社会保障制度改革中的问题与发展前景，本文主要内容关键词为：发展前景论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
张梅颖（民盟中央副主席）：今天座谈会的主题是社会保障，这是一个非常重要的问题。民盟中央历来重视国情研究，我们认为社会保障是一篇很大的文章，上至党中央、国务院的决策者，下至普通老百姓，都非常关注这个问题。的确，社会保障是关系国家长治久安、关系千家万户老百姓基本生计的社会主义制度建设的重大问题。这项工作进行了近20年，政府有关部门和在座的各位专家作了大量的适合中国国情的探索和卓有成效的工作，既有许多成功的经验，也有一些挫折和教训。中国的国情比较特殊，人口多，底子薄，人均收入较低，再加上历史欠账较多，给社会保障工作带来很大困难。特别是加入WTO以后，短时期内可能会有失业高峰，社保工作紧迫性更加凸现。今天把大家请来是希望通过《群言》这个媒体一方面为老百姓释疑解惑，增强改革的预期信心，对社会保障有正面理解，转变观念；另一方面为党和政府出主意，想办法，集思广益，建言献策。下面请大家畅所欲言。
完善社会保障 促进长治久安
刘浩（国务院体改办分配与社保司副司长）：当前，加强社会保障的正面宣传具有很强的现实意义。过去很多同志头脑里都有个根深蒂固的思想，认为社会保障是一种消极的社会措施，会养懒人，会使社会不堪重负。甚至有的同志认为提完善我国的社会保障体系是理想化，是脱离国情。其实，这是不了解社会保障的内涵和作用。我们要通过加强正面宣传转变这种不正确的认识，当前特别要理直气壮地宣传：做好社会保障工作就是对党、对国家、对广大人民负责，完善社会保障的工作不仅不是消极的，而是体现“三个代表”、促进国家长治久安的积极举措。
首先，它鼓励人们积极参与市场竞争，最大限度发挥个人的能力与才智。因为失败了也有基本保障，还有再次参与市场竞争的平等机会。从这个意义说，完善的社会保障制度是市场经济运行的基础条件。
其次，它能很好地保护社会人力资源。完善的社会保障制度维系了社会人力资源的生存和再生产，为未来经济发展与结构调整提供长远的人才保证，为商品生产提供后备的劳动力队伍。贫困家庭的孩子也能在保障中享有受教育的权利，也能有机会成为社会的有用之才，这对我们的社会发展将起巨大的推动作用。
再次，它促进消费并保护市场，克服贫困人群消费不足而对市场需求带来的负面影响，维系社会的基本消费，刺激生产力发展。弱势人群拿到救助款，更多的是直接消费，可以增加有支付能力的市场需求，活跃市场。
最后，它是消除贫困，维护公平，促进社会改革与发展的强大动力，是社会文明与进步的标志。我国是社会主义国家，我党的宗旨是为最广大人民群众谋福利，完善社会保障制度可以使最广大的人民群众公平享受社会发展的成果，实现我党的宗旨，充分体现我国社会主义制度的优越性。
郑功成（中国人民大学劳动人事学院教授）：在讨论我国的社会保障制度改革时，我认为必须高度重视如下几个方面的问题：
第一，对形势应当有基本的判断。我个人的观点是，目前影响社会稳定的因素更加复杂化、严峻化，支撑这一结论的依据包括：一是加入WTO以后，我国融入国际经济主流体系和参与全球化进程的步伐会很自然地加快，在这个进程中，国内的产业结构和劳动者的就业格局将会被重构，国际竞争压力迫使劣势企业难以生存，即使是优势企业也存在着裁员增效的需要，如果加上劳动者转岗对技能培养与适应能力的调整需要，就业压力持续扩张和失业率持续上升将是不可避免的；二是20多年的改革开放，已经打破了计划经济时代的“铁饭碗”和“大锅饭”，现阶段面临的形势是收入分配差距在持续扩大，如果缺乏有力的调控机制与措施，由此造成的贫富分化将损害社会成员之间的健康协调关系，目前出现的一些社会问题不断恶化的趋势，表明收入分配差距的扩大客观上潜伏着巨大的社会风险；三是人们的权益意识在觉醒，这不仅表现在消费者对自身权益的维护方面，也表现在劳动者对社会保障权益的要求与维护上，而在改革开放进程中，许多人应当获得的社会保障待遇因制度变革后缺乏相应财力支撑的有效化解机制而受到了直接损害，这种权益意识的觉醒很可能导致社会对抗行为；四是一些隐性的问题正在显性化，如在乡村工业化和非国有经济发展进程中，因缺乏劳动保护而遭受身体或健康损害及职业病的劳动者数以千万计，部分地区这一问题已经显性化，并可能在数年后进入一个群发时期。由此而得出的一个基本结论，便是改革开放20多年的社会问题累积将因参与全球化进程而被直接放大，因此，今后的一段时期将是需要保持警惕并重视采取相关措施的时期，社会保障制度的确立和健全化，是最为重要的一项基础性工作。
第二，在社会保障改革进程中，至今没有引起重视却又是制度建设中最基础、最重要的一个问题是社会保障价值理念及其取向问题。我们一直提效率优先兼顾公平，这是明确的发展经济与经济增长的理念与取向，但放在社会保障领域就并不适合，尤其是在经历20多年的改革并始终保持着经济持续增长的条件下，社会保障制度本身的公平性应当被确立。我一直认为，市场经济天然地具有追求效率的属性，而社会保障则应当是天然地具有追求公平的属性，否则，便不需要社会保障制度，通过市场机制来解决一切问题就行了。因此，我主张恢复社会保障的公平价值观取向，国家应当从公平的角度来建设社会保障制度，摒弃单纯强调社会保障为经济发展服务甚至完全服从于经济增长的倾向。
第三，对国情的认识问题需要引起高度重视。从计划经济走向市场经济，从闭关锁国到积极参与全球化，必须学习和借鉴国外的经验，这是毋庸置疑的。但在社会保障领域，不可能照抄任何国家的任何模式，因为它还要受到一个国家乃至一个地区的政治、社会、经济、文化乃至伦理道德等诸多因素的影响。因此，我一直主张在吸收国外的经验时，多做国情调研，在尊重国情的基础上借鉴国外经验。如前些时住房福利的改革便是想照抄某些国家住房私有化的做法，这是不妥的。改革目标的单一化不仅使我们付出了相当高的代价，而且至今仍然未使该项保障制度改革成功，因为对处于发展中的中国而言，要真正实现人人拥有自己住房的理想至少还需要30年。因此，企业可以从住房实物分配中退出，而政府却需要补上去，总不能让人绝望。北京市年前出台廉租房的政策即是对原来住房改革目标的修正，这是一个值得肯定的进步。类似的例子还可以举出一些，我觉得都是因为对国情的研究不透而只是简单地采取他国的做法造成的结果。
姚宏（劳动和社会保障部医疗保险司副司长）：社会保障体系建设要有一个相当长的时间和过程，所以社会保障的政策要保持相对稳定，不能轻易地进行大幅度的调整。如果调整幅度太大太快，会对所有参保群体心理上产生波动和影响，甚至会导致社会剧烈振荡。社会保障制度改革一定要满足其对时间的弹性要求，保持社会保障政策的稳定性、继承性和连续性。在做好总体方案和框架设计的基础上，进行坚持不懈的努力，逐步建立和完善一个适应社会主义市场经济，有中国特色的社会保障体系。
社会保障制度建设必须分清责任
郑功成：目前制约社会保障改革进程的关键是责任的归属不清而非资金问题。因为国民经济持续增长了20多年，国家财政实力已经大幅度增强，国民收入水平也在持续提高，所谓的资金困难只是因为责任归属不明而难以筹集而已。尽管现行的社会保障制度在形式上已经具备了政府、企业、社会、个人责任共担的轮廓，但这个轮廓太不清晰、太不具体，从而损害了各主体方的积极性。例如，社会保障的历史责任与现实责任划分不清，不仅造成了旧体制下的欠账难以合理化解，而且对新体制的确立造成严重威胁；政府与民间的责任划分不清，客观上制约并限制了社会各界尤其是非政府组织和市场分担其可以分担的社会保障责任；中央政府与地方政府的责任划分不清，已经形成了中央政府压力日益增加并被强化，地方政府多半缺位的格局，如此大的一个国家，如此发展不平衡的一个国家，单靠中央政府推动社会保障制度建设，岂可能在短期内获得成功。因此，我始终坚持社会保障制度的建设必须先分清责任、确定权属，并用法律的形式固定下来，甚至明确提出用明算账、细分账的办法来化解这种必须的制度所必需的成本。目前出现的资金不足并非真正缺钱，而是责任归属不清所致，因为国家的财政正在直线型上升，而最需要花钱的地方无疑是保障国民的基本生计并逐步增进国民的福利。
社会保障体系建设的残缺状态急切需要改变。一直以来，人们只关注社会保障的项目设置及其改革与发展，但项目只是整个社会保障体系中的一部分，它不能单独发展。因此，我认为健全的社会保障体系应当由规范的项目体系、严格的监管体系和完善的服务体系构成，这三个方面的建设应当被同时推进，而目前对监管体系与服务体系显然重视不够。
何平（劳动和社会保障部社会保障研究所所长）：我想从技术层面上澄清一些观点。
一、社会保障是不是要搞成一个纯粹的国家福利和政府的行为。中国这么大，地区差距这么大，历史遗留问题这么多，大家期望值这么高，社会保障完全由政府唱主角不大可能。社会保障是要给大家提供一个基本生存的保障，这几年政府做了大量工作，如两个确保，三条保障线。基本养老保障和失业保障参保职工都超过1亿人，基本医疗保险参保职工7600多万人，城市最低生活保障制度受益群体1235万人，3年间有2400多万下岗职工先后进入再就业服务中心，并领取了基本生活费，有3100多万退休人员基本能按时足额领取养老金。成绩是主要的，但也存在很多问题。由于养老金即使社会化发放率达到99.9%，这0.1%换算后依然是几十万人。而且这个保障也不可能一蹴而就，在3-5年或8-10年内让大家都满意。所以还是要有轻重缓急，先易后难，逐步发展承受的过程，不能太急躁，也不能保障过度。政府在有些问题上还是要扮演最后出台的角色，能够由市场解决的由市场解决，能够由地方解决的由地方解决，最后不行了，中央政府才能出头。像前一阶段提出两个确保，中央财政开支从开始就给钱，造成拿线的地方不仅不感激，还觉得不给钱是没有做好工作的惟一原因。以前给几万就感激的不得了，现在几十亿扔进去了，仍觉得不够。刚才有的同志提出怎么划清责任的问题，我认为除了要划清企业、个人和政府之间的责任外，还要划清中央政府和地方政府之间的责任，在我们这样大的一个非常复杂的国家，必须发挥各方面的积极性，不可能搞成一个单独由中央政府支撑的庞大的社保体系。
二、社会保障不是一个筐，不能把所有体制遗留问题，包括国有企业改制问题、收入分配问题、就业问题等等都装入社会保障里，由社会保障解决。近两年来，政府发展社会保障首先由国有企业改革来推进，国有企业改革要资产率、要减员增效，所以必须利用这个筐把这些人接着。从目前情况看，保障的设计和起步可能有一定局限性，它不是从劳动者基本权益、基本立法角度出发，本身就是一种过渡时期产生的行为，结果造成这样的局面：养老金保障了，按时足额发放了；工资保障不了，让大家都挤着提前退休。因为退休后有保障，拿到的钱反而比在职的多。现在有些地方最早的29岁就退休，因为地方政府承诺，社保与退休挂钩，这样虽然缓解了社会矛盾，但最终还是把所有问题，包括就业问题都装到养老保险这个筐里。把矛盾推到了养老，把现实矛盾推到以后，那么最终将使养老保险走不下去了。
贾康（财政部财政科学研究所所长）：在中国解决转轨过程中的社会保障体系问题，如果主要依靠来自民间的力量是不可能的。我们要寻求在社会相对平稳的过程中形成一套完善的社保体系。主导的力量必须是自上而下的，即政府牵头来做，政府能够和应当提供市场不能有效提供的东西。社保体系是一种公共产品。市场总体而言是解决锦上添花的问题，它不可能解决雪中送炭的问题。雪中送炭的事情必须由政府牵头负责。但是政府能做到什么程度，我认为在中国经济转轨和现代化进程中，社保体系建设的现实选择，可分二个步骤：第一步先解决城镇社会保障体系大体成型的问题，包括使社保覆盖进入城镇打工的农村剩余劳动力。第二步延伸到农村区域的务农人口，这是中国最基本的选择框架。
政府职责必须到位，从理财收支的角度看，我们现在跟市场经济相配套的是公共财政框架，它要解决的是过去政府越位的地方要退回去，缺位的地方要补上去。退回去的包括一般竞争性领域，过去政府包揽过多的部分；缺位、不到位的地方包括基本社保的完整体系。过去在传统体制下，社会保障的基本体制安排是把它推到最基层，在城镇推到企业事业单位，在农村就是五保，到公社、大队和生产队，自行解决。资金运作模式为现收现付。每一个基层单位在自己的收支框架里解决社会保障职能中出现的问题。在市场经济中，无法按这种旧方式运转，经过反复探讨，认为其基本模式至少是部分积累制。公共财政首先要解决积累资金怎样收支和运转？这几年按照建立公共财政框架的要求，用于社保支出的比重是提高最快的，有的年度达到近200%，它体现了财政在这方面职能意识的增强。但实际做起来，矛盾还是很多的。
首先，从实际运转情况看，社保基金统筹的层次太低，大部分地方只是统筹到县一级，只有少数几个地方统筹到省一级，按今后发展方向应逐步把统筹的级次提高，最理想的是提高到全社会的层次上，这样一来，资金覆盖的是全国市场。一个劳动力，在全国统一市场无论走到哪里，换多少职业，只要一个社会保障号码，所有社保资金积累情况都跟着走，最后到退休的时候，所有信息都可以从社会保障号码上调出来。一生的积累与应享受的待遇在一个规范的框架里，不对劳动力流动构成任何障碍，而在生产要素中劳动力是最根本的要素，它的流动对统一市场的建设是非常重要的配套条件，如果劳动力要素流动的障碍消除了，对其他统一市场要素流动和市场建设客观上也会有很大的促进。劳动力问题的其他要素，技术和资金等问题，在整个统一市场构造中是相互联系的，如果统筹层次提高到全社会，还可以同时解决已提出的如何使社保资金使用效率大大提高的问题。目前，在县级层次上很多地方发生支付危机，而同时还有大量地方存在着养老金结余越滚越多，却调节不出去的问题。这几年中央到处救火，但算总账每年养老基金结余量全国是在上升的，问题的关键是一块一块地把钱框死了，不可能做调剂使用。比如蛇口的平均劳动力年龄很低，社保提取的资金，特别是养老基金越攒越多，但又不可能调到辽宁老工业基地去解燃眉之急，中央还得专门从很紧的财力中挤出钱解决辽宁的危机。如果统筹层次提高了，这个问题在很大程度上会自然而然地得到缓解。与此联系还有个人空账问题，在老工业基地平均就业年龄很高，空账显得很大；但在新兴工业城市、空账可能就很小，而且很快就是实账，关键是在多大范围内调动资源来调剂使用。社会保障的功能就是解决社会互济机制，现在很低的统筹层次，把功能降到很低的水平，这是一个必须解决的问题，可先第一步提到省一级，然后进一步提到全国。这个方向如果可以肯定，收入形式就要变成全国统一的社会保障税，依靠强硬的法律支撑背景征收。现在第一步是先把收费转到税务机关征收，有些地方已经这样做了，力度大大提高。如果税的形式正好与全国统筹相配套的话，以公共财政理财、以预算形式管理，就是最顺当的形式。那么征收的钱做什么？首先解决一个覆盖事项。覆盖事项只能是最基本的社会保障职能，包括基本养老、失业救济、保证最低生活水平，还有在医疗制度改革框架中可解决的最基本的部分。它的资金来源覆盖的范围应该在现在扩覆的基础上尽快推到所有城镇就业者，无论是什么性质的企业，包括股份制、外资、私营等等；无论称作什么“工”，包括进城打工者。同时还要保证他们的权益，职工进入你的覆盖面，就要享受公共财政提供的公共产品，这里没有任何歧视。
在具体的支出管理方面，对财政来说，与之相配套的支出管理形式应该是标准的复式预算里的社会保障预算。所谓复式预算是整个支出分为几个相对独立的部分，一块叫公共预算，这是经常性收支，包括整个政府体系中的人头费、办公费、事业费等；第二块相对独立的部分是资本预算（建设预算）；第三块相对独立的部分就是社会保障预算，其特点是在不断地滚动和积累。它每年收和支中间相对暂歇部分，又可拿来做一定的安全投资、保值、升值，在管理上这是一个很严峻的挑战，但又是避免不了的。几年前组建的社保基金理事会就是在中央层次上搭的一个架子。社保基金会成立后，筹集基金，关键是怎么运作。美国的社保体系是政府牵头，基本保障那部分是不允许买股票的，其他补充保险，带商业性的可做股票操作，但最基本的部分只能买国债，做最安全投资。我们在运作中要由人大政协进行监督。
就业形势严峻 社保难度加大
陈淮（国务院发展研究中心研究员）：2002年开局，国民经济发展过程中面临的最大难题仍属就业。就业岗位的供不应求是一个长期现象。90年代中后期，我国的就业形势再次骤然严峻。其中国有企业职工大量、普遍离开劳动岗位的“下岗”问题，由于通货紧缩趋势及市场供求失衡导致的企业普遍开工不足、生产能力闲置问题，农村剩余劳动力向城镇转移问题等构成了“九五”期间就业形势的新特征。从2002年及此后三到五年的一个中期范围看，我国就业形势在上述即存矛盾之上还将叠加上三个新的深层次矛盾，而且正在趋于激化，这给社会保障工作增加了不小难度。
城乡劳动力对就业岗位的竞争矛盾正在趋于激化
“十五”发展过程将是我国农村剩余劳动力向城镇大规模转移的过程。在此期间将有4000万农村剩余劳动力转向城镇和非农产业就业，这4000万农村剩余劳动力相当于“十五”初期我国城镇从业人数和职工人数的18.87%和35.71%。
事实上，从农村的发展需要和提高农业生产率的要求看，5年转出4000万剩余劳动力还是远远不充分的。从城乡平衡发展的要求看，我们需要在未来5到10年左右的周期内，每年向城镇和非农产业转出1500万到2000万农村剩余劳动力，也就是说，在10年左右的周期内农村剩余劳动力转出的总规模需要达到1.5亿到2亿人。这样才能保证留在土地上的农民的收入增长速度跟上国民经济扩张的速度、跟上城镇居民收入的增长速度，才能保证城乡之间的利益矛盾不至激化。
我国的可耕地只占世界耕地面积的7%。按照世界平均的农业生产率大致推算，我国的种植业最多只需要4000万到5000万人就够了。而2000年末我国乡村就业人数为4.99亿人！
在“九五”发展过程中，尽管农村剩余劳动力向城镇转移的规模和速度已经在不断增加，但城乡劳动力所面临的就业市场基本上是处于分割状态的。
“十五”期间，这种就业市场的分割状态将明显趋于瓦解。从目前的发展趋势看，市场导向下的竞争就业已经成为“十五”期间就业岗位配置的基本原则，城乡户口壁垒已经明显松动，歧视性的地方就业政策正在被加快清理。随着时间的推移，一方面城市劳动力正在不断降低选择就业岗位的条件，而另一方面农村进城务工人员正在通过种种就业技能的学习途径努力提高自己对就业岗位的竞争能力。城乡劳动力对有限就业岗位的直接竞争已经不可避免。如何协调城乡劳动力对就业岗位的竞争，避免城乡两大劳动者利益集团之间的利益矛盾激化，将成为对我国正在发育的劳动力市场和正在不断规范的就业政策的严峻考验。
政府与劳动者之间的利益矛盾正在趋于激化
政府在缓解就业压力和保障劳动者利益上采取了大量积极措施并取得了很大成效。但即或如此，目前政府与劳动者之间的利益矛盾仍在呈现出新的激化趋势。
市场经济条件下，政府利益的最基本体现形式是税收，劳动者利益的最基本体现形式是就业。但在就业形势不断严峻的“九五”中后期，我国的税收连续呈现为快速增长。从“十五”开局前后的情况看，政府税赋增长与全社会劳动岗位的增长情况更呈现为极其鲜明的对照。2000年和2001年，我国的税收总额从1999年的10312亿元分别增长到了12660亿元和15157亿元，分别比上年增长22.8%和19.7%。两年时间中，政府税收竟增长了将近50%。而全社会就业岗位的增加则呈现为几乎停滞，甚至负增长的局面。根据2001年中国统计年鉴与劳动和社会保障部的公开数据，截至2001年第三季度，城镇单位从业人数与上年同期相比减少了485万人；其中仅国有单位就减少了475万人。如果从更长的时间过程看，在“九五”期间，城镇从业人数的增长率是11.42%，职工人数的增长率是-24.58%；而政府税收的增长率为108.20%。
这种鲜明对照说明什么？说明政府从社会经济发展过程中分享的利益大大超过了劳动者群体。当然我们不排除其中有政府从资本要素所有者那里收取了税赋然后再分配给劳动者的情形。但政府与劳动者之间在经济规模扩张过程中的利益分配出现了严重的不均衡是不能否认的事实。“十五”计划规定，我国仍将在计划期内保持较快的增长速度。从目前产业结构和企业规模变化的趋势看，这种不均衡仍可能进一步扩大。当前我们应当采取恰当的调整对策扭转这种非良性趋势。如果一个中期发展过程的经济增长与扩张变成了劳动者不能分享利益，而政府过度地获取好处的发展过程，那么这个前景是很危险的。
国际间对就业岗位的竞争矛盾正在趋于激化
今后一段时期内就业形势的一个新特点是，中国劳动力对就业岗位的竞争正在呈现出明显的国际化趋势。
近年来，人们不断讨论的一个话题是，经济全球化进程中我国能否成为世界制造业中心。经济全球化的本质是国际资本在全球范围内的重新优化配置和国际间的重新分工。从一定意义上说，资本在全球范围内的重新配置就意味着有限就业岗位在全新的重新配置。中国成为世界制造业中心的内在含义之一就在于中国正在参与对世界范围内有限就业岗位的竞争。
在经济全球化进程中，一个趋势是，在世界范围内就业岗位的增加速度远远赶不上经济本身的增长速度、扩张速度，就业岗位正在成为最稀缺的资源；另一个趋势是，发达国家在争取占据更有利的分工领域、从高科技产业中获取更多国际比较利益的同时正在丧失对就业岗位的竞争能力。劳动密集型产业，其中包括制造业，向后起的工业化国家转移已成明显趋势。国外很多学者论证，中国潜在的农业剩余劳动力总数比以日本和韩国为代表的东亚、以美国为代表的北美和欧盟国家这三大经济区的劳动力总和还多。
从现实情况看，未来一段时期内就业岗位的国际化竞争已经不可避免。从我国的切身利益出发，我们需要高度重视这一态势，要积极参与而不是回避这一竞争。在世界经济增长放缓的形势下，我们的产业政策调整、产业结构升级以及经济体制改革等各项战略措施，应当有利于参与这一竞争。争取把全球有限的就业岗位更多地配置到中国来，这应当成为我们加入世界贸易组织后的一个新的战略目标。
何平：现在最大的是就业问题，应该把就业优先放在首要位置，如果就业问题解决不了，光靠失业救济，光靠政府养起来的政策，永远是无底洞。我们有十几亿人口，如果不从根本上使劳动者有职业、有活干，社会保障的钱永远不够用。而且从就业和社保的关系来看，只有就业缴费，才有可能参保，如果没有从根本上解决就业，参保的人越来越少，缴费的人越来越少，而享受的人越来越多，社会保障最终还会支撑不下去。现在很多地方提出与其给救济，不如想办法让他就业。但是有些人不想工作，嫌家远、嫌活累，嫌这嫌那，保障的越好，这些人越是躺在这个体制上，养了懒汉。
社会保障问题必须进行技术性处理
周弘（中国社会科学院欧洲问题研究所所长）：刚才听到有些同志在谈到社会保障要有危机感的时候，我是感同身受。长年研究社会保障问题使我知道这是关系国计民生的重大社会问题，任何一个现代国家，如果在这个问题上处理不当，社会问题都可能变成政治问题，甚至酿成政治危机，影响社会和政治的稳定。但是我认为，对于社会保障问题必须进行技术化的处理，而不能使之政治化。所谓政治化，就是以社会公平为口号，挑起不同利益集团之间的不满情绪和相互争比；所谓技术化，就是用专业化的眼光和方式研究社会保障的需求，寻求专业的解决方法，通过制度的建立和政策的调整，化解矛盾和减少不公平。
从技术的角度考察社会安全和社会公平的问题，首先应当聚焦在就业方式的转变带来的社会需求上。我们知道，随着社会的发展和就业方式的转变，人们对于社会安全的需求也会发生变化。在家庭经济为主的时代，人们主要从家庭获得经济安全方面的保障。在工业化时代，人们的就业方式改变，社会风险也变了。无论是家庭保障，土地保障，还是社区保障，都不足以抵御大工业带来的某些社会风险，如工伤、失业、老龄、疾患。人离开了家庭、离开了土地、离开了原来的社区，后来甚至可能离开一个企业、一个城市，在这种情况下，人的依托就只剩下社会（或者国家）了。国家承担社会责任不是为了承担而承担，而是为了满足社会需求，解决市场遗留问题。所以在进行任何承诺之前，首先需要对于最真实、最基本的社会需求进行分析和计算。例如需要知道，失业者的社会需求是由哪些部分组成，怎样满足才是合理的，周期有多长？农民季节工的主要风险是什么，需要什么样的保护？各行各业的人在就业方式、经济社会风险方面都面临着哪些挑战？在社会保障（或称社会安全）的领域里，“社会需求”的概念不等同于“社会期待”。如果对于这些情况不了解或不甚了解，就不可能有公平合理的政策或制度。
在了解了社会需求之后，第二个步骤应当是掌握和了解现有的保障机制，看看它们在哪些方面仍然有效，哪些方面需要改进，哪些方面需要彻底改革或替换。举例来说，我们看到过去的单位保障是影响公平竞争，有碍社会公平的，所以才有了“社保基金统筹”的改革。我们看到新的社区缺少社会服务的功能，所以就需要研究改进措施，使之能够补充基本社会保障制度。我们还看到，家庭赡养老人的作用在新的时代仍有社会价值，所以就要制定政策予以鼓励。我们看到，现有的农民土地保障功能正在弱化，就需要考虑强制储蓄等其他补充措施。总之，对于现有机制的认真考察和科学分析是建立理性的制度的前提。
在上述考察的基础上，我们会发现不同的利益和不同的预期。但是，由于了解了真实的需求和现实的机制，对于不同的利益和预期就可能有一个理性的判断。这样讲可能有点过于抽象，举个国外的例子：美国是一个很大的国家，国内的差别也远较西欧国家大。根据这样的国情美国采取的是全国性基本现收现付保障制度，这个转移支付制度的给付水平在工业化国家中是偏低的，但却是政府承诺保障的。那么对于较高收入群体的较高需求如何满足呢？美国在这个方面靠的不是联邦政府，而是行业工会和企业。企业养老金是全额积累和经过资金运作的，责任主体不是政府，而是企业和行业工会。政府雇佣专业人员或公司进行监管。不仅政府监管，行业也会去监管。因为资金运作是有风险的，如果政府介入养老基金的资金运作，而这些养老金由于股市的波动而出现亏损，社会性问题就可能变成政治性问题。百姓一定会迁怒于政府。美国股市去年的波动使得不少公司的养老金计划受损，但是没有出现任何政治性问题，原因就在于政府没有承担养老金投资的责任。政府充其量不过是一个规则制定者和技术监管人。对于有能力的个人来说，美国政府还允许他们建立个人账户，每年存入一定数额的税前收入。这些资金在个人65岁退休前不能动用，由金融机构投资运作，个人有权利决定投资方向。这就是所谓的"401K"计划。由于美国股市的暴涨，"401K"曾经吸引了很多美国人，"9.11"事件之后，"401K"大大缩水，投资者只好跌足，但是没有人去抱怨政府。因为政府为"401K"制定临时免税政策（领取时付税）已经是德政，其它失误怪不到政府头上。由此可见，必须从专业角度出发，了解政府的责任和局限，实施专业化的管理。不要以为无论什么场合、什么层次都需要政府挺身而出，那样做的结果很可能是社会问题政治化，最终影响政治和社会的稳定。
社会保障要关注弱势群体
时正新（民政部政策研究中心主任）：社会保障首先要关注弱势人群。所谓弱势人群包括三无人员（没有法定抚养人、没有劳动能力、没有生活来源）、病残人员、下岗人员中的特困职工。现在这三部分人按已保障数字统计，截至2001年底，下岗特困职工700-800万，病残和三无人员约300万。2001年享受城市居民最低生活保障的人大概1123万。为什么把这三部分人作为弱势群体给予关注呢？因为这三部分人生活状况最差，他们对价格波动的承受力最低。而社会对这部分人的同情心最强，如果政府不管，很多人要对政府提意见。如何对待这三部分弱势群体，关系到社会稳定，要特别重视。现在对这部分弱势群体主要是通过最低生活保障制度在全国的实行来保证他们的生存需要。但是在执行中还存在着一些问题，一是虚假的两个确保掩盖下的不确保，说是两个确保保障了离退休人员的生活费，保障了下岗职工的基本生活费，但实际上没有保障，可能中央财政和地方财政都给了钱，但是没有发放到受保者手里，而我们民政部门在确定低保时是按家庭的实际收入计算，只要有退休金或下岗生活费我们就把他算进去了，至于钱没有拿到，那是其它部门的工作没有做好，这个问题应引起重视。二是地方财政量财定人，有多少钱，低保就保多少人，而不是从实际出发，有多少贫困人口，财政就投入多少钱，这就造成应保未保，有些贫困人口拿不到最低生活保障金。三是我们的一些政策涵盖性遗漏，造成弱势群体中的一些人享受不到低保。比如享受低保的对象确定范围是城市居民，而那些过去的农场或农垦职工属于非农业人口，现在没有人管；还有一些城市务工人员，生活低于低保线的也没有人管。四是存在着保障标准过高和过低并存的现象。比如北京最低生活标准是326元，如果最低工资是300元，就不用干活了，拿低保就行了。而有些地方财政能力弱，低保线仅有70元，保不了基本生存。解决上述问题的关键在于：政府公共财政支出结构要调整，加大公共财政支出，确保低保资金。特别是中央要义不容辞地承担三部分低保资金，即：中央和部属企业在一些城市中的特困职工；资源枯竭性企业，矿产资源是国家的，开采光了，企业职工的低保资金应由国家承担；财政不能自给的省区，本身连职工工资都发不出来，中央不给钱没有办法建立低保制度。在部门之间的协作配合方面，就是要真正把两个确保落在实处。
何平：社会保障必须解决那些确实需要救助的弱势群体。前一阶段的保障工作基本上停留在制度转轨制度改革过程中，主要对原来国有企业过于优厚的政策进行调整。但是对其它保险从来没有覆盖过的群体在制度上还是一个空白。现在三条保障线理论上是覆盖到了，但现实中那些困难企业参保，特别是看病就医问题仍没有解决。有些特困家庭养老金不够用，维持不了最低生活保障线。而最低生活救济的程序过于复杂，使他们领不到这笔救命钱。怎么解决社会上这些还在轮空的弱势群体的保障问题，我觉得一方面要往就业优先方面转；一方面往这些确实没有覆盖到又确实有困难的人身上转，不能让他们在绝境中失望。对这部分人需要做调查，把确实困难的圈住、找准。有人说失业保险只要没有职业就应该给失业救济金。而有些人虽然没有职业却很有钱，炒股、开私家车，如果这些人领救济金，那么失业救济帮助什么？
刘浩：完善社会保障制度应把握两个基本点：一是对准社会的弱势人群；二是多做雪中送炭的事情。我国的养老和医疗是花钱最多的两项保障事业。但目前的发展趋势是支出规模越来越大，其中的待遇差距也有扩大倾向。有关部门应对此进行平抑，社会保障作为社会再分配的重要手段，主要体现社会公平，国家很不容易筹集来的社会保障资金应该用在刀刃上。
周弘：我们做过调查，有些人养老金替代率在百分之百以上。不同人群的养老金差距也很大，有些人群每月的养老金有两三千元，有些人群只有三四百元。
刘浩：社会强势人群在市场机制中已是受益一方，政府对其保障水平不宜太高，社会弱势人群才是政府保障要关心的重点。我们可以采取相关的一些措施：
一是加大政府干预、调节的力度，强化政府有关职能，保障搞好了，许多社会矛盾就不会激化，就可以为发展创造良好的社会环境。
二是加大对收入分配的调节措施，为弱势人群保障开拓资金来源。除应加强并改进个人所得税的征管外，还应积极研究和出台对高消费、财产拥有以及财产转移、馈赠的税收调节政策，加强不同阶层、人群间的转移支付。
三是发展多层次的社会救助与慈善事业。对举办民间救助、慈善团体以及捐赠社会公益事业给予如开办资助、土地供应、减免税费等鼓励政策。同时加强专业督导，规范行为，使其成为社会保障的重要补充力量。
关注农村社保体系建设
郑功成：农村社会保障制度建设长期被忽略，是目前社会保障制度改革的一个失误。我始终认为，农村需要社会保障，尽管这种需要与城市居民有差异，尤其是数以千万计的农村居民实际上已经离开了土地，这种需求更加迫切；同时，我还认为，政府为农村居民的社会保障承担相应的责任不仅是应当的，也是可能的，因为国家的财力在持续增长，农村居民有权利分享这种发展成果。我还认为，有些社会保障政策是不需要付出太高成本的，问题的关键是我们要不要考虑农村居民的社会保障，如果不考虑，那就需要承担相应的后果，那将是不幸的、灾难性的后果。因此，我反对不重视农村社会保障，也反对对农村居民的社会性保障需求采取商业保险的做法或照抄城镇现行做法。
时正新：民政部从1994年开始搞农村社会保障体系建设，开始了试点，同时对社保的传统项目进行了整合和规范，增加了新的保障项目，如农村社会养老保险。1998年劳动保障部成立后，把农村养老保险划过去，目前这一块基本处于停顿倒退状况。原因主要是人们对农村社会保障存在着认识的误区：认为农村搞社会保障条件不具备；农民主要是土地保障和家庭保障，不需要社会保障；农民人口多，国家财政包不起来；养老保障增加了农民的负担等不正确的认识。1998年以后，农村的社会保障体系建设基本上处于停滞，只有广东、浙江、上海等地的低保制度坚持得较好，尤其是浙江省实行城乡一体化的最低生活保障制度，由各级财政拿钱，拿钱不多，效果很好。面对入世后对农业的巨大冲击，农村的社会保障问题更显突出。如果仍不关注这个问题，9亿农民没有参加社会保障，将会直接影响国家的稳定、社会的进步和发展。那么，如何加强和加快农村社会保障体系建设呢？一要巩固原有的成果，民政部过去做过一些工作，包括农村低保制度的建立，现在有些省市还在坚持，要在巩固的基础上进行创新和发展；二要对现有的社会保障制度进行规范，比如定期定量的救济制度，规范了就是农村的低保制度，不必新增多少财政负担；三是在有条件的地方还是要稳步推进农村养老保险；四要在税费改革中注意农村社会保障原有渠道的资金稳定性，并通过税收固定下来。
刘浩：要加强对农村社会保障体制的研究。有的同志讲，农村主要是发展的问题，不要轻言保障。但现在看，农民如果没有一点最基本的保障，整个发展就要受到制约。一些调查表明，农村贫困人口有一半以上是因病致贫或因病返贫的。如果我们不能从医疗卫生方面保障广大农民的身体健康，那么，农村的教育和社会、经济发展就会落空。
尽快建立多层次的医疗保障体系
姚宏：1998年底，国务院出台了《关于建立城镇职工基本医疗制度保险的决定》，3年多来，医疗保险工作取得了突破性进展。截至2001年底，参加医疗保险人数已达7630万。医疗保险保证了职工的基本医疗，过去公费医疗出现的欠账现象，在基本医疗保险制度下初步得到解决，目前所有医疗保险统筹地区都能按照协议按时足额向医院付费。一些大城市（如北京和上海）的企业开始清理过去拖欠的医疗费，这是一个很好的势头。医疗保险制度改革开始逐步建立一些新的机制，包括费用约束机制、供需双方约束机制，在医疗机构和定点零售药店之间的竞争机制等等，这些新机制的形成取得了一定成效，医疗费用过快上涨的势头有所下降。与此同时也要看到一些问题，一是参保虽然达到7630万人，但是离广覆盖的目标还有相当大的距离，而且各地发展相当不平衡。扩大覆盖面仍然是相当一个时期的重要任务。二是实践证明仅仅有基本医疗保险，还解决不了不同层次人员的医疗需求。要尽快建立多层次的医疗保障体系。三是医疗服务管理还存在不少问题，这是下一步工作的重点。
基本医疗保险只是一个职工医疗保障的主体，还要在此基础上建立多层次的医疗保障体系：公务员和原来的一些公费医疗人员要建立公务员医疗补助办法，企业要建立企业补充保险制度，对于因病致贫的困难人群，还要建立社会医疗救助办法，逐步形成以基本医疗保险为核心，以公务员医疗补充、企业补充保险、大额医疗补充为补充，以社会医疗救助为保底线，这样一个比较完整的城镇职工医疗保障体系。
我们的医疗保险服务管理从过去的单位管理，到现在的社会化管理，是个很大的跨越。到2001年底，我们已建立了一支7万人的队伍，这支队伍服务水平和管理能力还难以适应社会化管理服务的要求。今后我们的工作更多的是要制定标准和程序，要尽量使标准和程序优化和透明，这样既有利于老百姓方便就医，又有利于对定点医疗机构和定点药店的管理。
张国新（卫生部医政司医管处副处长）：我们深感正在推进的城镇医疗卫生体制改革缺少一个支撑点，社会保障体系的构建与城镇医疗卫生体制改革的推进是互动的，从这个角度看，怎么重视社会保障制度的构建也不过分，这个问题很大也很沉重。目前存在这么多问题，主要是因为客观上有很多利益群体或利益集团存在；而我国的现实情况是没有足够资源可供各个利益集团分配，这个矛盾恐怕5年甚至10年也解决不了。
在推进社会保障体系构建和城镇医疗卫生体制改革过程中，一定要强调政府的责任；同时还要防止责任转嫁或转移。我们在城镇医疗卫生体制改革过程中明显地感到现在卫生部门、医院面临的压力非常大，所谓“四不满意”，是大家都不满意，这里既有医疗卫生服务机构自身的问题，也有很多社会问题，比如老百姓看不起病是谁的责任？是医院的责任，还是卫生行政部门的责任？我认为许多是社会责任。
农村缺医少药情况非常严重，许多农民到死都不知道是什么病因。这个问题可能会越来越突出。农民的医疗保障也是非常沉重的问题，该由谁来承担？希望大家在探讨过程中给予关注。客观地说卫生行政部门是医疗服务的提供者和管理者，而不是医疗保障的承担者；让卫生部门做无米之炊，最后的效果肯定不尽如人意。
时正新：要关注重点社会保障项目的研究和完善。首先是社会救助问题，除低保外还有医疗救助，从总量上看，大约三分之一的贫困家庭是因病致贫，一个家庭里有一个大病的人就会把这个家庭拖垮。现在的问题是医疗救助该由谁来主管？资金从何而来？还有灾害救助、特殊人群保障等问题，也是要进一步加强研究和完善的。
从法制建设角度看社会保障
贾俊玲（北京大学法学院教授）：目前我国法学界对社会保障问题研究得还不够，但社会保障已成为我国完善市场经济体制中的一个急需规范的重要问题。从法制建设角度看，我国社会保障需要特别注意以下几个问题：
充分认识建立我国社会保障体系的复杂性和艰巨性。目前世界各国都已建立了不同模式的社会保障制度，我国从计划经济向市场经济转变过程中，建立一整套适应社会主义市场经济的社会保障体系，将是一项非常复杂而艰难的任务。特别是社会保障中的社会保险问题（即养老、工伤、失业、疾病、生态等保险制度）。从旧制度转为新制度的历史任务就是一个非常沉重的负担，但又必须解决。如果劳动者的后顾之忧不解决，市场经济体制下的劳动力资源就无法合理配置和正常流动。目前拖欠养老金，不按规定缴纳社会保险基金，不按规定支付工伤保险等问题时有发生，需要用法制强制解决。
加强社会保障制度中的国家责任。当代社会保障和历史上早期社会保障最大区别是强调国家责任。早期对社会各种弱势群体的救助，往往靠慈善事业，对于被救助者来讲，慈善恩赐和公民权利是不同的。当代社会保障从慈善事业发展到权利责任是人类文明史的进步。我国社会保障制度改革的方向，将根据不同项目由国家、企业、个人共同分担。即建立多层次的社会统筹与个人账户相结合的社会保障制度。现代社会出现的老年、失业、工伤等风险，往往需要由国家承担最后的救助计划。
公民社会保障权的实现，需要全面的法律手段予以保障。社会保障权的实现，是国家、社会适用诚信原则的体现，是兼顾效率与公平的要求，也是稳定国家经济秩序、社会秩序的重要问题。当前需要用立法、司法、法制教育、法律宣传、执法等全面的法律手段保障劳动者的权益。如我国虽然已有法律援助制度，但只解决进入司法程序的援助，而目前劳动纠纷的前置程序是劳动仲裁，进入法院的大量纠纷是在仲裁阶段，因此对因工资、失业、工伤、养老等弱势群体的援助，需要法律援助制度的进一步解决。
常凯（中国工运学院教授）：社会保险权是我国《宪法》和《劳动法》赋予劳动者的一项基本权利。社会保险权作为劳动者基本人权的构成，其社会意义在于对于劳动者生存权的保障。在社会保险法学教科书中，一般都把“权利与义务对等”作为社会保险的基本原则。我国的《社会保险法》（草案）也采用了这一观点，我认为需要讨论。在《社会保险法》草案中，关于该法的立法目的已经在各界达成一致，这就是“为保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下获得帮助和补偿，建立社会主义市场经济的社会保险制度，促进经济发展，维护社会稳定，制定本法。”社会保险法应是宪法中劳动者社会保险权利的具体化。从这一基本事实出发，该法律的性质应该是明确的。在这样一个性质的法律关系中，其原则应该是强调劳动者的权利保障，而不是权利义务对等。从社会保险法的发展历史来看，国家责任的确立，是该法的特点之一。该法赋予政府一定的管理职能，但该法更强调的是政府职责。所谓国家责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保险制度，以保障公民享受社会保险的权利，也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实现劳动者社会保险权利的义务。明确这一点是非常重要的，国家建立社会保险制度，即意味着国家必须予以投入，以实现劳动者的社会保险权。我们在改革中改变过去由国家统收统支保险费的做法，决不意味着国家不再承担财政支出的责任。《社会保险法》草案中提出今后社会保障支出占财政支出的比重要逐步提高到15%-20%，尽管学术界对于这一目标比例是否过低还有争论，但有个目标总比没有要好，问题是草案没有规定实现这一目标的时间限定，致使这一目标规定缺乏实际操作的意义。在这个问题上，如果片面强调减轻国家负担，既不符合社会保险法的主旨，也不利于解决我国的社会保险问题。因为我国现在的问题不是国家的投入太多，而是太少。
与市场经济国家相比较，欧盟各国的社会福利（主要是社会保险）开支，在90年代中期上升为CDP的40%左右，北欧国家甚至达到50%左右。而我国的社会保障支出在90年代仅占GDP的5%左右。1999年我国的失业保险基金收入总计为1252395.50万元，其中政府财政补贴为6865.17万元，仅占0.54%。所以政府要在财政支出中加大社会保险费用的支出。
劳动者的社会保险权，还涉及到社会保险基金的来源和管理问题。社会保险基金的来源，在一般意义上应该是社会筹集，具体说国家、雇主和劳动者都有责任。但是，这几个主体所承担的责任是不一样的。国家应该承担社会保险基金筹集的主要的责任。特别是要加大财政之外社会保险基金的比例。增加国家对于社会保障的投入，是国家在社会保障法律关系中的义务。实际上，所谓国家增加投入，也并不是要国家掏腰包，而只是要调整国民收入二次分配的比例，而说到底，国民收入是由劳动者创造的。
雇主和用人单位缴纳社会保险基金的责任应该强化。对于雇主而言，缴纳社会保险基金是直接的义务，因为劳动者是直接为其企业或单位提供劳动。但在现实中，企业和用人单位不交或少交社会保险费用的情况非常普遍。其中国有单位多是交不起，非国有单位多是不愿交。由于国有企业处于转制的特殊时期，对于确实没有能力缴纳的单位，国家应该考虑予以承担，因为这些企业历年上缴的利税都已经成为国家积累，国家责无旁贷应该承担责任。另外，也可以考虑从国有资产中划出一块来充作社会保险基金。对于非公有制企业，则必须加大执法力度，对于有意拖欠或赖账者，应从银行账户强行划拨并加大滞纳费比率。另外，还可借鉴国外的经验，通过所得税和营业税来筹集基金，并将现收现支的方式逐步改为资金积累的方式。总之，不能由于雇主不承担缴费的责任，而让劳动者承担无法享有社会保险权利的后果。
劳动者缴纳社会保险费用是其应尽的义务，但对于在传统经济体制下已经度过了整个或大部分劳动时间的劳动者，即所谓国有企业的“中人”或“老人”，则应具体分析。由于当时他们所处的时期是实行“低收入、高积累”政策，这部分人为国家和社会作出的贡献，已经超额履行了自己在社会保险法律关系中的义务。对于他们的历史贡献，国家和社会应该承认并给予相应的补偿。作为一种制度性补偿，解决企业与职工之间的债权债务关系，所需资金的大部应取自国有资产的存量或增量部分。其具体方法可以采用国有股减持、企业资产变现、将职工的债券部分转为社会保险费用或对企业投资等。
就一般原则而言，社会保险基金应该由政府主管，并由政府委托的部门具体运作。市场经济国家一般也是这样操作。但考虑到我国是一个社会主义的国家，考虑到劳动者在我国的主体地位，应该研究劳动者对于基金管理和使用的介入和监督的问题。计划经济时期我国的社会保险工作的特点之一是工会的介入，从1954年到1966年，我国的劳动保险工作完全是由中华全国总工会统一管理的，这一体制，主要是从苏联学来的。当然，我们并不主张恢复这种体制，但这种做法是有其合理之处的，劳动者作为社会保险法律关系的权利主体，有权介入和监督社会保险制度的具体运行过程。这种监督不是个别劳动者，而应该是劳动者的集体的代表——工会。中国工会现有的完善的组织系统和历史上主管劳动保险工作的经历和经验，也使得工会有可能参与并主持一部分社会保险工作。这样的做法，应该是我国社会主义市场经济的特色之一，这不仅体现了国家和社会性质的要求，也体现了劳动者作为社会保险法律关系权利主体的特点要求。
张梅颖：今天的座谈会开得非常好，由于时间的关系，大家的发言还没有尽兴，但我觉得这么短的时间大家谈了很多重要问题，提出不少好的意见和建议。看来社会保障体系的建立和健全还有很多的工作要做，还有很长的路要走。路在何方？今天大家谈了一些，今后我们还要和大家一起继续探索。再一次代表民盟中央和群言杂志社感谢大家百忙中参加今天的座谈会。
（曲伟 整理）
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