近五年我国农村成人教育政策的回顾与展望，本文主要内容关键词为：五年论文,成人教育论文,农村论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G720文献标识码：A文章编号：1008-6471(2008)02-0031-03
一、引言
由于“三农”问题已成为制约我国经济发展、社会公平和实现现代化的“瓶颈”，因此，它逐渐成为学术界和媒体共同关注的焦点问题，也引起我国政府的高度关注。在2003年初召开的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记提出：“为了实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，必须统筹城乡经济社会协调发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。”2004年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：把解决“三农”问题作为政府全部工作的重中之重。2004年至今，中共中央、国务院先后出台的五个“中央一号文件”都与“三农”问题有关。“农村成人教育是我国教育的重要组成部分，是构建终身教育体系、建设学习型社会的重要内容，承担着提高农村成人思想政治和科学文化素质、促进农村经济社会发展的重要任务。”[1]党和政府也深刻认识到农民是解决“三农”问题的源动力，只有大力发展农村成人教育，提高农民素质，才有助于“三农”问题的根本解决与和谐社会的真正形成，因此，围绕农村成人教育问题发布了许多政策性文件，做出了不少的有关规定，对农村成人教育的健康发展起了积极的促进作用。本文试图对中共中央、国务院以及各部委近五年制订的农村成人教育政策进行初步的梳理，并结合现状提出展望。
二、近五年我国农村成人教育政策的回顾
1.农村成人教育政策不断出台
近五年来，中共中央、国务院加大了农村成人教育工作的力度，以“决定”、“意见”等方式颁布了一系列有关“三农”的政策规定，如《关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发[2003]19号)、《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(2004年2月)、《关于大力发展职业教育的决定》(2005年11月)、《全民科学素质行动计划纲要》(2006年3月)、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(2006年3月)、《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(2007年1月)等，这些政策规定几乎都直接或间接地涉及了农村成人教育；农业部、劳动和社会保障部、教育部等各部委单独或联合相继颁布了与农村成人教育有关的文件规定，如2002年12月，教育部出台了《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》；2003年9月，农业部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部、财政部出台了《2003-2010年全国农民工培训规划》，2004年2月教育部颁发了《2003-2007年教育振兴行动计划》，2006年6月农业部等14部委发布《农民科学素质行动实施工作方案》等。据不完全统计，近五年来，由中共中央、国务院直接颁发，以及由各部委单独或联合发布的有关农村成人教育的文件规定就达四十多个，其数量之多，可以说是创历史新高。有关农村成人教育的政策不断出台日呈上升的趋势，这表明农村成人教育工作日益引起党和政府的重视。
2.农村劳动力转移的教育培训成为“重头戏”
加强对农村劳动力转移的教育培训，提高农村劳动力素质，不仅促进农民增收，为实现社会主义工业化提供源源不断的高素质的产业工人后备队伍，同时也是提高农民就业能力、解决“三农”问题、建设社会主义新农村的重要举措，因此，党和政府十分重视农村劳动力转移培训工作，在许多文件中都对农村劳动力转移培训做了明确的规定。据不完全统计，有关农村劳动力转移培训的文件规定达20余个。上述文件对农村劳动力转移的教育培训的重视主要体现在以下几点：其一，明确农村劳动力转移教育培训的地位。如《国务院关于大力发展职业教育的决定》(2005年11月)规定：实施国家农村劳动力转移培训工程，促进农村劳动力合理有序转移和农民脱贫致富。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》指出，实施国家农村劳动力转移培训工程和农村实用人才培训工程，促进农村劳动力的合理有序转移；其二，规定农村劳动力转移培训的计划人数。如《2003-2010年全国新型农民科技培训规划》(农业部，2003年4月)明确提出农村劳动力培训计划：2003-2005年培训300万人，2006-2010年再培训1000万人。《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》(教育部，2002年)和《关于进一步加强农村教育工作的决定》(国务院，2003年)也明确提出了农村劳动力培训的计划人数；其三，实施阳光工程。农业部等六部委于2004年4月全面启动农村劳动力转移培训阳光工程，并对目标任务、组织实施等做了明确的规定；其四，加大资金投入。如农业部等6部门联合颁发的《2003-2010年全国农民工培训规划》(2003年4月)规定：农民工培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。用于补贴农民工培训的经费要专款专用，提高使用效益。此外，农业部还专门建立了“中国农村劳动力转移培训网”，介绍各地培训工作开展情况，交流经验，沟通信息，同时公布各地项目执行情况，加强项目监管，保证培训工作的落实。
3.不断完善农村成人教育运行机制
运行机制是农村成人教育体制的基础。近五年来，党和政府制订的有关农村成人教育方面的政策不断致力于农村成人教育运行机制的完善。其一，相关部门联合管理。鉴于农村成人教育是一系统工程，涉及许多机构，关系到方方面面，需要各方的配合和协调。近五年来，党和政府制订的农村成人教育政策十分注重这一点。如，2006年7月农业部等14部委联合发布《农民科学素质行动实施工作方案》，规定成立农民科学素质行动协调小组，由各部委有关负责人任组长、小组成员，协调小组每年召开1次-2次碰头会议，研究协调农民科学素质行动工作中的重大问题，形成会议纪要，由相关部门落实并明确各部门的工作要点；其二，建立健全培训机构。如，2003年9月农业部等6部委颁发的《2003-2010年全国农民工培训规划》规定，使农村职业学校、成人学校成为农村劳动力转移培训的重要阵地。充实农村普通中学职业培训和就业训练的课程安排。具备条件的农村初高中，要结合当地实际情况，将新增劳动力培训作为学校的重要工作内容。各类职业学校要扩大面向农村的招生和培训规模，积极开展农民工的职业技能培训。加强农村成人学校建设，充分利用农村成人学校开展农民工培训。城市职业学校和成人学校要结合市场需求，及时调整专业结构，积极开展进城农民工的教育培训工作；其三，加强师资队伍建设。《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》(教育部，2002年)指出：乡镇成人文化技术学校教职工的编制按照中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》(国办发[2001]74号)和原国家教委颁发的《示范性乡镇成人文化技术学校规程》(教成[1995]11号)要求确定。单独建制的学校，其建制规格和教职工编制由审批机关根据有关编制政策规定和学校的实际情况确定等等。此外，还规定成人文化技术学校的教师必须具备教师资格，在职务评聘、专业技术考核、福利、评选先进等方面与普通中小学教师享受同等待遇。其四，提供经费支持。《农民科学素质行动实施工作方案》(2006年6月)规定，2006年，全国总工会启动“为农民工送文化活动”，投资1000万元资金，在全国建立200多个流动电影放映队和31所农民工业余学校。
4.关注农村弱势群体
在城乡分割的二元经济结构下，农民是我国规模最庞大的弱势群体，是“失语人群”，而在农民这个大的群体中，老少边区、贫困地区的农民又相对的处于弱势。近五年来我国有关农村成人教育的政策十分关注这些弱势群体。如2004年9月，教育部等7部门联合颁发的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》中强调指出：“采取有力措施，加强对少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区贫困人口的实用技术培训，帮助他们摆脱贫困状况。”2005年1月发布的《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》指出：要“抓好贫困地区劳动力的转移培训”；2006年3月，国务院发布了《全民科学素质行动计划纲要》，指出农民科学素质行动的任务之一是“提高农村妇女及西部欠发达地区、民族地区、贫困地区、革命老区农民的科学文化素质”，并规定了具体实施措施。
5.致力于实用技能的提高
实用技能培训是提高农民岗位工作能力的重要途径，是增强农民就业竞争力的重要手段。近五年来我国有关农村成人教育的政策都比较注重农民实用技能的培训。如《2003-2010年全国农民工培训规划》中把开展职业技能培训作为培训任务之一，“根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程”。2002年11月，教育部颁发《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》，指出农村成人教育要“以实用技术培训为重点，增强农村劳动力掌握和运用先进实用技术的能力；积极开展乡镇企业职工岗位培训和农村富余劳动力转移培训，提高他们的知识水平、专业技能和安全生产知识。”2006年3月国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，指出：“加强农民工职业技能培训。各地要适应工业化、城镇化和农村劳动力转移就业的需要，大力开展农民工职业技能培训和引导性培训，提高农民转移就业能力和外出适应能力。扩大农村劳动力转移培训规模，提高培训质量。继续实施好农村劳动力转移培训阳光工程。”
三、我国农村成人教育政策的展望
1.不断完善农村劳动力转移培训政策
发展经济学认为，发展中国家的工业化、城市化过程是一个农村剩余劳动力由农业部门流向工业部门、农村剩余劳动力逐渐减少乃至完全消失的过程。因此，农村剩余劳动力转移是发展中国家经济发展过程中的一个必然现象。其实质是通过对农村劳动力进行人力资本投资，提高他们的就业能力。如上所述，近五年来，党和政府已经形成了一系列关于农村劳动力转移培训的政策和文件，在指导思想、政策制度上确保了农村劳动力转移培训的地位和作用，提高了对其工作重要性的认识，规范了政府在农村劳动力转移培训中的行为方式，为实施我国农民教育，提高农民素质，促进农村经济和社会发展发挥了重要作用，同时在一定程度上为农村劳动力转移提供了一些政策保障。但目前我国农村劳动力转移培训还处于起步阶段，总体来看，培训规模偏小，培训效率不高，工作进展很不平衡，远远不能满足农民转移的需要。具体来说存在着以下问题：一些地方、部门和企业领导对开展农村劳动力转移培训的重要性、紧迫性认识不足；尚未形成较为完善的管理体制和运行机制；对已进入非农产业和城镇农民工的转移后培训相对薄弱；培训教学工作不适应农民的学习需求。[2]上述问题的存在，与实现农业现代化和新农村建设的客观要求不相适应。因此，关于农村劳动力转移的一些政策还需要加大力度，不断完善。
2.加大教育经费的投入
教育经费是实施农村成人教育的物质基础和基本保障，没有雄厚资金的支撑，无法建立并维持拥有8亿多农村人口的成人教育体系。近五年，国家增加了农村成人教育经费的投入，但还不能适应农村成人教育的需求和发展。如据全国农村固定观测点办公室对农民需求的一项调查，农民在回答“影响接受教育培训的主要因素”时，35.3％的农民认为是没有资金，占第二位。[3]为此，结合我国农村经济的实际和发展趋势，国家应制订有关政策，进一步加大投入，保障农村成人教育的基本需求；规定地方政府要切实担负起对本地农村成人教育经费的安排使用，使农村成人教育经费占财政的一定比例，要有明确的财政转移支付渠道；在税费改革中，确保改革后农村成人教育的投入不低于改革前的水平并力争有所提高；建立健全一种以国家投资为主体与多元化投资相结合，拓宽外延结构与提高内涵能力相结合的农村成人教育投资与管理的新体制；研究切实可行的经济补偿机制，减轻农民接受教育的经济负担，保障“农民知识化工程”的顺利实施，为农民走进成人学校，接受教育创造条件。
3.建立和健全评估、监督制度
建立和健全评估、监督制度是促进农村成人教育制度化、规范化、科学化不可或缺的基本环节。目前我国农村成人教育有了一定发展，但也存在着一系列问题，如有学者指出，当前农村成人教育还很薄弱。它本应起着提高农民素质，培养多层次技术人才的作用，但学无正点、教无规律已成为许多农村成人教育的实际，存在的突出问题有：教育观念陈旧落伍，农村成人教育不受重视；教育体制老化，管理体系不健全；成教教师结构不合理，教育内容脱离实际且教育方法单调，教学效果堪忧；教育经费滞后，教学设备陈旧，缺乏应有的市场经济办学竞争力。种种弊端的存在严重影响了农村成人教育的生存与发展。[4]因此，今后农村成人教育政策的制订应注意这一点。充分发挥评估的功能，不断建立和健全评估制度，完善评估手段，制定科学合理的评估标准，以实现高质量就业目标为导向，定期或不定期地对农村成人教育机构的专业设置、师资队伍、教学方法、教学内容、课程安排、收费标准等状况进行调查统计，及时向社会公布，并进行奖惩。纠正教育过程中的偏差，实现农村成人教育管理的制度化，促进各级各类农村成人教育不断提高教学水平，实现教育目的。政策监督是对包括政策的执行、终结活动等政策系统的运行进行监视和督促的行为，是提高政策质量的重要保障。因此，在政策规定中，要注重督导制度和机构的建立，逐步形成对农村成人教育的行政监督体系，保障农村成人教育切实运行，从而使农村成人教育管理和办学单位尽快上质量、上水平，加快农村成人教育规范化、制度化建设的步伐。
4.注重农民文化素质的提高
“文化扶贫理论”的倡导者、社会学家辛秋水指出：“二十多年来，正面经验和负面教训都告诉我们一个真理，贫困地区和贫困人口的贫困表现在物质的贫困，而在物质贫困的背后正隐含着人的贫困，即文化贫困。因此，在对贫困地区进行物质投入之外，核心问题是提高人的素质，改变人的精神面貌。”[5]当前我国有关农民成人教育的政策主要关注农民的农业职业教育，提高其实用技能。这当然无可厚非。但农民文化素质的提高也不容忽视。这是因为农民不仅缺少职业技能，也缺乏文化素质。这种状况从整体上制约着农村的发展。一个国家或地区的农民文化素质状况，一般用全体农民接受文化知识教育的平均年限——文化程度指数来衡量。农业部副部长张宝文在2005年“农民教育创新与发展”论坛讲话中指出：目前在我国4.8亿农村劳动力中，初中及以下文化程度占到4.2亿人，其中小学及以下文化程度占37.3％，初中文化程度占50.1％，高中文化程度占7.9％，中专文化程度占2.1％，大专文化程度占0.6％。这表明九成农村劳动力文化程度较低。[6]党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大举措，建设“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村要求全面提高农村人口素质，不仅要提高农民的技能素质、文化素质，更要提高农民的政治素质、思想素质和道德素质，使其真正成为有文化、讲文明、懂技术、会经营的新型农民。这就要求国家在制订农村成人教育政策时，要把教育目标定位在既要帮助农民提高吸收和运用科技的能力以改善其物质生活，又要帮助农民改变某些陋习和落后风俗，过上科学、文明、富裕、健康的生活，从而充分发挥农村成人教育的政治功能。