农村土地集体所有制不需要存在吗？——兼论村庄集体的地位和功能，本文主要内容关键词为：集体所有制论文,不需要论文,村庄论文,农村土地论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：问题的提出
农村土地集体所有，既是法律规定，也是人们的共识。但现在农村土地集体所有制面临实践和理论的双重挑战。相关法律规定和国家政策使农民的土地承包经营权不断趋于完整且有保障，而集体所有权却不断在虚化。那么，农村土地集体所有制还需要存在吗？这一问题在理论上更是存在争议。学者们从完全取消土地集体所有权到增强土地集体所有权提出了五种不同甚至相反的观点。
一是取消集体所有权说。即农地私有化。坚持这一说法的学者认为，农地私有化可以促进农民对土地的投资、推进规模经营，有利于农业的发展；能使精英农民和资金留在农村，有利于农村的发展；农民能通过卖地或抵押获得进城资金，不但促进城市化，更有利于农民的发展。[1－3]农地私有化能防止乡村集体侵犯农民利益，遏制官员圈地，也不会造成大面积土地兼并和农民流离失所。[4]
二是虚化集体所有权说。赵阳认为，应虚化以“共有”为特征的集体所有权，强化包含农民对承包土地的使用、收益和处分权在内的“私用权”，让农地集体所有制仅仅“沦为”一种带有意识形态色彩的名义制度。他认为，土地调整不但会降低农户转包土地的意愿，也会降低农户对土地进行长期投入的积极性。他认为随着土地市场的发育和完善，土地再分配制度将逐步消失。[5]
三是细分集体产权说。即将农村土地产权进行细分，所有权归村庄集体，承包权归农户，经营权流转给了种植大户、土地股份合作社和外部涉农企业等。通过这种产权划分，村庄集体获得中介和管理收入，缓解或摆脱了村庄集体的“空壳化”困境；承包农户获得地租或分红收入，加速农民的非农化转移；土地经营权主体获得经营收入，促进农业的产业化和现代化。[6]
四是保持集体所有权说。持这一说法的学者认为，土地集体所有是进行土地均分的前提，而土地均分又是保障“人人有饭吃”的制度基础。由于农村土地承载着亿万农民的基本生存、家庭养老和失业保障，因此绝不能私有化。一旦土地私有化，可能会使一盘散沙的农民什么也分不到。私有化后，小农会在地方权利和资本结盟的强势介入下大批失去土地。土地集体所有在面对征地时比土地个人所有更有谈判能力，土地集体所有是抵抗资本剥夺农民生存权的最后屏障。[7－10]
五是增强集体所有权说。持这一说法的学者认为，农民的土地权利大了，那么集体的土地权利就小了。随着国家出台禁止土地调整的法律以及免除农业税费的政策，农民事实上拥有了更为完整的土地产权。当前这种农地产权制度存在两个方面的问题：一方面是不公平。新增人口可能没有土地，代与代之间不公平。脱离土地、脱离农村的强者继续拥有土地，而不得不以土地为生的弱者却缺地少地；另一方面是不方便。农田灌溉、水利设施、道路修理和维护等公共产品村庄集体没有能力(包括动员能力和经济能力)和积极性提供。不利于缓解农地细碎化，不利于推进土地规模经营，甚至还可能导致抛荒。因此，要增强集体所有权的权能，其不但要有调整土地的权利，而且要恢复对承包农户收取土地租金的权利。[11－14]
以上学者们的五种观点，都从不同角度提出了支持和反对农村土地集体所有制的理由。虚化和取消农村土地集体所有的理由主要有五个方面，即激励农民增加生产投资；有利于农业的规模经营；阻止乡村集体侵犯农民的利益、限制政府圈地；推进城市化进程；带来的不平等问题可通过土地流转进行解决。保持和增强农村土地集体所有的理由，主要有土地是农民的社会保障，私有化会导致农民之间的不公平，农业生产的不方便，等等。
从以上分析来看，支持和反对农村土地集体所有制的双方陷入了谁也无法说服谁的“僵局”。其实，无论是支持农村土地集体所有制，还是反对农村土地集体所有制，我们必须弄清楚土地集体所有制是什么？在现实中具有怎样的内涵和作用？土地集体所有制中的“集体”又具有怎样的地位和功能？只有全面认识和理解农村土地集体所有制，才能对其进行有效的评价和取舍。
二、农村土地集体所有制的内涵和本质
什么是农村土地集体所有制？似乎是一个不言自明的问题，但是仔细分析和推敲，它不是一个简单的概念，在现实中具有多重含义和解释。
一是意识形态意义上的农村土地集体所有制。意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式。[15]《宪法》第六条规定：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农村土地集体所有制作为社会主义公有制的重要组成部分①，不但是国家的政策纲领，而且也成为了社会共同认可的价值判断和世界观。
二是法律制度意义上的农村土地集体所有制。农村土地集体所有制在法律上的表现，是指土地所有人在法律规定的范围内对其土地享有占有、使用、收益和处分的权利。相关法律对集体土地所有权人②的权利作了明确的规定。如《村民委员会组织法》第八条规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。《农村土地承包法》第十三条规定：发包方(即村民委员会)享有下列权利：发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为；法律、行政法规规定的其他权利。从这些法律规定来看，农村土地集体所有制不是一种虚幻的制度，在法律上具有特定的内容和含义。
三是社会保障意义上的农村土地集体所有制。这是大家通常理解的含义，即土地集体所有不仅意味着土地在本集体经济组织所有成员中进行平均分配，而且包含着随人口变化进行土地调整的内在逻辑。共时上的平均分配和历时上的土地调整，使得集体经济组织成为了一个社会保障单位，保障集体成员“人人有饭吃”。
四是经营体制意义上的农村土地集体所有制。现在农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一经营体制不但要求家庭承包经营的“分”，以实现激励兼容；也要求集体经济组织的“统”，以更好的实现农业发展。集体经济组织的“统”主要体现为为一家一户的农业生产提供公共产品和服务。现在农业生产经营中“分”已经做得很好，但“统”还做得很不够。
五是经济基础意义上的农村土地集体所有制。农村集体土地是村民自治的重要内容，土地集体所有是村民自治从形式和效果上优于城市社区自治的主要原因。农村土地集体所有制是村民自治的经济基础。如果没有集体所有权，没有集体的资金和财产，村民自治组织将无法履行职责。当然，村民自治的经济基础，或者说集体土地所有权的收益权的表现形式，从三项提留(公积金、公益金和管理费)到农业税附加，再到“一事一议”加上级补贴，经历了巨大变迁，现在也具有重构的必要。
六是经济发展意义上的农村土地集体所有制。农村土地集体所有制主要从两方面促进了我国的经济发展。一方面是在上世纪八九十年代，集体土地的低成本和集体经济组织的领导促进了我国乡村工业的大力发展[16]；另一方面，土地集体所有形成的社会保障机制等于为转移到第二产业就业的农村劳动力提供了一份“社会工资”，从而降低了我国工业化的成本，实现了“无剥夺的积累”，从而促进了整个国民经济三十多年来的持续快速发展。[17]
七是政权建设意义上的农村土地集体所有制。新中国成立初期，国家通过激进公有化(在农村就是集体化)打破了“财政能力—治理能力”都处于“低水平均衡”的状态，[18]加强了集权意义上的国家政权建设，实现国家统一和工业化建设。改革开放以后，国家对农村在财政上逐步由“汲取”转向“反哺”，在治理方式上由“自上而下的行政领导”转向“村民自治”，加强了分权意义上的国家政权建设，实现国家的和谐与稳定。在这一过程中，土地集体所有的“集体”发挥了承接国家的“反哺”、主导“村民自治”的作用和功能。
八是文化象征意义上的农村土地集体所有制。村庄集体将集体所有的土地平均分配给每一位集体成员，并按照人口变化适时进行调整；同时，集体根据土地和人口筹资筹劳进行公共事务和公益事业建设。这一过程建构了村庄农民对集体组织的认同感、村庄农民之间的凝聚力和他们本身的安全感，使集体组织成为了一个共同体。这一共同体不仅仅是村民互助和交换的地方，更是他们寻找精神归属的地方。可以说，农村土地集体所有制是抵抗农村在市场化冲击下不断原子化的最后屏障。
从以上分析来看，农村土地集体所有制具有多重含义。从这些含义中我们可以看到，农村土地不仅仅是一种简单的生产要素，可以任由市场进行自由配置；我们对土地集体所有制以及这一制度下的小农体系的意义和作用认识还比较有限，现在如果盲目地取消和抛弃这一制度，是否能得到好处是未知的，而坏处已经产生了。为了全面理解农村土地集体所有制，除对土地集体所有制本身具有的多重含义进行解读以外，还需要深入集体所有制内部，探讨在制度环境发生变化的情况下，集体的地位和功能以及集体角色的冲突与融合。
三、村庄集体的地位和功能
农村土地集体所有制中的“集体”，许多学者认为其内涵是模糊的，即到底是乡集体、村集体还是村民小组集体。但从相关法律规定和实践来看，“集体”的内涵和所指主体却相对清晰，即村集体。《村民委员会组织法》第八条规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。在实践中，农民承包土地的发包方一般也是村集体。而且行政村的行政职能进一步强化了村集体的地位和作用。现在村庄的行政边界与集体土地边界基本重合，村委会与集体经济组织在很大程度上也是同构的。因此，研究农村土地集体所有制中“集体”的地位和功能变成主要研究村民委员会的地位和功能。
村民委员会的地位和功能是由它的角色决定的。现在村民委员会主要扮演三种角色，即村庄集体财产的代理人、村庄公共事务的管理者、政府的代理人③。作为村庄集体财产的代理人，村委会管理属于村农民集体所有的土地和其他财产。具体来说，经村民会议或村民代表会议讨论决定，村委会执行发包土地、分配宅基地、村集体经济项目的立项和承包、村集体经济所得收益的使用以及征地补偿费的使用和分配等职能。作为村庄公共事务的管理者，主要提供“硬”的公共服务和“软”的公共服务。“硬”的公共服务主要包括村庄道路的修建和维护，农田水利设施的提供和管理等；“软”的公共服务主要包括为农业生产提供诸如技术、管理和销售等服务，调解纠纷、维护村庄秩序，宣传和教化等。村委会作为政府的代理人角色，其履行的职能很多，变化很大，争议较激烈。考虑到表达和实践之间的差异，本文分别从立法和现实的角度探讨作为政府代理人的村委会其履行的职责和义务。以中央立法为例。通过《北大法宝·法律法规2011》数据库检索，截至2011年6月13日，含有“村民委员会”字样的中央立法有476部，剔除明显与村委会履行职能无关的立法，中央立法中有301部法律法规规定了村委会的职责和义务，其中法律23部、行政法规77部、司法解释2部、部门规章189部、团体规定8部、行业规定2部。这些规定大致可以分为两大类，一类是行政许可审批的事项，即要求以村民委员会的证明、审核同意为必经程序。例如建房申请、收养登记、五保户供养、农产品绿色证书认定、农户投保财产索赔、药农出售自产中药材、农民股份合作企业办理登记等④。一类是直接规定村民委员会的责任和义务。这类规定很多，涉及各个部门。如协助农业和国土部门开展农业生产和基本农田保护、协助公安部门开展社会综合治理、协助民政部门开展救灾、优抚和济困、协助计生部门开展计划生育工作、协助工商税务部门进行市场管理和收税、协助文化教育部门开展农村文化教育活动等等。当然村委会还需要承担来自上级政府委派和指定的工作任务，并以签订责任状的形式予以落实。从村委会以政府代理人的角色履行的职能来看，可以说村民委员会成为了政府序列里面的一级准行政机构。
村民委员会的三重角色之间存在冲突，其中两类冲突学者最为关注。一类是作为政府代理人的角色与村庄集体财产代理人和村庄公共事务管理者之间的冲突，即村委会行政化与村民自治之间的冲突。主要表现为农业税费收取、计划生育、征地补偿、规模经营、执行种植计划等方面政府要求与村民利益之间的冲突；一类是作为村庄集体财产代理人和村庄公共事务管理者之间的冲突，即村委会经济管理职能与公共管理职能之间的冲突。主要表现为村委会通过控制承包地和宅基地分配以及集体经济收益的分配来达到维护村庄秩序、实行计划生育等公共管理职能。
对于第一类冲突，大多数学者认为村委会不能成为政府的代理人，应该去行政化，回归村民自治的本位。[19－21]甚至有学者提出要制定《村民自治法》，进一步明确政府与村委会的关系，划分它们两者之间的权利边界，以真正做到村民自治。[22]本文的观点是：首先，应该明确，现在的村庄是一个统一国家之内的村庄，是一个处于政治、经济和文化大转型之中的村庄，是一个其内部各种生产要素已经深深参与市场化过程的村庄。在这一背景下，村委会不可能去行政化。因为国家基于政权建设和治理的需要，许多行政性事务需要村委会来办理和落实，而村委会具有的权威和地方性知识也为满足这种需要提供了条件。在一个非稳态的社会，国家和农民之间、政府和村委会之间很难划清事务和权利的边界，如果这时强行划清边界并以制度化的立法形式固定下来，到时发现弊端进行改变的成本巨大。市场化冲击的村庄需要国家的干预和保护。其次，现在村委会的行政化问题可能不是问题的关键。如果说过去在“以农补工、农村支持城市”的背景下，政府通过村委会对农村汲取资源实施“负向干预”的话，那么今天在“以工补农、城市支持农村”的背景下，政府通过村委会对农村进行转移支付实施的是“正向干预”。而现在的问题是，市场化的逆向淘汰使村庄人才缺乏，农业税费免除使村庄经济基础薄弱，这样使得村委会承接和创造性转化国家转移支付的能力很弱。因此，村委会应该加强村庄人才建设，增强村庄的经济基础，这才是问题的关键。
对于第二类冲突，许多学者认为应该剥离村委会作为集体财产(其中主要是集体土地)代理人的角色，使村委会成为主要从事公共管理和服务的自治机构。而集体财产代理人的角色应该重新回归集体经济组织或村庄农民单独成立的经济合作社。[14][23]这些学者的建议主要基于两点，一是重建农村集体财产的所有权主体，特别是土地集体所有权主体；二是防止村委会对集体资产和收益的干预以及对农民土地产权的侵犯。一些学者认为，当前农村集体土地所有权主体缺位，其主体应该是“农民集体”，代理机关应该是“农民集体”民主选举出来的集体经济组织，而不是法律规定的村民委员会。其实，绝大多数村民(几乎全部)也是集体经济组织成员，由他们选举成立的村委会既有代表性也有合法性，可以作为土地集体所有权的行使主体。在村庄这样一个较小的区域内成立集体经济组织和村民委员会两个机构，不但经济上不合算，而且其效率也较低。因为两个机构的费用开支肯定比一个机构的费用开支要高。村民委员会如果没有经济管理职能，其提供村庄公共服务的能力将大打折扣，而只有经济管理职能的村庄集体经济组织不可能不受村民委员会的影响。至于具有经济管理职能的村民委员会侵害集体财产和村民土地权益的问题，完全可以通过建立和完善各项规章制度来实现。而且现在的问题可能不是村委会对农民土地产权的侵犯，而是村庄集体缺乏经济基础以及土地分配不平等问题。根据CGSS(2005)农村抽样调查数据，70.7％的村民小组自包产到户以来没有实施过农地小调整，而农户家里有人没分到地的比例占到42.7％。[24]
四、结论与进一步思考
本文对农村土地集体所有制面临实践和理论的双重挑战进行了文献回顾和述评，认为只有全面认识和理解农村土地集体所有制，才能对其进行有效评价和取舍。从以上分析我们可以看出，土地集体所有制不是一个简单的概念和制度，在现实中具有多重含义和解释；农村土地不仅仅是一种简单的生产要素，可以任由市场进行自由配置；我们对土地集体所有制以及这一制度下的小农体系的意义和作用认识还比较有限，现在如果盲目地取消和抛弃这一制度，是否能得到好处是未知的，而坏处已经产生了。村庄集体(主要是村委会)不仅是土地所有权的行使者和集体财产的代理人，也是村庄公共事务的管理者和政府代理人。虽然它们之间的角色和功能存在冲突，但在制度环境发生变化的条件下，冲突已不是问题的关键和主要问题。现在的主要问题是村庄经济基础薄弱、土地分配不公平以及村庄人才缺乏。因此从这个角度讲，要增强集体所有权，完善土地集体所有制。
农村土地承包到户，特别是集体企业破产改制以后，村庄集体经济乏善可陈。而农业税费免除以后，村庄集体组织几乎完全失去了经济基础。作为一种替代性制度安排，即财政转移支付和“一事一议”，也很难作为坚实可靠的村庄经济基础。财政转移支付数量有限。“一事一议”交易成本很高，每人最多不能超过15元的筹资底线，使许多公益事业没办法开展起来。[25]为解决村庄经济基础以及重构集体所有权问题，一些学者提出村庄集体要对农民承包土地重新收取租金。[13][26]这应该是必要的举措，但由于农业税费免除不久，现在收取承包土地租金可能面临政治风险和操作难题。可行的路径是利用和改造“一事一议”制度，将“一事一议”固定化和常规化，筹资额度在政府规定的区间内允许村民会议或村民代表会议自行决定。等条件成熟时，再将“一事一议”过渡到地租。
对于土地分配不公平问题，大致有五条解决途径，即实施社会保障、转移农民城市就业、土地流转、进行货币补偿和土地调整。实施社会保障，前面已经讨论过，正是因为国家没有财力对农民实行社会保障，才不得不将土地平均分配作为一种保障农民基本生活的措施和手段；转移农民城市就业可能困难重重。截至2009年年底，按常住人口计算，我国的城镇化率为46.59％，即使按年均1％的速度增长，三十年后我国农村人口还有接近5亿⑤。而且对于已经实现城市就业的农民来说，实现市民化是一个很漫长的过程，他们中的很多人最终可能还得回归农村，而对于那些受教育程度低的农民来说，实现城市化就业可能更为困难。市场化土地流转很难解决公平问题，实证研究表明，土地流转促进了土地集中，而不是分散。因为缺地少地农民没有能力和优势转入土地；进行货币补偿是指在村庄层面，从按人口分地标准多承包了土地的农户收取多承包土地的有偿使用费，补偿给没有承包地的人。这一方法可能面临补偿依据不足、标准难以确定和交易成本高昂等问题；[27]这样解决土地分配不公平的途径只剩下土地调整了。现在法律规定进行土地调整的门槛非常高(见前面的注释)，是否应该多赋予村民自治在土地调整方面的权利，使得土地产权稳定和公平分配能够有机结合起来，是一个值得研究甚至迫切需要解决的问题。
注释：
①有学者认为，土地集体所有权是体现集体成员公共利益的私权利。但这涉及公有和私有的词源学辨析。参见韩松：论集体所有权的性质，河北法学，2001(01):36－37。
②对于农村土地集体所有权的代表主体到底是集体经济组织还是村民委员会，学者之间存在争议。
③《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村民委员会只是指导关系，而不是领导关系。因此严格说村委会应该不是政府的代理人，但实际上村委会承担了政府的大量工作，扮演了代理人的角色。
④这些行政许可审批事项分别对应的法律法规为《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中国公民收养子女登记办法》、《农村五保户供养工作条例》、《“绿色证书”制度管理办法》、《农村家庭财产保险暂行办法》、《中药市场治理整顿验收标准》、《农民股份合作企业暂行规定》等。
⑤以上数据基于2010年《中国统计年鉴》计算所得。
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