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〔提要〕本文考察了20世纪两个规模最大的普遍性国际组织的历史联系与区别，总结了其成败的经验教训，并从中透视了国际组织发展的一些规律。
国际联盟（League of Nations）和联合国（United Nations ）是20世纪两个规模最大的普遍性的国际组织。当人类社会进入20世纪时，在最初短短的二、三十年里，爆发了两次世界大战。一战后出现了国际联盟，它闪现在20世纪前半叶的国际舞台上，影响力逐渐缩小，直至最后销声匿迹。二战后产生了联合国，它活跃在20世纪后半叶的国际舞台上，生命力与日俱增，已经发展成为当今全球规模最大、涵盖人数最多、最具权威性和影响力的国际组织。两大国际组织在同一世纪的不同命运，为我们提供了十分有益的启示。考察两者的历史联系与区别，总结其成败的经验教训，在世纪之交的今天颇有重大的现实意义。
一、两大国际组织的成立与活动
国际联盟又名“国际联合会”，简称国联。它是在一战结束后，根据美国总统威尔逊向国会提出的“十四点原则”，在英、法、美、意等27国举行的巴黎和会上决定建立的。1920年1月10日， 国际联盟正式宣告成立，总部设在日内瓦。自国联成立之日起，先后共有英、法、意、日和中国等63国参加。其中原始会员国42个，后来加入的会员国21个。《国联盟约》是国联的根本法，全文由26条组成。它对国联的宗旨、组织机构与职能等有关问题分别作出规定。国联设有大会、行政院、秘书处和国际常设法院四个主要机构，附设有国际劳工局及其它许多国际事务机构或委员会。国联初期和中期曾对维持世界和平做过一些有益的工作，后期则有重大失误，未采取得力措施制止侵略。1939年9 月二战全面爆发后，国联陷于瘫痪状态，已名存实亡。1946年4月8日至18日，国联在日内瓦召开最后一届大会，宣布解散，并决定将其权职和资产移交给联合国。
由于国联未能实现其维持世界和平、防止战争再起的宗旨，一战结束仅10余年又爆发了规模更大、更加残酷的二战。两次大战的浩劫使建立一个集体维护和平与安全的国际组织成为燃眉之急。联合国的诞生经历了近4年的酝酿和筹备过程，于1945年10月24日正式成立。 《联合国宪章》是联合国的基本法，由序言和19章共111款条文组成， 包括了宗旨和所属机构等有关重要内容。联合国设大会、安理会、经社理事会、托管理事会、国际法院和秘书处6个主要机构。此外还有国际劳工组织、联合国教科文组织及世界卫生组织等17个专门机构。联合国自成立至今的半个世纪中，道路崎岖，成就巨大，其功绩主要表现在：第一，维护世界和平与安全，缓和国际局势；第二，推进非殖民化进程，消除种族歧视；第三，促进经济发展，加强国际合作；第四，致力于社会发展、保障人权和国际法的编纂。尽管人们对联合国的评价见仁见智，然而毕竟正如秘书长加利所说：“联合国是能够把地球上的声音普遍集中起来的唯一论坛。”无论在当今，还是在迎接21世纪的挑战中，它所肩负的历史使命以及它对国际事务的独特影响是其它任何国际组织或国家集团无法取代的。
二、联合国与国联的承继关系
国际联盟继承和发展了19世纪国际组织发展的成果，是20世纪世界上第一个普遍性的国际组织。联合国则集以往国际组织一切进步和经验之大成，特别是继承和发展了国联的成果，堪称20世纪国际组织发展的高峰。虽然国联的历史基本上是一部失败的记录，但它却为联合国的发展积累了宝贵的经验。
首先，作为联合国基本法的联合国宪章，与作为国联根本法的国联盟约，有着密切渊源。南非首席代表史末资元帅亲自参加了盟约与宪章的起草工作。因此，两个文件都程度不同地留下了他深思熟虑的思想轨迹。如集体安全构想被作为国联实现所谓“永久和平”的桥梁，盟约中不仅列有实现集体安全的多项条款，而且被威尔逊总统奉为国联盟约的基石。联合国宪章继承和发展了盟约关于集体安全的思想，并在此基础上确定了比盟约可行和完善的维持和平、制止侵略的集体安全机制。又如国联盟约给大会和行政院全体成员以普遍否决权，联合国宪章采纳了否决权这一规定，但有所不同的是将否决权仅限于安理会五大常任理事国。
其次，联合国组织机构的框架结构与国联是一脉相承的。将联合国与国联加以比较，不难发现联合国的大会、安理会和秘书处与国联的大会、行政院和常设秘书处在形式、职能和性质等方面相同或相似。联合国的托管理事会起源于国联的委任统治制度和常设委任统治委员会，继承了国联关于委任统治地的主要监督职能，原来尚未独立的委任统治地都变为联合国的托管领土。经社理事会吸纳了国联布鲁斯委员会的有关建议。联合国的国际法院实质上是国联的国际常设法院之继续，甚至国际常设法院院长萨尔瓦多的格雷罗博士，曾出任联合国国际法院首任院长。
第三，联合国所属专门机构中的某些机构也与国联密不可分。如：国联时期成立的国际劳工组织继续存在；国联卫生组织变成了世界卫生组织；国际航空委员会为国际民航组织所取代；国际营养委员会是联合国粮农组织的前身；知识合作委员会成为联合国教、科、文组织的前身等。在国联众多的专门机构中，国际劳工组织颇具特色。它结构精干、领导得力，并且能保持一定的独立性，其成员包括非国联成员国美国等。这种较为成功的运行实践，为联合国的专门机构提供了借鉴。
三、联合国与国联的主要区别
虽然联合国与国联有着无可否认的历史联系和继承性，但是联合国决非国联的简单继续和翻版，它对国联的经验不是机械地照搬，而是取其精华，去其糟粕，向前推进和加以发展。联合国与国联主要有以下不同点。
其一，成立的背景不同。两者虽然都是在世界大战后诞生，组建者的目的都是力图通过大规模的国际性组织来防止战争，维护世界和平，建立战后国际新秩序，但国联是在一战结束后的巴黎和会上建立的，盟约初稿仅在11天之内突击完成，相继被列入对德、奥、保、匈多国和约内，并分别成为其中的第一部分。这种与生俱来的先天缺陷必使国联的政治基础异常脆弱。几个核心大国在重大国际问题上各自追求自己的国家利益，不能通过协商采取共同行动。而联合国则是在二战反法西斯的烽火中诞生，联合国宪章经过了长期酝酿和反复磋商。宪章提出的和平与安全的宗旨充分反映了惨遭两次大战涂炭的世界各国人民渴望和平的意愿。
其二，参加者各异。垄断、操纵凡尔赛和会的英、美、法、意、日五个大国都是帝国主义列强，虽然国联从最初的42个原始会员国发展到后来的63个，但是从地域和政治格局来看，均未摆脱“欧洲中心”。在20和30年代，美、苏已成为世界上两个潜在的最强大国家，然而美国并未加入国联，苏联也仅在1934年国联走下坡路时期才成为会员国，旋即于1939年被开除。国联实权为英法所操纵，英法把国联当作自己战利品的保卫者。正因为国联缺乏一个世界范围的国际组织应具有的广泛性与普遍性，所以不能代表各国广大爱好和平人民的利益。联合国的筹建者中，除有反法西斯的西方大国外，还有社会主义国家苏联与东方大国中国和印度。联合国成立之初的51个创始会员国，遍布世界六大洲，代表着世界80%以上的人口，到1995 年已多达185 个国家，其中发展中国家已近120个，占会员国总数的2/3。这使得联合国成员的结构和力量对比发生了巨大变化。新会员国主要是亚、非、拉新独立国家，他们的团结意识不断增强，在维和、人权及经济社会发展等领域鲜明地提出自己的主张，在联合国内外发挥着日益重要的影响和作用。特别是1971年10月恢复了中华人民共和国在联合国的合法权利以来，我国在历届联合国大会和安理会以及联合国所属各机构中，都尽力为世界的和平、安全与发展，为第三世界国家的权益而不懈斗争。尤其令人瞩目的是，联合国秘书长的人选发生了重大变化。联合国从成立至今，共有六任秘书长，其中三位来自西方发达国家，三位来自亚非拉发展中国家。最近两届秘书长是秘鲁的德奎利亚尔和埃及的加利。这也从一个侧面反映出第三世界国家在联合国占有举足轻重的地位。联合国之所以具有蓬勃旺盛的生命力，从根本上来说是因为它正在开始逐步摆脱由少数西方大国控制的局面，代表了占世界人口4/5的广大第三世界人民的利益， 表达了他们的愿望和呼声。
其三，运行机制有别。国联盟约的宗旨不仅极为简略，而且含混不清。虽然序言和正文多处写上了维持和平与安全及解决争端等条款，但是内容空洞，无执行的切实保障。这主要表现在：（一）缺乏稳定性。加入国联，仅有大会同意即可。盟约规定会员国可自行退出，造成国联进出随便，犹如松散的俱乐部，先后共有18国退出或被除名，使国联难有作为。（二）缺乏明确性。大会和行政院权限划分不清，互相掣肘，难于工作。（三）缺乏权威性。国联在形成决议时实行全体一致通过原则，使会员国普遍拥有否决权，因此失去采取有效行动的可能性。（四）缺乏约束力。国联没有自己的武装力量，因而不能通过军事手段来强制实施决议，迫使违反盟约的成员国就范，而只有通过经济制裁来施加必要的压力，遗憾的是这种制裁并不彻底。联合国纠正和防止了国联运行中的上述弱点，不仅规定了较为明确的宗旨与原则，而且制定了一系列切实可行的措施。比如，宪章载有会员国的区分与新会员国入会条件、停止会员国权利和开除会员国问题等条款。会员国分为创始会员国和会员国。接纳新会员国的两个必备条件是安理会的“推荐”和大会的“决议”。会员国屡次违反宪章所载原则者，由大会根据安理会的建议，将其从联合国组织中除名。但宪章中没有关于被除名的会员国重新加入联合国及禁止或准许会员国退出联合国的条款。这些无疑从组织结构上增加了联合国成员的稳定性。另外，联合国对六个主要机构采取了明确的“权力划分”的原则，使其权限既有区别，又有联系，分工而不分家。为保证联合国行动机敏迅速和高度权威性，宪章把维护国际和平与安全的主要责任交给以五大国为核心的安全理事会，使其有权作出全体会员国都有义务接受并执行的强制性决议。宪章取消了国联盟约的一致通过原则，把大国地位和大国一致的内容明文载入有关条款。表决程序采取大会2/3多数和简单多数通过两种办法，否决权仅仅限于安理会， 只给五个常任理事国。这就使得联合国具有国联从未有过的活力与权威性。不仅如此，联合国还拥有派遣部队充当安理会支配下的一支常设军事力量的权力。这样联合国不仅从道义上而且在武力上使其决议具有强制性的约束力。
其四，对待战争的态度两样。国联盟约虽列有实现集体安全的多项条款，但并没有宣布战争为非法，只是在特定条件下不允许会员国进行战争。这便在客观上给侵略者发动战争提供了有机可乘的口实。此外，盟约对侵略未下明确定义，没有禁止侵略国家加入国联的规定，也没有对侵略国家规定实行强制制裁。联合国宪章不但废弃了战争的权利，而且废弃了诉诸武力的权利，它把制裁侵略的机制规定得较为完整周密，同时拥有维和实力。
其五，对经社问题与人权问题重视程度不一。国际组织从只过问和平与安全问题发展到兼顾经济和社会等问题始于国联，这的确是国际组织史上的一大创新。国联盟约规定了如：确保公平、人道之劳动条件，监督关于贩卖妇女、儿童、贩卖鸦片及危害药品等多种协定的履行，维持交通运输及过境之自由，在国际范围内预防及扑灭多种疾病，以及统管已成立的有关国际事务机关等，然而国联对经社问题规定的范围窄且仅限于管理和监督。无奈其自身不稳定，最后名存实亡，因此这方面的许多努力往往有始无终。联合国对经社问题给予了高度重视，因为实现和平的最终目的是为了经济与社会更快地发展。经社问题在宪章中占有十分突出的位置。第一章第一条确定了经社系统的宗旨和原则，九至十三章明确载入联合国应促进较高生活水平、全民就业及经济与社会发展等广泛内容的条文。宪章对经社问题从服务到福利一一作出的原则规定，几乎涉及到人类生活的各个领域。更有甚者，为了有效地贯彻上述规定，宪章还精心设计了以经社理事会为中心的190多个运行机构， 有效分工，各司其职。迄今为止，联合国总共制定过四个发展十年战略，在推动经济与社会发展、建立国际经济新秩序方面取得了显著成效。早在1963年，联合国就成立了社会发展研究所，着重研究如何改善全世界穷人的状况，以便让更多的穷人参与社会发展问题。在社会发展问题中，联合国尤其重视妇女、青年、老年、儿童和残疾人问题，特别注意维护他们的切身权益。
在人权和自决权问题上，国联盟约只是在第23条和25条中涉及到人权和人道主义的保护问题，实际活动尚未全面展开。联合国不仅努力改善人类的物质生活条件，而且积极促进人类的发展，注意尊重和保护人权。宪章中规定有关人权的条款和联合国制定的有关人权问题的宣言及公约涉及的内容之多、范围之广实属空前。在近70个有关人权的宣言和公约中，以《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》最为著名，它们共同构成了联合国人权原则的基本框架。其中1948年12月联大通过的《世界人权宣言》，首次系统地提出尊重和保护基本人权的具体内容。此外，联大决议还把民族自决权确定为一项基本人权。宪章第一次使民族自决权成为公认的国际法原则，其宗旨之一就是“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”。宪章专门列入了“关于非自治领土之宣言”、“国际托管制度”和“托管理事会”第三章条款，以促进殖民地独立运动的发展。
其六，联合国充满生机与活力还有更深层次的原因——战后新科技革命的国际环境。新科技革命使世界大国之间的争夺，从传统的运用军事手段瓜分世界转向运用高新技术来占领市场。联合国之所以能起到维持世界和平与促进经济社会发展的巨大作用，正是由于新科技革命的推动力与影响力。新科技革命为联合国从事的各种进步活动提供了广阔的国际舞台与先进的技术手段，联合国也不失时机地抓住了由于科技革命所带来并引起人类日益关切的大量问题，予以关注并加以解决，从而使自身在不断充实和调整中适应新形势，迎接新挑战。
四、联合国面临的改革难点
比较本世纪两个规模最大的普遍性国际组织，不难看出联合国仍然带有国联的劣质遗传基因——大国控制、霸权主义和强权政治。一战后的国联名义上是世界各国的联盟组织，实际上仍然是一个以欧洲为中心的组织。联合国突破了欧洲的羁绊，成为包括六大洲的世界性组织，但问题在于以美国为核心。无论是以欧洲为中心，还是以美国为核心，其实质都是大国主宰世界事务。威尔逊提出以国联为中心建立战后国际安全体系的新构想，出发点是要追求美国对世界的领导，以实现美国统治下的和平（Pax Americana）， 实质上是要把美国的原则扩展到世界的其余地方。联合国的成立也符合当时美国的战略意图，即罗斯福要建立由美国领导的世界秩序，在战后的世界中利用美国在经济、政治和军事等多方面的优势发挥某种“全球作用”。可见，通行美国战后“领导”世界的模式，不能不说是两大国际组织共同的重大缺陷。当今美国在联合国的“领导”地位显然与成立伊始已不可同日而语，这不仅指“五大力量中心”的形成早已开始，而且包括第三世界的崛起。如果说国联的失败在于决策权力太分散，需要满足太多国家的要求的话，联合国的痼疾则在于走向另一极端，即权力过分集中在少数大国手里。因此，如何摆脱美国和西方大国的控制，如何处理大小国家平等的原则与实际上大小国家作用不平衡的矛盾便成为联合国改革面临的难题。大家最关心议论最多的集体安全制度、扩大安理会的组成和使用否决权三个最关键的问题无不与这一难题相关联。
目前联合国运转机制的弊病在于：大会与安理会之间权力不平衡，前者权力太小，后者权力过大。一旦安理会未能作出决议，联合国就不能采取行动。国家不分大小、强弱和贫富都应独立自主、一律平等和共同参予的原则并没有在当代国际政治生活中得到体现。因此对联合国进行改革，首先应该加强联合国大会的权力，只有这样，才能摆脱五大国决定的体制，代表小国、弱国和贫国的利益，维护其应有的地位及权益，切实体现宪章的宗旨和原则。
联合国秘书长加利提出的响亮口号是：“为了一个新的国际时代，创造一个新的联合国。”联合国已经比国际联盟大大前进了一步，但是它所面临的艰巨改革，可谓任重道远。只有经过深刻改革和不断完善，联合国才能够不负盛名，引领人类迈向崭新的21世纪！
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