论政府占据资源配置主体地位的局限，本文主要内容关键词为：资源配置论文,主体论文,地位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济体制改革的宗旨，在于改变中央高度集权的计划经济体制，通过政府职能的系统转型，科学确立市场和政府之间的权力、责任、利益，最大限度激活社会潜在的创新力和生产力。多年来，政府为推进市场经济体制发展的自身改革取得了很大的进展。以与转变政府职能关联度最高的行政审批制度改革为例，①国务院从2002年以来通过6次改革，共取消审批事项高达2497项，占国务院所有审批事项的69.3％。其间，全国31个省(区、市)累积共取消3.7万项行政审批事项，占原有总数的68.2％。②2013年以来政府审批制度改革的速度明显加快：4月24日，国务院第一批取消71项行政审批事项；5月6日，第二批取消和下放62项行政审批事项；6月19日，第三批取消和下放32项行政审批事项。3个月的时间内，新一届政府共取消和下放行政审批165项。“放权”的目标实现近三成。
但仅从管理方法的角度减少政府行政审批权，不从民众基本权利结构的角度限定政府的职能，政府经济管理体制改革的核心问题实际上还没有真正涉及，所以政府越位直接替代民众作为资源配置主体的传统体制惯性不仅存在，而且某些方面还有强化之势，表面上，在短期内政府占据资源配置主体，可以以行政手段加速中国的经济发展速度，增大中国经济发展的规模，但是从长远看，对中国经济发展质量造成的负面效应是非常严重的。
一、政府占据资源配置主体地位的表现
政府占据资源配置主体地位可从三个方面考察：
一是某些应该运用市场竞争机制解决的社会资源配置问题，政府直接介入资源的配置，不仅导致资源配置的低效率，而且给政府部门谋取部门利益提供了机会，叫做公共权力部门化，部门权力利益化。如我国地方政府的财政直接与房地产开发相连，行政主体直接成为经济主体，造成市场竞争机制的极度扭曲，房地产市场运作收益向行政部门倾斜。大量存在着政府利益与开发商利益的勾结，侵害农民或居民利益的行为，激化了相关的社会矛盾。
二是资源配置中的国有制垄断倾向非常显著。国有制垄断的另一个侧面也就是行政垄断，只是这种行政垄断是通过国有企业这种形式体现出来，这种行政垄断使国有企业在经济资源的获得中处在优势地位，使民营企业一开始就处于竞争的劣势。垄断行业如银行、铁路、航空、邮政、电力、电信、通讯、军工、石油、石化、基础设施、公共事业等部门。国有企业不仅在金融信贷、项目招标、资本市场、财政补贴等方面享有资源优势，而且在商品和服务的定价权上拥有垄断优势。由于国有制本位的创业思路，对于民营企业在资金供给、物资供给、劳动力供给等方面进行限制，所以即使正式制度规则已经拆除了民众进入这些行业创业的门槛，缺乏创业必要的资源要素的平等供给，资源要素被大量配置到国有制企业，民企的创业权也实现不了。即便国有制企业给全民的回报率非常低，行政机制默认国有企业与民争利，没有发挥维护公平竞争的秩序的角色。
三是在已经建立了按照能力平等竞争的市场正式规则的领域中，权利、关系、背景等有悖正式规则的非正式规则往往影响正式规则的运行效率，甚至替代正式规则左右市场运行，产生劣币驱逐良币的逆淘汰效应。虽然表面上企业都处在同一种竞争标准线上，但是真正要获得各种经济活动的资源条件，却常常要依赖于能力之外的权力、关系、背景等非能力因素。行政垄断在转轨阶段对于资源配置的隐性权力扭曲了市场经济的竞争规则，关系本位替代了契约本位，背景本位替代了能力本位。从某种意义上，这种不正当竞争比起没有竞争更具有危害性。比如在相当多的工程、土地、项目招标投标中的中标企业往往不是最优秀的企业，而是最有行政关系背景的企业。在隐性非正式规则的扭曲下，表面的能力本位竞争变成实质上的不正当竞争。
可见，改革开放以来，虽然民众进入经济活动领域的机会比原来多了，允许创新创业了，传统体制的行政指令性资源配置方式，在转轨过程中的表现形式有了新的变化，但由于政府在市场作为资源配置主体的关键问题上，还没有清晰的理念和坚定的改革步骤，市场经济主体并没有真正成为资源配置的主体，行政对市场运行中资源配置的整个过程的干预严重存在。而且政府直接作为资源配置主体的行为惯性也渗透到了经济之外的更多领域。我们看目前金融、教育、医疗、社会管理甚至慈善领域都处在一种行政本位状态。民间投资和创业被压抑实际上是政府作为资源配置主体的习惯的路径依赖。政府在不受监督和约束的制度环境中对民间经济行为的人为干预无所不在。
作为国家行政主体的政府越位占据资源配置主体的最直接后果是，当市场经济主体一开始进入经济活动领域，就与政府处在不能平等对话与协商的弱势地位，民众的平等对话、协商谈判权利被抑制，使政府与市场主体关系处在先天不可交易的状态：
第一种不可交易状态是，政府官员在进行各种经济决策中，直接就是经济活动领域的唯一决策者，没有谈判协商的法定程序，习惯性地替代民众越位决策，往往忽视民众的利益诉求。比如各级政府部门具有过多过泛的各种项目、规划、许可证、指标、资金物资、人力资源使用的直接决策权，造成政治主体对经济主体权利和利益的错位占有。本可成为平等竞争独立主体的民众却成为政府机构的附庸，无法成为市场主体，市场经济成了“仕场经济”。这可叫做初始型主体交易权利失缺；实际上，政府断定在许多经济领域直接成立投资公司垄断经营更有效率，对于民间经营主体的自由进入形成排斥的局势，完全忽视了谈判协商的事先交易过程。更严重的是一些地方政府从部门小集团甚至个人利益出发对民众交易权的抑制，为了迎合上级领导的欢心，或为了从上级搞到资金，不经相关民众的同意，凭着手中的权力，搞劳民伤财的形象工程、面子工程、钓鱼工程。以此为名乱收费、乱摊派、乱罚款。民众不能从中获益，反而深受其害。
第二种不可交易状态是指，虽然国家政权机关没有直接控制经济资源和创业机会，但是对于某些本应由直接利益相关者为决策主体，或者至少为决策参与主体的经济制度决策，由政治主体单方面决定。经济主体没有关于自身利益的决策和表达权，处在一个十分消极被动的状态，一旦因政治主体决策失误导致权利利益被伤害，也没有适当的交易方式寻找到补偿，或者寻找补偿的成本高过补偿本身。比如政府对土地的垄断性供应，不仅造成了持续的高房价，而且加重中国城镇化发展的难度。房地产的发展在一定程度上成为虚拟经济的投机对象，压抑了实体经济的发展。而农民表面上有集体土地所有权，却没有土地自由交易的权利，农民不能通过土地自由交换而获得合法的财产收入，被剥夺了获取土地升值的权利，难以获得财产性的收益。从而不能通过自身资产的兑现，③获得农业现代化和新型城镇化所必需的完善的社会福利保障。
第三种不可交易状态是指，从表面上看，国家机构既没有掌握经济资源和机会，也没有直接对于民众的经济活动作决策。市场主体似乎是平等的，是按照市场经济的交易规则从事经济活动的，比如公开招标、公开竞争竞聘等。但是在表面的正式游戏规则背后，往往是关系本位、权力本位等非正式制度，隐性地影响或支配现实的交易过程。在一定程度上扭曲正式的交易规则，极大地增加了交易成本。民众为了获得经济资源和创业机会，无法只通过支付正式制度规则所必需的交易成本，获得机会和资源，一定还要支付非正式制度规则的额外成本——拉关系走后门甚至权钱的私下操作，才能使正当的交易办成。这笔额外成本的数量甚至大大超过正常应该支付的成本。交易成功似乎是以能力为本，但是如果没有权势关系的支撑，能力就没有价值，因此，交易成功的真正原因似乎不是能力，不是实力，而是权力和背景。隐性规则作用在整个交易过程持续起作用，使得许多按照正式制度规则谈判后形成的交易契约，没有起到真正的法律效应。法律不能有效保护交易者的合法利益，交易者转而重又寻求政府行政力量的介入。
二、政府占据资源配置主体地位产生的长远负效应
政府越位作为资源配置主体，抑制民众的基本经济权利，从短期看加快了经济发展的速度和扩张了经济发展的规模，比如中国的高速铁路等基本建设，可以增加低水平层次上的产业规模，也可以利用政府的行政强力在某些特殊行业和领域实施创新型发展比如航空航天。但是我们需要认识到，政府越位作为资源配置主体的局面如果持续，其长期而逐渐地显示出来的负面效果要大大强于其正面效果，不仅会影响经济发展质量的提升，也会影响经济制度的公平，更会抑制中国人的全面而自由的发展，导致经济发展与人的发展的相悖。
1.从经济发展质量的提升看，政府越位直接作为资源配置主体不可能适应经济结构转型、培育原始型创新能力、建设创新型国家的要求。
从原始创新的起点——创新型国家的产业具有超前性，不是在原有的产业领域低水平重复。产业的超前性源于社会民众的直觉式创新，作为国家机器的政府明显缺乏这样的能力。我们都以为中国人力资本素质低，但是仔细到基层看看窝着大量有创意有梦想但没有资金和机会条件的年轻人。而我们的政府则依靠国有金融有充足的资金来源。④到2011年年末地方融资平台负债高达12万亿元，地方政府债务总额将至15万亿元。此为保守估计，并未将地方融资平台再次发行债券或中央再次代地方发行债券的可能性考虑在内。政府大把钱投资在哪里呢?除开基础设施还是基础设施，2008年金融危机中的四万亿是这样，现在又一次的投资激励还是这样。当然也有清洁能源等新兴产业的投资，但习惯性地钟情于高科技加工业，很难用行政力量创造出具有自主知识产权和核心技术的引领世界的产业。如这几年在发展高新技术产业过程中政府具有绝对的行政强势地位，但行政强势恰恰没有在培育原始型创新能力上显示产业集群优势。实际上高新技术产业和其他创新型产业发展取决于政府在自我改革基础上的制度创新，无论是产权制度、金融制度、风险投资、天使投资等资本市场、还是人力资本管理制度，甚至教育制度和科技管理制度等，都需要政府培育市场和社会的自治型创新组织，依据当地独有的资源及禀赋设计合理的产业发展模式，减少对政府的过分依赖。正因为单纯地相信政府行政强势的作用，许多小微型创新企业都被地方政府的诱人优惠政策所吸引，在起步之后，往往又发现地方政府的许多承诺无法兑现，招商引资时泥沙俱下，在优惠政策吸引下一拥而上，优惠政策消失后又一哄而散，行业与行业高度同质化，令许多新创企业死于恶性竞争。而这种同质化的产业状况又会导致对当地经济的发展、经济结构调整的伤害。实践证明过度依赖政府，创新型企业很难有长远的发展。商务部外贸司商务参赞刘长于指出，⑤中国主要以低附加值的加工制造为主，在高增值环节竞争力不强，例如iphone手机，美国、日本、韩国分别凭设计和技术获得49.4％、34％和13％的利润分成，中国靠生产获得的利润不到4％。
相比较而言，政府越位作为资源配置主体对社会造成的最大问题还不在于没有产业创新的能力，最大的问题是行政寻租导致的社会资源的浪费和腐败。当政府以配置资源主体进行投资时，作为国家机器有一种天然的超社会身份，没有哪一个社会组织和社会主体能够与政府抗衡，政府不能快速和清晰地辨识潜在的创新未来，这中间的很多审批、认证、鉴定、批复过程，将最具创新潜能的创意、成果闲置、压抑、消磨或扼杀，是人为造成的浪费。同时必然伴随显性或隐性的腐败，社会只能采取贿赂和收买的策略，以换取资源获得的资格，腐败实际上是行政本位资源配置的润滑剂，是相辅相成的。不仅如此，创新是极其艰苦的事业，需要长期的人力资本投入，个人的成本往往大于社会的成本，个人的收益小于社会的收益，只有创新者受到社会的尊重，国家给予更多的激励和保障，人力资本流向才能遵循能力本位竞争的健康导向。政府越位作为资源配置主体，把原本可以通过能力本位竞争配置的大量存在于社会的资源，强行纳入行政本位的等级配置体系，将人与人之间的资源配置关系通过行政组织人为复杂化，能力本位让位于权力本位、关系本位，越靠近行政关系，越容易得到资源，人力资本的行为导向发生严重的扭曲。整个社会的财富创造热情降低，公务员成为最热门的职业。中国如此多的山寨和假冒伪劣在一定程度上与政府直接作为资源配置主体导致的负激励有关。
2.政府越位作为资源配置主体，往往自以为是为了社会公平，但现实的结果却导致社会各阶层的严重不公平。
一是创业机会的不公平，以医疗领域为例，如中欧国际工商学院卫生管理与政策研究中心主任蔡江南指出：⑥目前医改的核心矛盾是，行政垄断资源和医疗资源社会化之间的矛盾。行政垄断医疗资源，具体来说有七个工具：市场准入、规划布局、人事编制、医保资源的控制、对医院医生评级、科研经费、价格定价。解决这一矛盾的关键是政府要舍得放开权力，使民营医院和公立医院处于平等竞争的格局，真正做到放开民营医院，办好公立，同时做好全行业监管。目前民营医院核心资源无法跟公立医院竞争，这个核心资源就是医生，特别是好的医生。这些改革不配套的话，就使得公立医院医生享有特殊垄断的资源在里头，而那些民营医院医生没有办法享受这些资源，所以不能吸引公立医院好的人才到那边去，就是这么一个状况。这个如果解决的话，大家才是平等竞争。目前行政垄断医疗资源，民营医院很难有一个健康的和公立医院处于平等竞争的格局。
分配和消费领域也处于严重的不公平状态：⑦目前收入最高的10％群体和收入最低的10％群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上升到目前的23倍。人社部的统计表明，电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2到3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5到10倍之间。从政府收益与社会民众收益的关系看，1994年到2010年GDP实际增速是10.78％，但是公共财政决算收入实际增速是20.26％，其中税收是增长19.44％，但是非税收收入是年均增长26.39％，这些都是按照可比价格调整过的。除此之外，⑧政府所占有的总收入不仅仅包括财政收入，还包括预算外收入、土地出让金收入、国有企业利润，从到2007年就已经占到GDP的33％。2010年财政或者政府所能支配的总收入已经占到GDP的35.6％。加上留在国有资产部门内部自循环部分，已经占到40.5％，这40.5％并没有全部包括政府所能够控制的资源。为什么?因为政府通过抵押获得的银行资源没有算在内，如果加上银行的金融资源比例更高。
3.相比较前两个负面效果，第三个负面效果往往被很多人忽视，就是政府越位直接作为资源配置主体，不能使经济发展与人格发展相辅相成，对市场和社会主体的现代化人格的形成很不利。
经济发展应该成为人全面而自由发展的内在过程之一。在物质层面发展的同时，应该有社会和精神层面的发展。所谓人的社会关系层面的发展指的是人在社会中与其他人相处中的和谐程度，可以用社会权利义务来概括。精神层面的发展是指人的内心世界的真善美的境界，可以用人格素质来概括。所以单纯以收入增长作为发展的目标显然是不全面的。中国经济发展的过程应该是中国人人格现代化的过程。⑨一是从自卑依附型向自主独立型转变。随着中央高度集权的传统计划体制向社会适度分权的现代市场体制的转轨，中国人逐步从总是依赖政府、依赖单位，甚至依靠关系、依靠权势的自卑依附的人格心态中解脱出来，以充分的自信，勇于成为一个自主独立的创业者，凭借自己的知识能力，参与社会的竞争追求自己的个人利益最大化，同时推进社会利益的增长。是否具有自主独立性的人格特征，并不以每一个人是否都成为成功者为判断标准。即使是失败者，只要具有自主独立的特性，也是具有现代化人格特征的。二是从消极服从型向积极创造型转变。随着传统计划体制的组织结构由封闭型的纵向行政管制向开放型的横向社会联合转轨，中国人逐步从消极地、被动地服从行政等级指令的行为惯性中解脱出来，作为一个自主独立的创业者，积极地、主动地寻找志同道合的合作者，结成各种横向联合体，共同创业。从计划体制中的被动服从人向市场体制中的主动创造人转变。三是从私情人治型向契约法治型转变，成为随着民众自组织的联合体的扩展，管理效率的要求逐步提高，民众必然对中国人习以为常的人治型管理习惯进行反思。随着事业的发展，人情关系式的人治会成为制度障碍，必然要求创业者学会用契约法律进行管理，从情—理—法排序到法—理—情排序，将使中国人的人格从私情人治型向契约法治型转变，具有自强独立性人格特征的创业者，在创业过程中的行为惯性将逐步地弱化拉关系、走后门、找靠山。逐步地强化依照法律规范，参与平等竞争，学会协商谈判，用契约规则既保护自己也约束自己，既制约对方也尊重对方。四是从内耗避责型向诚信守责型转变。在长期高度集权体制下，中国人往往更多的是对上级管理部门和上级领导负责，以期获得上级的认可而得到升迁。在同级关系中，则存在较多的“窝里斗”，即内耗，在内耗的同时逃避责任，可谓集权体制与极度分散的个体相伴，所以内耗避责在一定程度上是传统体制下中国人的人格特点。从传统体制向现代体制转轨的过程中，高度集权转变为适度分权，官本位向民本位转变，原来只能作为集权体制下被动的个体，变成分权体制下主动的个体。在拥有权利的同时必然也要承担相应的责任，有了责任不仅能增强人的自信心，更能够逐步培育诚信的心理态势，诚信制度的建设也就有了社会基础，诚信守责会逐步成为中国人的人格特征。五是从保守封闭型向创新开放型转变。传统集权体制的运行所需要的人首先是听话、守规矩、让上级领导满意，这种用人标准致使人保守封闭有余、创新开放不够。现代市场经济体制是一个动态的、开放的系统，追求社会财富增长与提高企业效率的动机必然不断激发人们打破常规的创新行为，从而造成市场体制下用人的标准是能力本位，给每一个人力资本所有者以同等的建功立业机会，至于是否能抓住机会，必须靠自身的素质。与市场经济体制相适应的民主政治体制，为保障市场经济中创新行为的成功，用法律规范给予每一个主体以自主创新的政治预期。不同体制下用人标准的变化对于人的素质变化有着直接的影响，中国人在传统体制下的保守封闭型特征，自然向创新开放型转变。六是从盲从冲动型向科学理性型转变。在传统集权体制下，行政指令性计划经济与赶超型发展重工业结合，使中国的工业化偏离了科学和理性的轨道，而没有科学理性支撑的经济运行方式培养出的人也必定缺乏科学理性。中国目前正在进行的从计划经济体制向市场经济体制的转轨，是伴随着中国主动适应知识经济要求，追赶世界信息技术革命浪潮，以信息化带动工业化、实现新型工业化同时进行的。简而言之，目前的中国制度创新与科技创新同步，科学技术创新所需要的科学求真理性会自然地渗透到制度创新的实践中，弥补中国传统文化中科学求真理性的不足，从而使制度创新的实践也成为培育中国人科学理性的实践。遗憾的是，中国市场经济发展中政府的越位，严重影响到中国人随着经济发展而使自己的人格现代化，我们从最有可能发展出现代人格的企业家群体的人格矛盾看出政府越位的消极影响：⑩中国企业家教父柳传志坦承：“至少我自己是这样。面对政府的不当行为，企业家没有勇气、也没有能力与政府抗衡，只能尽量少受损失。不要对我们企业家抱有多大的希望。一切完全取决于政治环境。”政府占据资源配置主体地位，对市场经济活动过程过多干预的行为惯性，已经严重影响到作为创新创业主体的企业家的人格完善，如果作为创新创业主体的企业家在经济发展的过程中都不能有健全的现代人格，那么中国人的人格现代化怎么随着中国的经济发展而发展呢?
三、结语
政府越位占据资源配置主体地位，表面上看可以加快中国经济发展的速度，增大中国经济发展的规模，甚至在某些基础设施和战略新兴产业的赶超方面显示优势。但从中国国民经济的长远发展看，其负面效果是极其深远而且是多方面的：不利于中国形成参与国际竞争的原始型创新能力，延缓中国建设创新型国家的步伐，降低中华民族复兴的质量；也很难实现真正的社会公平，不仅做不到经济活动起点的竞争公平，更做不到经济活动结果的分配公平，使社会的不公平现象蔓延；更不利于每一个中国人在促进中国经济发展的同时实现自身人格的现代化，经济发展与人的发展不同步，甚至由于政府占据资源配置主体地位对经济活动领域的过多干预，而扭曲中国人的人格。所以改变政府占据资源配置主体地位的体制传统，科学地界定政府在市场经济发展中的权力限度，约束政府在市场经济发展中的越位惯性，通过政府管理体制的持续改革，通过政府职能的逐步转变，切切实实地使政府从资源配置主体位置上退出，让市场经济主体成为资源配置主体，通过市场经济的运行，激励每一个社会个体的直觉式创新，培育中国的原始创新力。在促进经济发展的同时既促进社会的公平竞争也促进社会的公平分配。更重要的是，让中国的经济发展与中国人的发展同步，使中国人的人格现代化成为中国经济发展的自然结果，应该成为下一步中国改革的首要课题。
注释：
①高云才：《学者称政府越位错位较严重必须放权激发市场活力》，“中国新闻网”，2013年7月15日。
②朱磊：《转变政府职能：在“减法”中做“加法”》，《人民日报》2013年7月17日。
③毛振华：《政府对土地的垄断性供应造成高房价》，“365地产家居网”，2013年1月5日。
④沈明高、彭程：《地方融资平台远虑与近忧》，《新世纪》-“财新网”，2013年8月5日。
⑤刘长于：《iphone利润分成中国占比不足4％》，“人民网—财经”，2013年7月18日。
⑥一经：《打破行政垄断医疗资源 关键是政府舍得放权》，《第一财经日》2012年2月16日。
⑦韩建敏：《关于遏制垄断行业收入过高问题的建议》，“中国网”，2013年3月10日。
⑧李文溥：《适度控制财政收入增长速度》，《中国证券报》2013年6月22日。
⑨方竹兰：《人格现代化是中国现代化之根本》，《理论与现代化》2005年第6期。
⑩徐冰：《“在商言商”也是企业家的选择》，《燕赵都市报》2013年7月26日。
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