有对农民工档案工作的全盘考虑。 在实践领域，哈尔滨市道里区于2004年首建农民工档案馆，为1.4万农村劳动力建立了个人档案；黑龙江省为全省830万农民工建立了就业档案；天津市为320万农民工建立健康档案和各类信用档案；河北、天津等地的一些建筑工地为农民工建立用工档案；中铁四局二公司建立农民工权益保障档案；山西神河高速公路参建单位为农民工建立务工档案等；横峰为农民工建“特长档案”；江西乐安县为全县外出农民工建立电子就业档案；盐山市为在该市工作的农民工建立健康档案等。农民工档案工作实践虽然取得了可喜的进展，但也存在一定的问题。主要问题有： 首先，农民工档案价值的发挥领域有限。目前已开展的农民工档案实践中多是由农民工输出地为农民工建档，目的在于有针对性地向农民工提供就业信息，帮助农村富余劳动力有序地向城市转移，或者帮助返乡农民工在家乡就业。主要解决的是农村富余劳动力向城市转移或向户籍地回流的问题，而不是农民工如何融入城市的问题。而由农民工输入地为农民工建档的实践还很少，且主要局限于由用工单位或者个别城镇的区、街道等为农民工建立健康档案，以助于职业病的防治并关爱农民工；一些建筑行业的用工单位为农民工建立务工档案，则主要是为了响应城市建设管理部门为解决拖欠农民工工资而提出的要求。农民工档案在这些方面发挥的权益保障作用仅是起步，离全面保障农民工自身权益、推动农民工平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户等新型城镇化目标还有很大的距离。 其次，农民工档案的收集和管理机制不完善。在农民工档案实践中，有些农民工档案由农民工输出地建立，有些农民工档案由农民工输入地建立。而且，无论是农民工输出地还是输入地，不同的地区有着不同的管理部门，例如就业局、工会、建设委员会、卫生局、计生局、档案局等。管理主体的不统一，大大增加了档案交接和信息共享的难度。另外，已有农民工档案实践未能解决农民工档案如何随农民工的流动而流动，以及如何实现及时的动态更新，造成农民工档案利用效率低，死档问题比较严重。 三、农民工档案研究的现状与面临的挑战 伴随着农民工档案实践，我国农民工档案研究在探索与困惑中前行。截至2014年底已有50余篇以农民工档案为主题的文献，这说明学界已将农民工档案作为一个专门的现象展开了一定的研究。总体而言，农民工档案研究尚处于起步阶段，现有研究主要集中在以下几个方面： 1.建立农民工档案的作用与意义。已有的研究普遍肯定了农民工档案对于保障农民工就业，维护农民工权益，促进农民工市民化有深远的意义[2]85，但多是止于泛泛而谈，未能深入剖析新型城镇化对农民工档案的具体需求是什么，因而无法结合新型城镇化的需求设计农民工档案工作的具体路径与策略。 2.农民工档案的涵义与范畴。一些研究认为农民工档案按照档案的形成主体划分，可以分为三种类型，即个人档案、企业档案和相关其他档案[3]85。另一些研究则认为农民工档案就是农民工个人的人事档案，应当参照人事档案的内容规定农民工档案的范畴，并加入能够反映农民工特长、培训经历、社会保障福利，以及能够为农民工依法维护权益提供凭证的材料[4]52。从已有的研究来看，学界并未就农民工档案是什么达成共识，亦未能通过实证研究考察新型城镇化进程中包括农民工在内的各利益相关方对农民工档案有什么样的内容需求。 3.农民工档案的管理模式。已有的研究中虽有不少文献涉及农民工档案应由谁负责收集建立(即管理模式)，但多是对现有农民工档案实践的简单总结，将其归为农民工输出地管理模式、农民工输入地管理模式等[5]41，却未能通过实证研究考察不同模式的适用环境及优缺点。还有一些研究虽然提出了新的管理模式，例如农民工输出地为主输入地为辅的管理模式[5]43、以乡政府为主用工单位为辅的管理模式[6]102、以劳务市场与中介为主用工单位和工会为辅的模式[2]86等，但这些研究多是停留在观点层面，未能论证其可行性。 总的来说，已有的农民工档案研究对农民工档案的内容、农民工档案管理方式等方面作出了有益的探索。然而，相对于新型城镇化进程中农民工市民化和社会融入的迫切性和复杂性，现有研究相对滞后，其理论深度和应用探索还远远不够。 四、新型城镇化背景下农民工档案工作的应对策略 新型城镇化背景下的农民工档案工作应当在社会融入和集体记忆的双重视角下开展。社会融入视角基于农民工融入城市社会的现实需求，集体记忆视角基于城市社会铭记农民工贡献、认可农民工价值的长远需求。前者从农民工的角度出发，注重农民工档案的现实使用价值；后者从农民工所工作、生活的城市的角度出发，注重农民工档案的历史文化价值。这两个视角相互补充，全面呈现农民工档案在农民工市民化进程中的完整价值。 农民工档案工作的应对策略研究应当分别从社会融入和集体记忆构建两个视角出发，分析新型城镇化进程中农民工市民化所带来的农民工档案需求，考察农民工档案的利益相关方，提出农民工档案工作的目标、定位、原则与主要内容。具体而言： 1.面向社会融入的农民工档案收集、管理与服务策略研究。以农民工的社会融入为导向，从影响农民工档案内容的农民工市民化工作、农民工档案的利益相关方和农民工档案工作的环境三个方面出发，考察农民工档案应当包含的内容，提出农民工档案的收集、管理与服务策略。其中，农民工市民化工作决定了农民工档案的作用方向，影响农民工档案内容范畴的界定，主要可以分为城镇基本公共服务与落实农民工落户政策两大类；农民工档案的利益相关方主要有农民工、城镇政府部门、用工单位、户籍所在地政府部门、农民工所在社区；农民工档案工作的环境主要是影响农民工档案形成、管理与服务方式的法律法规制度环境、技术支撑环境和社会认知环境。 2.面向城市记忆构建的农民工档案收集与保存方式研究。以构建城市对农民工群体的记忆为导向，探讨如何通过档案的方式记录农民工对城市发展做出的贡献，以及农民工在城市生活中的苦与乐，考察面向城市记忆构建的农民工档案的类型以及收集与保存方式。 《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的提出，实际上对深化农民工档案服务提出了更高、更全面的要求，农民工档案工作实践和研究领域应当积极探索应对策略，这是时代提出的挑战，亦是时代赋予的机遇。标签：国家新型城镇化规划论文;