我国农地制度发展的制度分析和思考，本文主要内容关键词为：制度论文,农地论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对50年中国农地制度变迁的制度分析
（一）有关制度变迁的几个重要概念 新制度学派从最一般的意义上将制度定义为社会中个人遵循的一套行为规则，而制度变迁则是指一个追求潜在利润的渐进的制度交替过程（诺斯，1990）。它可以分为两类：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行，与此相反，强制性制度变迁是由政府命令和法律引入和实行（林毅夫，1989），制度安排是指支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排（诺斯，1960）；对于产权的定义，阿尔钦认为“产权是指一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”，它主要包括使用权、转让权和收益权。
（二）我国农地制度变迁的制度分析 回顾中国农地制度变迁的全过程，它有一个显著的特征，无论当时还是以后，人们评价制度变革的最基本原则，都是它“有没有效”，而不是它“合不合法”（刘小京，1998）。这里有没有效，指的是一种土地制度安排对农民是否有激励，这可以作为一种土地制度先进与否的评判标准（郭熙保，1994），同时，也可以看出利益的诱致是土地制度变迁的本质原因，即诺斯一再强调的“潜在利润”，因而我较赞同利益机制作为农业发展动力的说法，清楚了土地制度变迁的根源所在，下面我们就从土地制度变迁对农户行为影响的制度因素，非制度因素，土地制度变迁方式，公平与效率和土地制度安排供求等几个方面对我国农地制度变迁进行分析。
1.制度因素。这里主要涉及土地产权制度，农户与政府关系的制度的构建。首先，土地产权制度作为农地制度的核心内容，其本身就是一种保障经济主体（农户）利益，激励经济主体（农户）的生产积极性和实现农业土地资源合理配置的制度安排，基于这一认识，新制度经济学家诺斯和托马斯在分析当工资相对于土地的价值提高时，把土地产权制度变迁作为土地制度变迁的原因，他们发现，当给予农民和土地所有者对他使用的土地有更大的控制权时，就会发生制度变迁（拉坦，1978），换言之，土地产权制度的变迁是为了提供一种新的产权结构，由这种产权结构规范了一组新的制度供给权重，通过全新制度安排的供给使农户获得更大的收益。如果我们回到前面对变迁阶段的划分标准上去，我们就能得出这样的结论：我国的土地产权制度变迁是一个由单一的产权结构变化为多元化的产权结构，从而使得产权主体多元化和产权界定细分化的过程。有人把这种产权历程形象的表述为“部分公田——私田化—公田化—部分公田”（温铁军，1999）。其次，政府与农户之间的制度安排，即博弈制度在土地制度变迁中也发挥了重要作用。由于产权形式的多样化，自然引起了产权主体的多元化，这样，原来听任支配的农户很自然地加入到与政府博弈的游戏中来。在单一的公共产权制度下，这种行为是不可想象的，因为政府是游戏的唯一参与者，而农户只是作为政府制定规则的遵守者来遵守集体行为准则，而到了多元的产权结构中，农户在获得了政府返还的大部分产权（土地使用权，承包权）后，产权的排它属性使农户具有了独立参与谈判的能力，如果政府只与农户进行一次博弈，则这种形式的博弈无法稳定下来形成制度，但政府如果同农户进行多次重复博弈，则由于双方对彼此信息逐渐掌握，就必然会产生合作博弈，我国农地制度变迁就是一个很典型的例子。
2.非制度因素。经济学家诺斯曾将市场规模看作影响制度变迁的主要因素之一，这对我们分析我国农地制度变迁是极有启发意义的。中国即将加入WTO，市场规模的扩大已成了必然趋势， 由于农业保护关税的降低，国外低价的优质农产品必然会蜂拥而入，与我国农产品展开激烈竞争。而在目前，我国农产品提价空间极其有限，且价格普遍高于国际市场价格，因而二者最后竞争主要表现在土地产出效率上，而土地产出效率有与土地产权结构有密切联系，这实际上就是对我国现有不合理的土地产权制度提出挑战，结果土地进入市场，农业生产要素市场化势在必行。
3.农地制度变迁的方式。根据林毅夫对制度变迁的分类，可以认为1978年以前是以强制性变迁为主，而1978年以后，则以诱致性变迁为主。从实际改革历程可以看出，这两种方式都没有达到它的预期效果，从政府与农户的角度来讲，都是以牺牲一方的利益来满足另一方的利益，总是无法将政府与农户的利益预期统一起来，诺斯把政府不愿放弃最大化的垄断租金而容忍低效率的制度安排存在归结为制度变迁的“路径依赖”现象，从而来说明制度变迁过程中包含着历史性的因素，产权的三个属性之一的继承性就体现在这一点上。据此分析，可以认为我国农地制度50年变迁存在问题原因之一，便是没有从整体来考虑制度变迁，无论是政府还是农户，都一直以片面的眼光来看待利益的归属问题，可以用马克思的一句名言来提出解决办法，“在框架的限制中寻求自由”，即要认识到政府的强制性制度变迁是为了协调与规范农户的诱致性制度安排才出现的（其主要目的不是为了同农户争夺利益，而是尽可能让农户获得最大利益，政府则通过租税分享），而农户在政府强制性制度安排下，可以根据市场环境和制度环境的要求进行诱致性制度变迁。可见，我国农地制度变迁应做到努力使诱致性制度变迁与强制性制度变迁“配套协调实施”（冯开文，1999）。
4.制度安排的供给与需求。制度学派一般将成本收益分析法作为选择一个制度的标准，只有当制度成本大于制度收益时，对一个新的制度安排的需求才会产生。放之于农地制度，就是农户对土地制度的未来收益的预期大于各种约束条件所产生的制度成本时，农户就产生了制度需求，同理，制度供给也符合这一规律。制度供给的产生一般是由制度供给主体是否流动、竞争来决定的（李怀，1999）。当制度供给主体处于封闭状态，即单一产权，这时制度处于不均衡状态，如我国农地制度的第一状态，当制度供给主体大于1时，即产权形式多元化，这时， 制度处于均衡状态，制度需求主体（农户）选择的制度安排应是最具效率的，如家庭承包制，但这种制度的均衡是相对的，它会因为制度系统内部的不协调变化和制度系统外部的非制度因素（如市场、技术、知识）的积累而引起已有制度均衡被突破，重新出现新的均衡状态。
5.公平和效率。公平和效率作为一对矛盾体，一直是政策制定者权衡利弊的主题，而我国农地制度变迁自然也面临这一问题，在变迁的第一阶段，政府显示出舍弃不公平增长方式转向公平增长方式的偏好——缩小收入分配和产权公有化，到了第二阶段，邓小平的“先富带后富”理论为今后农地制度变迁方向定下了基调——效率优先，兼顾公平，对农地制度来说，一方面，公平就意味着选择有效率的制度，这时公平被理解为一个历史过程（丁任重，谢涛，1999），我国农地制度变迁五十年就是由不公平到公平再到不公平的五十年；另一方面，公平还意味着我国农地制度变迁必须走可持续发展的道路，合理利用农业土地资源，避免土地资源的过渡利用和利用不当而引起的严重后果（如土地荒漠化、盐碱化和水土流失等），使人类的发展在满足当代人的需要同时也保证能够满足后代人的需要，使资源永续利用，使环境得到保护，使人地系统得到平衡，即农地制度变迁所推动的经济增长方式应“由不注意效率甚至损害社会生产力型转变为保持和发展社会生产力型、由浪费资源损害生态环境型转变为可持续发展型”（朱国宏，1998），实现代内公平和代际公平。可以说，今后的制度变迁是农地制度对其他制度的安排如二元经济结构制约的挑战。
根据以上分析，我们可以得出结论：建国以来的农地制度变迁，无论从私有制到农业合作社，还是到大包干，直到股份合作制、农业产业化，实际上是一个对多种互补性制度不断选择的逐渐变迁过程，也是一个追求帕累托最优的动态历史过程，目的是力求寻求到公平与效率的最佳结合点，以达到制度均衡状态，这一状态应不断接近制度变迁的最佳状态——诱致性制度变迁与强制性制度变迁配套协调实施，从而使制度供给与制度需求渐近均衡的状态（冯开文，1999）。
二、我国现行农地制度存在的问题
现行农地制度存在问题已有许多观点，本文认为农地制度问题可以归于以下两大问题：
1.产权激励问题：主要表现为3个特征：（1）产权不明确。土地所有权主体不明确（政府？集体？），农民承包界定不清。（2 ）产权不完整。农民拥有有条件使用权和收益权。（3）产权不稳定。 土地制度多变，农户权利经常受损害，无法实现土地利用长期利益最大化。 这3个特征与产权的自身特性：排它性，转让性，继承性是相违背的，这样的产权是无法对农民预期产生激励作用的。一般认为制度的激励导向分为生产性和非生产性，在我国，由于农地产权激励不足，使激励导向主要表现为非生产性激励导向，这时，个人和集体在土地使用转让时出现“寻租”行为，使大量优质耕地流向非农用地，造成国家农地面积逐年减少，使农业生产潜力大大降低，给农业积累造成了一定的瓶颈作用。
2.信息问题：主要指农民的信息空间或农民在承包土地和出卖农产品的信息成本过高，其具体表现为：（1 ）城乡对立的二元经济结构的长期存在。由于城乡两种体制条件下的信息不对称，因此，农产品市场供求无法稳定，价格波动无序，导致小农趋向于追求保险的兼业经营，如农民宁愿撂荒承包地而外出打工，这使规模不大的土地经营进一步的扩大受到了“法律保护”的限制，这与土地流转的初衷是相违背的。（2）政府与农户之间信息不对称。政府在指导基层工作时， 往往会出现政府制定的政策不利于农民，集体钻政策的空子侵占农民土地权益，而农民需要的政策政府还没有制定，结果造成了政策的“真空地带”。
三、从我国农地制度分析中引出的一个模型
本部分建立的线性规划模型旨在对农地制度变迁进行示范性说明，引入一个接近激励相容的机制，力求寻找到一个适宜的农地制度框架，实现农业收益长期最大化。模型如下：
目标函数max R＝c（x[,1]）+c（x[,2]）+…+c（x[,n]）
约束条件r（x[,11]）+…+r（x[,1j]）+…+r（x[,1n] ）＜＝b[,1]
r（x[,21]）+…+r（x[,2j]）+…+r（x[,2n] ）＜＝b[,2]
r（x[,i1]）+…+r（x[,ij]）+…+r（x[,in] ）＜＝b[,i]
r（x[,m1]）+…+r（x[,m2]）+…+r（x[,mn] ）＜＝b[,m]
非负条件 s.t.x[,1]，x[,2]…x[,n]＞＝0，x[,i]＝f（a[,i]）
其中：R：在有限的农业土地上获取的接近帕累托最优的收益；a：产权主体（农户、集体、政府）；b ：在不同的历史阶段可供选择的制度集合；c（x）：产权主体a在对其拥有产权的土地上付出x的努力所获得的收益；r（x）：在一定的农地制度下产权主体a获得的收益；r（x[,ij]）：在第i种农地制度下产权主体a付出第j种努力所获得的受益；b[,i]：在制度选择集合｛b｝中第i种制度选择；x：产权主体a 在产权激励机制f的作用下所付出的努力程度；f：产权激励机制。
本模型的基本假设前提：（1）产权形式多样化。 这也是农地制度变迁得以发生的前提和目标，与我国目前的农地制度状况较吻合； （2）适度人口规模。制度变迁要求模型考虑时间因素，随着时间的推移，在有限的环境容量中，如人口无限膨胀即n→∞， 超出了平衡的人地系统的土地承载量，而土地被分成了无数个小块，但模型对农业的未来收益最大化的要求，必须减少人口增长对土地使用的压力；（3）m＞＝n说明在整个制度环境中，制度选择集合要大于或等于将被选择的制度总数；（4）在农业长期收益最大化时， 产权主体所对应的激励机制接近激励相容。
本模型表明，在影响农地制度变迁时的因素中，有几个方面是至关重要的：
1.产权主体的约束条件。由模型可知，随着产权形式多样化变迁，对产权主体起作用的约束条件也相应增加，根据勒夏特列——萨缪尔森的热力学原理：约束条件越少，需求的弹性越大。用于本模型的最优化上，体现为农地制度模型的约束条件越多，产权主体对该农地制度的需求弹性就越小，也就意味着进行制度变迁的行为空间的变小，其内在原因可以归结为作为产权主体的农户和集体的“有限理性”，因而人只能在制度集合中作出次优选择。由于各个机制之间相互发生作用存在着“时滞”现象，可以推知，人们的制度选择是一步步向帕累托最优前进。从这个角度我们可以认识到制度变迁是一个渐进过程，这也是农地制度变迁为什么不宜过猛的原因。
2.非正式制度安排：非正式制度安排是相对于制度安排而言的，它主要包括价值观，伦理规范，道德习惯，意识形态等等。一方面，社会学家认为非正式制度安排在制度变迁过程中表现为两个主要特征：一是潜在性，也可以说是继承性；二是创新性。它被看成一种使制度变迁能够连续进行的生产力（张继焦，1998）；另一方面，非正式制度安排显示出一种比正式制度安排要难以变化的趋势（林毅夫，1989），这在我国农地制度变迁中表现的尤为突出。由于我国农村封建统治势力极为强大，变革对安乐保守的农民来说无异于洪水猛兽，当市场制度渗入自给自足的小农经济时，非正式制度产生了巨大的排斥作用。因而，在我国由于特殊国情非正式制度的重要程度就不言自明了，这也是为什么看起来很好的制度安排总是偏离原有变迁路径的原因之一。
3.激励机制。激励机制就是在分析制度安排供求时提到的促进制度均衡的机制，一般认为激励机制是由两个分量组成：一个是信息空间，一个是配置规则（即结果函数），其任务就是让个人的目标与社会目标一致，实现激励相容（田国强，1989），而一个激励机制制度安排f 的优劣与产权主体的努力程度x有密切联系， 至于我们模型目的就是为农地制度设计一个以最低的信息成本使产权主体建立一个最高的预期收益，实现激励相容的激励机制，且模型中的激励机制是一个变量，不同的时期的农地制度有着不同的激励机制。但赫维兹在1972年就给出了“激励相容不可能定理”，他证明了：“即使对只有私人商品的经济社会，只要这个经济社会中的成员的个数是有限的，就不能存在任何经济机制（包括市场机制），它能导致帕累托最优配置，并且使每一个人有激励真实地告诉他自己的偏好”，他告诉我们现实中的激励相容是不存在的，因而我们在设计一个激励机制时，就必须将影响制度变迁的几个因素都考虑进去，才能与现实接近。
4.制度环境相容性。制度环境一般被理解为政治法律和社会规则，它在制度变迁中扮演极其重要的角色，制度变迁在模型中总是从制度选择集合｛b｝中作出一个次优选择，而制度环境在时间、 空间上不是一成不变的，这就存在“制度安排与制度环境的相容性问题”（罗必良、王玉蓉，1999），于是，就引出了农地制度宏观管理的政策适应性问题。
四、几点建议
经过模型分析，我们已能理顺如下思路：可以通过完善农地产权制度，建立一个完整的农地产权激励机制，使产权结构向多元化方向发展，实现农地的可持续利用来推动我国农地制度变迁。在此基础上，我们可以提出以下几点有利于农地制度变迁的对策建议。
1.打破封闭的人和土地制度系统，建立开放型人地系统。一是调整原有的农村就业结构，促进农地上的过剩人口实现非农转移。通过适当转移劳动力，改变现有农村就业结构，缓和“人地关系高度紧张”的局面，以放松人口对农地制度变迁的约束。这主要是从减少非正式制度对制度变迁的阻力的角度来考虑，由于非正式制度安排的执行主要取决于社会的相互作用，因此一个团体与社区中成员的流动性越大，执行机制效率也就是说越低。因此，流动性越高，一个团体与社区成员就越容易放弃传统制度安排和接受新制度安排（林毅夫，1989）；二是土地使用流转制度的完善和实施，建议最好是先在城镇化水平高的地区实施，有鉴于这种为提高土地效率的制度与我国广大农村地区还没有条件将效率原则作为第一原则的现状（温铁军，1999）是相矛盾的；三是将农村的计划生育制度作为农地制度变迁的一项重要内容来对待。继续控制人口增长，提高人口素质。人口增长影响着对农地资源及环境的压力程度，人口素质影响着农户对农地资源的可持续性利用与保护生态环境的认识和行为。
2.各地应因地制宜的采取创新的制度安排。这主要是考虑到制度环境的相容性，如在合作化基础好的地方实行农业合作社，在非农产业基础好，社区经济实力和经营管理水平好的地区，采取股份合作制，在农户专业化程度高农产品加工业发达的地区，实行农业产业化，这种做法的主要目的是建立一个充分利用农户的非正式制度，产生最大激励的制度结构。
3.加强家庭承包制度，即把原来单一的经营权分为占有权、使用权、收益权和处分权赋予承包权中，使农户对土地拥有更大的自由度，这既能保证农户在承包期内有偿或无偿转让土地，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押，以取得非农产业经营的权利，这样既满足农户“耕者有其田”的土地占有意识，又形成土地流转的市场机制。
4.加强土地宏观管理权，保证农地资源的可持续利用。即政府在法律政策上为农地制度变迁提供一个完善的外部宏观环境，促进制度安排与制度环境相容性，弥补政策的“真空地带”，如健全社会化服务体系，搞好土地承包合同和土地流转监督管理，为土地流转设置法律界定等。
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