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[中图分类号]G201[文献标识码]A[文章编号]1003-2797（2004）03-0002-05
由于网络信息的海量特征与高度流动性及信息形态的多样性与动态交互性，网络空间中的社会关系难以用传统的法律全面加以调整，因而需要赋予传统法律关系以新的内涵，并制定新的法律规范，来解决网络构建、管理、经营以及网络信息资源的开发、获取、共享、传输和利用中的人类活动与行为[1]。
1 我国网络信息立法概况
1.1 我国网络信息立法的基础
我国网络信息立法在近几年取得了突飞猛进的发展，1996～2002年短短7年间出台了30多部有关网络及网络信息方面的管理办法与暂行规定等，在一定程度上满足了网络业、计算机业的发展对法制建设的需要。可以说，我国网络信息立法已具备了良好的社会基础。主要表现为：一是法制观念和法治理念已经深入人心，依法调整网络空间的社会关系顺理成章；二是网络发展速度迅猛，其所产生的网络法律关系技术性强且错综复杂，急需制定适当的法律法规加以规范；三是信息产业发达国家在网络信息立法方面起步较早，给我们提供了可资借鉴的立法经验[2]；四是不少网络运营商已经自觉地制定了一些网络行业规则，用以维护网络运行的秩序[3]；五是我国信息立法体系已经具有一定规模，作为信息立法组成部分的网络信息立法，可以得到其它相关信息法律规范的支撑。总之，网络信息立法进程的加快，无疑将推动我国信息法制乃至社会法制建设。
1.2 我国网络信息法规建设的现状
近年来，我国颁布实施的网络信息法规已构成了一个相对完整的体系，大致可分为以下几类[4]：
（1）计算机信息网络管理类。如《中华人民共和国电信条例》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（国务院1996年2月1日颁布，1997年5月20日修正）、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》。
（2）国际互联网域名管理类。如《中国互联网络域名管理办法》、《中国互联网络域名注册暂行管理办法》、《中国互联网络域名注册实施细则》。
（3）计算机网络安全管理类。如《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《中华人民共和国计算机信息系统国际联网保密管理规定》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》。
（4）电信管理类。如《中华人民共和国电信条例》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《放开经营的电信业务市场管理暂行规定》、《电信服务标准（试行）》。
（5）网络信息服务类。如《互联网信息服务管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网出版管理暂行规定》
（6）其它。如《电子出版物管理暂行规定》、《中国互联网行业自律公约》、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》。
1.3 网络法规的主要目标
由于网络信息活动涉及社会各个领域，其所产生的网络信息法律关系远远超出传统法律调整的范围，因而网络信息立法的主要目标是调整网络空间所产生的新的社会关系，包括网络建设、经营管理以及网络信息收集储存、加工传递、检索利用中的各种社会关系。具体来说，网络信息立法的目标有：
（1）加强计算机信息网络国际联网的管理，保障国际计算机信息交流的健康发展。
（2）加强计算机信息网络国际联网的安全保护，维护公共秩序和社会稳定。
（3）保护计算机信息系统的安全。
（4）加强电信业务市场管理，满足社会通信需要。
（5）加强对放开经营的电信业务市场管理，规范电信业务市场经营行为，维护电信业务市场的正常秩序和用户的合法权益。
（6）加强对电信企业服务质量的宏观管理、维护电信用户的合法利益，使电信服务质量管理和监督系统化、标准化（包括因特网接入业务的质量指标规定）。
（7）鼓励我国电信企业开展公平、有序、有效的竞争，保障电信网间公正、公开、迅速、合理的互联。
（8）加强对计算机信息网络公众多媒体信息服务的管理，促进公众多媒体信息服务的健康、有序发展。
（9）规范互联网信息服务活动，促进互联网信息服务健康有序发展，规范电子公告信息发布行为，加强互联网上网服务营业场所的管理。
（10）促进我国互联网新闻传播事业的发展，规范互联网站登载新闻的业务，维护互联网新闻的真实性、准确性、合法性。
（11）加强对互联网出版活动的管理，保障互联网出版机构的合法权益，促进我国互联网出版事业健康、有序发展。
（12）建立我国互联网行业自律机制，规范行业从业者行为，依法促进和保障互联网行业健康发展。
可见，我国已有网络信息立法的核心目标，是在网络空间发挥保障信息交流、维护网络秩序、强化网络管理、引导产业发展的作用。
2 我国网络法规实质内容分析
由于网络法规的数量较多，因而不可能详细分析各种法规的具体内容，笔者现以国务院颁布的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（及其实施办法）（以下简称《暂行规定》）、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》（以下简称《保护条例》）、《互联网信息服务管理办法》（以下简称《信息服务办法》）、《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）及《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《营业场所管理条例》）这五套国家级法规为重点研究对象，结合有关部委颁布的行政法规如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（以下简称《安全管理办法》）、《互联网出版管理暂行规定》（以下简称《出版规定》）等，对网络信息法规大体结构和共性内容进行分析，以求从总体上把握现有网络信息立法的本质。
2.1 相关概念
计算机信息网络作为一种新生事物，在很大程度上改变了现有法律法规的调整对象和适用范围，由此在我国网络法规中出现了一系列新的概念。主要有：
（1）国际联网：是指中华人民共和国境内的计算机互联网络、专业计算机信息网络、企业计算机信息网络，以及其它通过专线进行国际联网的计算机信息网络同国外的计算机信息网络相联接。
（2）互联网络：是指直接进行国际联网的计算机信息网络。
（3）互联单位：是指负责互联网络运行的单位。
（4）国际出入口信道：是指国际联网所使用的物理信道。
（5）计算机病毒：是指编制或者在计算机程序中插入的破坏计算机功能或者毁坏数据，影响计算机使用，并能自我复制的一组计算机指令或者程序代码。
（6）域名：是指互联网络上识别和定位计算机的层次结构式的字符标识，它与该计算机的互联网协议（IP）地址相对应。
（7）计算机信息系统安全专用产品：是指用于保护计算机信息系统安全的专用硬件和软件产品。
（8）互联网信息服务：是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动。
（9）互联网上网服务营业场所：是指通过计算机与互联网联网向公众提供互联网上网服务的营业性场所。
（10）电子公告服务：是指在互联网上以电子布告牌、电子白板、电子论坛、网络聊天室、留言板等交互形式，为上网用户提供信息发布条件的行为。
（11）互联网出版：是指互联网信息服务提供者将自己创作或他人创作的作品经过选择和编辑加工，登载在互联网上或者通过互联网发送到用户端，供公众浏览、阅读、使用或者下载的在线传播行为。
（12）电信资源：是指无线电频率、卫星轨道位置、电信网码号等用于实现电信功能且有限的资源。
可见，现有网络信息法规对网络空间的有关活动主体和客体对象，已经有了较明确的规定。
2.2 调整对象
我国现行网络信息立法从内容上看，涉及到信息网络规划建设、经营管理、信息系统安全、网络用户权利与义务、网络信息服务、惩治计算机犯罪等诸多方面[5]。其中的重点是：
（1）网络管理及网络安全管理机制。我国现行网络信息立法中的网络管理机制包括管理原则、管理机构、联网管理制度等方面。例如，根据《暂行规定》，国家对国际联网实行统筹规划、统一标准、分级管理、促进发展的原则，国务院信息化工作领导小组负责协调、解决有关国际联网中的重大问题；计算机信息网络直接进行国际联网，必须使用原邮电部国家公用电信网提供的国际出入口信道；新建互联网络，必须报经国务院批准，接入网络必须通过互联网络进行国际联网；个人、法人和其它组织使用的计算机或者计算机信息网络，需要进行国际联网的，必须通过接入网络进行国际联网等等。另外，网络安全管理机制在组织措施上得到落实。如《保护条例》规定，公安部主管全国计算机信息系统安全保护工作，国家安全部、国家保密局和国务院有关部门在国务院规定的职责范围内做好计算机信息系统安全保护的有关工作；又如《安全管理办法》规定，公安部计算机管理监察机构负责计算机信息网络国际联网的安全保护管理工作。
（2）信息系统安全保护制度。根据《保护条例》规定，计算机信息系统的安全保护制度包括六个方面[6]：安全等级保护制度、国际联网备案制度、信息媒体进出境申报制度、案件强制报告制度、病毒专管制度和专用产品销售许可证制度。
（3）网络市场准入制度和运营条件。根据《暂行规定》，计算机信息网络直接进行国际联网，必须使用原邮电部国家公用电信网提供的国际出入口信道，任何单位和个人不得自行建立或者使用其它信道进行国际联网。《暂行规定》同时规定，从事国际联网经营活动和非经营活动的接入单位必须具备一定条件，如具有响应的计算机信息网络、装备以及相应的技术人员和管理人员、具有健全的安全保密管理制度和技术保护措施等。另外根据《电信条例》，经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。
（4）网络信息服务的范围与限制。根据《信息服务办法》，互联网信息服务可以包括经营性和非经营性两种类型，国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度；而且针对特定领域有特别的规定，如从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定，须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。根据《营业场所管理条例》，中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼（院）内不得设立互联网上网服务营业场所。
（5）有害信息及行为控制。根据《信息服务办法》、《出版办法》、《安全管理办法》等法规规定，任何单位和个人不得利用国际联网制作、复制、查阅和传播下列有关信息：如煽动抗拒、破坏宪法和法律、行政法规实施的；捏造或者歪曲事实、散布谣言、扰乱社会秩序的；宣扬封建迷信、淫秽、暴力的；损害国家机关信誉的，等等。另外根据《安全管理办法》，任何单位和个人不得从事危害计算机信息网络安全的有关活动，如：未经允许，进入计算机信息网络或者使用计算机信息网络资源的；故意制作、传播计算机病毒等破坏性程序的，等等。
2.3 权利与义务的规定
权利与义务是网络法规的主要内容，从我国现有网络信息立法来看，有关网络运营者、各类用户及安全监督机构的义务的法律规范较多，而赋予网络用户权利的条款则较抽象.例如，根据《安全管理办法》，互联单位、接入单位及使用计算机信息网络国际联网的法人机构应当履行有关安全保护职责，包括：建立健全安全保护管理制度、落实安全保护技术措施、对本网络用户进行安全教育和培训、对委托发布信息的单位和个人进行登记、对用户信息内容进行一定程度的审核、建立电子公告系统的用户登记和信息管理制度等等。又如，根据《出版办法》，互联网出版机构，应当在其网站主页上标明新闻出版行政部门批准文号；互联网出版机构应当实行编辑责任制度，必须有专门的编辑人员对出版内容进行审查，保障互联网出版内容的合法性等等。另外，《安全管理办法》对国际联网的安全监督职责进行了规定。如：公安机关计算机管理监察机构应当掌握互联单位、接入单位和用户的备案情况，建立备案档案，进行备案统计；应当督促联网用户建立健全安全保护管理制度；应当负责追踪和查处通过计算机信息网络的违法行为和针对计算机信息网络的犯罪案件。
2.4 法律责任
根据现行网络信息立法，违法建网或联网行为、违法利用网络行为，都将承担相应的法律责任。例如，对自行建立信道或者使用国家规定的国际出入口信道以外的其它信道进行国际联网的，对未经批准接入单位擅自接入互联网络、用户擅自接入网络的，给予警告、通报批评、责令停止联网的处罚，还可并处15000元以下的罚款。又如，接入网络和用户均应对自己所提供的信息内容负责，对利用国际联网从事危害国家安全、公共秩序及他人合法权益的，给予警告、责令停止联网的处罚，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
3 我国网络信息立法的局限性
由上述可知，我国专门性的网络信息立法已经取得长足进展，但总体而言还存在着两方面的缺陷：一是我国现行网络信息立法还停留在法规建设的范围内，尚未出台一部正式的网络法律，仅实现了规范网络发展的行政形式而非法律形式，行政干预色彩较浓厚，从而削弱了法制的社会效力，也相对制约了信息产业的快速发展。二是由于缺乏实践经验，现有网络信息立法的指导思想以粗泛为导向，导致在实践中法规的司法操作性较弱，法律效力不强。通过分析现实中产生的网络纠纷和网络法规条文的具体内容，我们可以发现现有网络信息立法的一些局限性。
3.1 现实问题的覆盖范围不足
从以上分析我们可以看出，我国网络信息立法存在失衡现象，即偏重于网络管理、网络及其信息安全两大方面，不能覆盖网络产生的各种法律现实问题，许多重要而实际的网络问题缺乏法律引导和规范。具体包括：
（1）信息产业与网络产业发展战略与定位的规定。
（2）网上信息出版、加工、发布、传播的激励问题。
（3）网络广告的行为规范。
（4）网络经营者的信息监督、筛选、过滤权。
（5）网络运营者及信息用户的实质权利。
（6）网络信息资源建设的责任规定。
（7）电子商务问题。
（8）数字化证据问题。
（9）网上竞争秩序问题。
（10）网上名誉权、个人隐私问题。
（11）跨境信息流的监管与控制问题，等等。
3.2 网络法规的内容结构欠佳
与国外现有网络信息立法体系相比，我国网络法规建设虽然进展较快，但其体系结构还存在较大缺陷。
其一表现在：法律条文的详细程度较差。现有网络法规中较大一部分是由有关部委下发的，有较强的专门适用面，但同时也易造成较大的重复性；而且就网络法规总体而言，法律法规条文的详细程度和明确性普遍较差，因而削弱了法律的适用性和可操作性。例如，现行网络信息立法中并未规定接入单位对其管辖范围内用户提供的信息或侵权行为是否负有责任，有关ISP的法律权利与义务、信息监控作用与能力等，都难寻确切的法律依据。
其二表现在：法规的完整性不足。现有网络信息立法一方面存在着立法零乱现象，规范网络行为及网络管理的条款分散于不同的规定、条例、办法之中，既难以知法，又难以执法，急需一部相对全面而完整的网络法规；另一方面，由于立法主体众多，不同的条例、办法之间缺乏关联与支持，甚至出现许多重复和失误之处，急需加强立法的系统性。例如，在互联网暂行规定实施办法中对互联单位和接入单位作了有区分的规定，申请一个互联单位须经部委级行政主管部门批准，而申办一个接入单位则与普通公司相仿，结果造成部委的互联单位比普通的接入单位享有特权，两者之间存在着不平等竞争[7]。又如，为了防止恶意抢注，国际互联网域名管理法规规定“禁止域名转让、买卖”，这种规定在有效地制止域名倒卖之时，也大大地限制了域名权的正常行使；其原因在于，域名的自由转让、买卖恰恰是域名权利的一种重要表现。
其三表现在：权利与义务在结构上的不一致性。保护网络信息主体的信息权利应当是网络信息立法所有规定的核心，但现有网络信息法规中权利规定较少，而义务规定较多，未能实现权利与义务的对等与平衡，二者在功能上也就相应地难以互补互促。
其四表现在：网络法规的法律效力较弱。从管理措施和行为规范来看，制裁手段少、处罚力度小，因而法律效力较弱。从法律法规效力的层次来看[8]，现有网络法规的宏观调控作用的描述较多，如引导、促进、保障、制约等作用；而规范微观行为的描述则相对不足，如各类网络主体的法律地位、网络活动中的各种关系，网络纠纷的解决办法、合理竞争规则等。
其五表现在：法规的可实施性不强。由以上几个方面可以推论，网络法规条文的粗泛性必然制约其可实施性，网络法规固有的法律效力也影响了它的实际执行，而网络技术的复杂性和网络本身的虚拟性，则更加大了法规实施的难度。
4 完善网络信息立法的主要任务
4.1 加大电子商务的立法规范步伐，保证网络经济行为的安全性
我国至今尚未出台有关电子商务方面的法律法规，这不能不说是网络信息立法体系的一大缺憾。而在国外，由于网络经济迅猛发展的迫切需要，电子商务立法已经成为法制建设的核心与重点，并涌现出一系列可资借鉴的电子商务法律规范。可以展望，在我国加入WTO、大力推进经济全球化的环境下，电子商务立法势在必行，并有可能在网络信息立法体系中首先成为国家性的法律。其内容将主要涉及以下问题[9]：①电子商务行业法律法规，如行业市场准入规则、商务主体有关行为规范、产品和服务质量、损害赔偿制度的法律规定等；②电子商务领域的金融法律法规，如电子付款、支付工具、银行和认证中心业务范围及权利义务等；③网络经营活动是否需要纳税，网上税收的税种、税率以及管辖权，电子合同的效力等；④电子商务信息安全、电子商务知识产权保护等。
4.2 加强网上信息资源建设与保护的法制建设
网上信息资源建设的主要任务是根据特定需要，对分散化、多样化、数量巨大且流动性强的网上原始信息与数据进行采集、加工、提炼，使之成为有价值、可利用和易获取的集成性效用信息。由于网上信息资源建设是一种智力劳动密集型和知识组织密集型的工作，其成果要得到社会的充分承认，需要有相应的法律给予明确的保护；因而网上信息资源建设的法律保障机制，便成为网络信息资源管理乃至网络化社会构建的重要现实需求。就我国而言，因特网上中文信息极其缺乏，因此结合中国的实际国情，加速制定我国网上信息资源建设的法律法规体系的需求表现得更为突出，它已经同开发本国信息资源、发展民族文化这一重要命题紧密地联系在一起。此外，在网络环境下，信息技术的先进性与易用性，使得保护个人信息变得越来越困难，而个人信息的保护又是用户充分利用网络并促进网络发展的基础条件，因而应当制定一些基本的法律规范，保障信息用户的权利。例如：限制个人资料的收集范围与原则、限制利用个人资料、保障个人参与并了解资料的建立与更改、正确管理个人资料、明确保护个人信息的责任等。
4.3 强化网络安全技术手段，加大对违法行为的打击力度
据了解[10]，在我国负责提供国际互联接入服务的单位，绝大部分都受到过黑客的攻击或侵入；而且在现实中我国已出现了四类网络利用违法行为：一是利用网络散布影响社会稳定的言论；二是传播色情淫秽内容；三是盗用他人账号上网，窃取科技经济情报，进行经济犯罪；四是恶意攻击网络，致使公用网络瘫痪。这些违法犯罪行为的一个重要支撑点，就是违法犯罪者所掌握的各类网络技术手段。针对网络环境中技术的特殊重要性，应当在组织措施与技术措施上，通过法律确认和赋权，培养一支网络警察队伍，加大执法力度，维护网络正常运行秩序，并建立网络法律监督机制，在有效实施现有法律法规的基础上，遏制违法行为尤其是信息犯罪行为。如上所述，我国网络信息立法中已实现了制止违法行为的组织机构建设与赋权，但在技术措施上仍有欠缺，因此，要加强执法机关的现代化技术手段，并通过法律赋权，确保执法机构可以开发利用一定的技术手段，监视网络运行情况及网络信息流的传输状况。总之，针对网络信息的特点，法律规范只有辅之以有效的技术手段，才能真正提高打击网络违法与犯罪行为的力度。
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