国际法的新发展与国际法治研究（四篇）（之二），本文主要内容关键词为：国际法论文,之二论文,法治论文,新发展论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际公务员制度刍议
——以联合国为视角
赵劲松
提要：在国际社会日益组织化的背景下，作为国际组织重要组成部分的国际公务员，在履行国际组织职能、实现国际组织宗旨和目的方面，发挥着不可替代的作用。本文试图从其法律地位、行政首长、特权与豁免、司法救济、职能保护和立法保护等方面，对国际公务员制度进行探析。
关键词：国际公务员/特权与豁免/司法救济/职能保护/立法保护
国际组织是20世纪引人注目的重要特征。随着国际社会的进一步发展，先后出现了国际联盟和联合国两个全球性国际组织，也产生了种类繁多的专门性国际组织。例如，联合国粮农组织、世界银行和世界卫生组织，等等。每个国际组织都有其宗旨和目的，有些是政治性的，有些更多的则是技术性的。为了维持其常设组织形式，并有效开展工作，实现其宗旨和目的，国际组织一般都设立了常设的秘书机构。与此同时，随着国际组织的爆炸性增长，国际公务员在国际社会中大量涌现。他们以国际官员的身份开展工作，从而具有独立性，因此不受任何国家国内法的管辖。调整这些人员的法律地位及其涉及法律关系的原则、规则和制度，已经形成为一项相对独立的国际法制度——国际公务员制度。
一、国际公务员制度概述
国际公务员制度的产生源于国际组织常设机构及其职员的出现。从历史上来看，早期的国际合作形式是国际会议，通常其行政工作由临时组织起来的秘书处来承担，人员大多来自国际会议东道国，数量极为有限。19世纪中后期，国际社会的发展产生了建立常设国际组织的需要。随着国际行政联盟的出现，开始了建立常设秘书处的国际实践。1865年建立的国际电报联盟和1874年建立的邮政总联盟都设有被称为“国际事务局”的常设机构，负责处理本组织的全部行政事务，但其人员仍旧是国家公务员，并不具有真正的国际公务员的性质，但仍不失为国际秘书处的雏形。在国际行政联盟初创之时，它们的秘书机构缺乏“整体机关”和“中立机关”的特征，在很多情况下，秘书处甚至完全由某一个国家的国民组成，因而，缺少基本的国际性和独立性。第一次世界大战后，国际联盟把尚处于萌芽状态的国际公务员制度向前推进了一大步。其主要特征在于职员来自于成员国，只对本组织负责，不再是国家公务员。第二次世界大战后，联合国总结了国际常设秘书处的实践经验，进一步完善了国际公务员制度。
纵观目前比较成形的国际公务员制度，我以为其主要内容可概括为以下几个方面：（1）国际公务员制度的基本原则，如秘书处职员的“国际性原则”，职员招聘的“才干、效率及忠诚原则”。（2）国际组织行政首长的法律地位、权限、责任和委任程序。（3）国际公务员管理制度，如国际公务员的行政级别、招聘方式、基本服务条件、职责和义务、工资待遇等。（4）国际公务员的特权与豁免制度，如特权与豁免的依据、内容和范围。（5）国际公务员法律保护制度，如国际行政法庭的建立、管辖权、诉讼程序、判决效力；国际组织对国际公务员的职能等。
到目前为止，并无普遍性的国际公务员公约出现。当然，1954年国际公务员制度咨询委员会发表了《1954年关于国际公务员行为标准的报告》，以帮助工作人员和各组织行政首长更好的了解《联合国宪章》和《工作人员条例和细则》对工作人员行为所规定的义务。历任秘书长和联合国行政法庭在评价工作人员行为时都不断引用这份报告，但该报告并不具有法律效力，更不是一套对工作人员有约束力的规则。因此，调整国际公务员的法律地位及其涉及的法律关系的原则、规则和制度散见于各组织的宪章性文件和专门公约、总部协定及内部条例上。尽管各个国际组织的国际公务员制度在具体规定上可能有所不同，但是其基本原则和主要规定却是一致的。
二、国际公务员的法律地位
我们知道，成员国政府派遣到国际组织的代表是国家公务员，直接受命于本国政府，在国际组织中代表本国的意志行事。然而，国际组织的职员，在履行其职责时，不论其国籍为何，保持其作为超国家的国际公务员的国际性，只对本组织负责，为实现本组织的宗旨而行事。各个国际组织都对其职员的国际公务员性质作出明确规定，同时要求各成员国尊重其职员的国际性。对国际公务员来说，不得寻求或接受任何政府或国际组织以外的任何其他当局的指示，也不得从事与履行其职务要求并不相称的活动，特别是不能从事影响其国际地位或这种地位所要求的独立性的活动。比如，担任本组织以外的职务，财政上与本组织以外的社团有联系；发表公开声明介入政治活动；参与本国国内的政治活动；接受本组织以外的荣誉、礼品或赠物，都被认为是与他们的国际地位不相符合的（注：Bowett，D.W.：The Law of International Institutions（4th edition），London，1982，p88.）。对于成员国政府来说，则有义务尊重秘书处职员的国际性，特别是不得对本国国籍的职员施加政治上的影响。为了确保有效地排除这种压力和影响，大多数国际组织作了有关特权及豁免的规定。比如，《联合国宪章》第105条第2款明确规定：“联合国会员国之代表及本组织之职员，亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权及豁免。”
第二次世界大战结束后，联合国的设计者们意图建立一个真正意义上的国际秘书处，并保持其国际性。他们反对秘书处的职员由联合国的政治或立法机关来任命的提议，并坚持由联合国秘书长来任命秘书处的高级职员，当然这种任命也应受《联合国宪章》和联合国制定的有关条例的约束。
毋庸置疑，国际公务员的国际性要求建立与之相适应的人事制度。以联合国为例，《联合国宪章》第101条第3款明确规定，办事人员之雇佣及其服务条件之决定，应力求达效率、才干及忠诚之最高标准为首先考虑。征聘办事人员时，于可能范围内，应充分注意地球上之普及。从这项规定来看，我们不难发现，联合国人事制度的两项基本原则，即个人素质原则和地域公允分配原则。然而，实践中如何协调这两项原则，一直困扰着联合国及其会员国。在这方面，存在的一个主要问题是，对地域公允分配原则重视不够。联合国成立初期，秘书处职员中美国人占绝大多数，而来自亚非拉国家的职员则太少，尤其是占据高级和决策岗位的屈指可数。但20世纪60年代后，随着大批新独立国家加入联合国和发展中国家在国际舞台上力量的增强，情况已有很大改变，来自亚非拉国家的公民在秘书处任职的人员，有了大幅度的增加。目前，据不完全统计，秘书处的职员总数为一万二千四百多名，其中，美国的有1740名，名列前茅；法国959名，居第二位；而后是泰国624名，英国618名，菲律宾618名，埃塞俄比亚535名，智利458名，前苏联411名，黎巴嫩383名，肯尼亚364名，中国288名，等等（注：梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社2001年版，第111页。）。自20世纪60年代以来，联合国大会不断强调要更公平地按照地域分配秘书处的职位，并对专门职员以上的职位（语文职位除外）实行“适当员额”制，根据会员国的人口、缴纳会费、所处地域等因素，将职员的补充按照比例分配给各会员国。目前，联合国职员来自全世界一百三十多个国家。
冷战结束以后，国际关系格局发生了深刻的变化，经济全球化和国际社会无政府状态之间的矛盾进一步加剧了，同时也给联合国的工作提出了更多的挑战。因此，一个高效廉洁的秘书处对于联合国来说更是必不可少的。为了应对这一形势的变化，秘书处也进行了一些改革，目的是使本组织的工作方案重点更明确，规划和预算编制制度更简单，并能够提供更好的服务，例如，1997年启动了秘书处结构改革一揽子计划，2002年实行了一套管理和技术性改进措施，等等。最近，联合国秘书长安南在其提交的“大自由”联合国改革报告中，也提及了联合国秘书处的改革方案，明确提出了对联合国工作人员的要求，即：（a）适应21世纪新的实质性挑战；（b）具有管理复杂的全球性业务的实力；（c）承担责任。同时，采取措施调整秘书处的结构，保证达到《联合国宪章》第101条第3款规定的“效率、才干及忠诚之最高标准”，以及“在征聘办事人员时充分注意地域上之普及”，并确保男女工作人员之间的合理平衡。
三、国际组织行政首长的法律地位
纵观整个国际公务员制度，国际组织行政首长的法律地位是其中不容忽视的重要内容。在现存的绝大多数国际组织中，行政与管理机构被称为“秘书处”，其最高首长被称为“秘书长”、“总干事”或“执行秘书”等。依据各个国际组织的宪章性文件，其行政首长的法律地位也各不相同。
从历史上的发展来看，国际组织行政首长在本组织中的地位和权力状况经历了一个逐步演变的过程。在联合国成立以前，秘书处行政首长在本组织中的地位并不重要，权力只是被限制在有限的范围内。关于这一点在第一次世界大战后成立的国际联盟中得到了体现。在《国际联盟盟约》中零星地规定了秘书长的职权，如《国际联盟盟约》第11条第1款和第15条第1款，等等。在实践中，秘书长从属于大会和行政院，行使着极为有限的权力。
20世纪30年代，随着欧亚战争危机的加深，国际联盟的工作基本上陷入了瘫痪的状态，并最终走向了崩溃。第二次世界大战结束以后，在战争废墟上建立的联合国吸取了国际联盟的经验教训，意图赋予联合国的行政首长更大的权限，以承担起维护国际和平与安全的重担。根据《联合国宪章》的规定，联合国秘书长的职权是：（一）为联合国的行政首长，并在大会、安理会、经社理事会和托管理事会以秘书长资格行使职务；（二）执行大会、安理会、经社理事会所托付的任务；（三）得将其所认为可能威胁国际和平及安全的任何事件，提请安理会注意。诚然，秘书长的职权偏重于行政方面，但是根据《联合国宪章》第99条的规定，秘书长被赋予了直接参加政治活动的权力，这是国际组织发展史上任何一个国际组织行政首长所没有的权力，联合国在这方面开创了一个先例。实践一再表明，联合国秘书长运用这项权力积极推动国际争端的和平解决。比如，联合国秘书长瓦尔德海姆积极推动和平解决伊朗人质危机事件。又如，联合国秘书长安南在中东等国际冲突爆发的地区，积极开展外交活动，并取得了显著的成效。
鉴于联合国秘书长的地位极其重要，因而一直受到国际社会的广泛关注。根据《联合国宪章》的规定，联合国秘书长应由大会经安理会推荐来委派。具体来讲，先经联合国安理会九个理事国的可决票，包括全体常任理事国的赞成票提名，然后由大会以出席并投票的会员国的简单多数赞成票即可通过。由此，我们可以推论大会有权拒绝安理会所推荐的候选人，但无权任命安理会未推荐的人选为秘书长。《联合国宪章》未提秘书长的任期和连任问题。1946年第一届联大决议秘书长的任期为每届五年，可以连选连任。至于联合国秘书长候选人的条件，《联合国宪章》并没有作出具体规定，但实践中形成的惯例是，候选人在外交和国际政治方面有公认的威望及能力，应凭其品质而当选，并且是来自五大国以外的中小国家的公民。
70年代以来，随着第三世界的兴起，广大发展中国家极力主张第三世界人士担任秘书长，这一主张得到了安理会常任理事国中国的坚决支持，并获得了成功。近几任联合国秘书长的选举，如德奎利亚尔、加利和安南，都是来自发展中国家的人士。
四、国际公务员的特权和豁免
有关国际组织所有规则背后的主要目的在于保证国际组织能够履行其职能。这其中所包含的一个重要的亚目的在于确保国际组织不受任何成员国干预的独立。因此，这种亚目的隐含着赋予国际组织豁免于任何成员国的国内管辖和相应的执行措施（注：黄德明：《现代外交特权与豁免问题研究》，武汉大学出版社2005年版，第312页。）。正因为如此，为了保证国际公务员的国际性质，必须赋予他们相应的特权和豁免，国际公务员的特权和豁免成为国际公务员制度的重要内容。
联合国成立以后，雨后春笋般出现了各种国际组织，以前规定的享有外交特权与豁免的笼统提法已不能跟上时代的步伐，需有一种专门适用于国际组织的特权与豁免制度。此后有关国际组织特权与豁免的条约仅使用特权与豁免这一一般性的提法而避免使用“外交”一词，因为这可以包括联合国及其专门机构为履行其宗旨、行使其职能所可能需要的一切特权与豁免；同时，又可以避免预先承担给予有关人员以外交特权与豁免的责任（注：孙琳、张红虹：《国际组织的特权与豁免》，载《中国国际法年刊》，1982年，第171页。）。目前，关于国际公务员的特权和豁免的法律规定主要体现在国际组织的基本文件，如《联合国宪章》规定：“本组织之职员，亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权及豁免。”同时，也包括一些专门协定或总部协定，如《联合国特权及豁免公约》规定：“驻联合国各机关和出席联合国各种会议的会员国代表，联合国官员和执行任务的专家，均享有相应特权与豁免；而秘书长和各副秘书长及助理秘书长还应依国际法享有外交所享有的特权、豁免以及便利。”又如，1947年6月26日，联合国秘书长和美国国务卿，经过协商和谈判，签订了有关处理纽约联合国总部的特权及豁免的协定，该协定于1947年11月21日生效，通称为总部协定。根据该协定，联合国有权就总部辖区制定必要的管理规则；总部地址享有一定的特权与豁免；总部地址归联合国所有，是国际领土；由会员国任命为驻联合国或专门机构的首席代表以及该协定第15节所列人员，无论住在会址内或会址外，均应在美国境内享有在美外交使节同等的特权及豁免（注：梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社2001年版，第111页。）。
就与传统的外交特权与豁免相比而言，国际公务员特权与豁免是对传统外交法的新发展。它具有如下特点：
第一，传统外交特权与豁免以国际习惯为基础，经历了从习惯国际法到协定国际法的演变过程，例如《维也纳外交关系公约》的序言明确规定：“鉴于各国人民自古即已确认外交代表之地位，察及《联合国宪章》之宗旨及原则中有各国主权平等、维护国际和平与安全以及促进国际间友好关系等项，重申凡未经本公约明文规定之问题应继续适用国际习惯法之规例。”然而，国际公务员特权与豁免则是以国际条约为基础的，其渊源是本组织的宪章性文件、专门公约或总部协定。况且，目前并不存在统一的国际公约来规定国际公务员的特权与豁免，也更无所谓的国际习惯可言。目前，从各个国际组织有关国际公务员的规定来看，内容并不完全相同，各有其特色。
值得指出的是，有关国际公务员特权与豁免的规定仅仅适用于本组织的成员国，对非成员国并无法律拘束力。
第二，所涉法律关系有所不同。传统的外交特权与豁免涉及到的是主权国家间的双边外交关系。而国际公务员的特权与豁免却涉及到了国际组织与成员国间的关系。
第三，理论依据有所不同。外交特权与豁免的理论依据有代表性说、治外法权说和职务需要说三种理论，在《维也纳外交关系公约》中兼采职务需要说与代表性说作为现代特权与豁免的理论依据。而国际公务员特权与豁免却更多地采用职务需要说作为其依据。各个国际组织的宪章性文件大多规定给予其办事人员独立履行职责所必需的特权与豁免。
第四，国际公务员的特权与豁免小于外交特权与豁免。一般来说，所有秘书处职员均享有特权与豁免，但是除部分高级职员外，国际公务员的特权与豁免仅限于职务行为，他们并不享有人身不可侵犯权，并不免除东道国的管辖豁免，其私人行李不享有免验的待遇。其在免除捐税和其家庭成员特权与豁免方面的待遇同样低于外交特权与豁免。
目前，联合国形成了比较成熟的关于国际公务员特权与豁免的制度。根据《联合国特权和豁免公约》第5条和《联合国专门机构特权和豁免公约》第6条和第7条，国际公务员所享有的特权和豁免主要有以下各项：其以公务资格发表的口头或书面的言论及所实施的一切行为豁免于法律程序；其得自联合国的薪给和报酬免纳税捐；豁免国民服役的义务；其本人、连同其配偶及受抚养亲属免移民限制和外侨登记；关于外汇便利，享有给予驻东道国外国使馆的相当级别官员的同样特权；于发生国际危机时，给予其本人、连同配偶及受抚养亲属以给予外交使节的同样的遣送返国便利；于初次到达东道国就任时享有免纳关税运入家具和用品的权利。
联合国秘书长、副秘书长和各专门机构行政首长等高级官员以及他们的配偶和未成年子女，除享有上述各项特权和豁免外，还享有外交使节所享有的特权与豁免。
另外，对于豁免的放弃，《联合国专门机构特权和豁免公约》明确规定：“秘书长于认为任何职员的豁免足以妨碍司法的进行，而放弃豁免并不损害联合国的利益时，有权利和责任抛弃该项豁免。安理会有权为秘书长放弃豁免。”联合国有义务与会员国主管当局合作，确保其职员遵守东道国的法律规章，防止任何滥用特权与豁免情势的发生。最近发生的联合国对“石油换食品计划”失职者的处理验证了这一规定，2005年8月初“石油换食品计划”独立调查委员会发表了一份中期报告，报告要求安南秘书长同意执法部门对报告中的两名当事人塞万和雅科夫列夫提出的调查和起诉要求，并取消他们的外交豁免权，以便进行刑事起诉。随后，安南秘书长采取行动取消了雅科夫列夫的外交豁免权，联合国内部事务监督厅和南纽约地区法院进行了联系，说他们已经发现了雅科夫列夫刑事犯罪的证据，并将和法院共享这些证据。目前，雅科夫列夫据信已被南纽约地区法院逮捕。至于塞万，联合国内部对他的调查结束，司法部门开始介入准备对他提出刑事起诉，而且他不能再拥有国际组织人员持有的G-4签证，这也就是说，他在返回美国接受刑事起诉时，必须持有其他类型的签证。联合国已经在和调查委员会合作，正要求塞万先生对南纽约地区法院的要求作出回应。
五、国际公务员的司法救济
在国际组织中，国际公务员与其服务的组织间的关系是建立在雇佣契约的基础上的，这与一般的国家公务员与其所在国家间关系是不同的。因此，国际公务员处于国际组织行政当局的权力下，如果缺少司法权的干预，行政当局毫无限制的自由裁量权就有可能侵犯国际公务员的合法权益，国际公务员就处于相当被动的地位。正因为如此，国际社会建立了一些专门的国际行政法庭，以审理国际公务人员对侵害他们权利的申诉。
我们知道，国际司法机构，无论是常设性的法院（如国际法院等），还是临时性的法庭（如前南国际刑事法庭），都有自己的组织文件。当然，国际行政法庭也有自己的组织文件，也正是这个组织文件构成了本法庭的法律基础，使得行政法庭能够有效地开展司法活动。一般来讲，国际组织的行政法庭是由本组织的权力机关设立的，并不是一个咨询机关或辅助机关，而是一个具有独立裁判权的国际司法机关。其职能仅限于处理组织系统内部机构与职员间的内部纠纷，例如有关任命、雇用合同以及退职、退休和其他福利等方面的问题。因此，其职能具有专门性，管辖范围具有特定性，在行政法庭的诉讼中，原告只能是受雇佣的国际公务员，被告却总是以行政首长为代表的国际组织。由此观之，国际行政法庭与审理国际间诉讼的国际法院是大不相同的。
在这方面最具有代表性的是联合国大会在1949年设立的联合国行政法庭。根据有关规定，联合国的职员在内部投诉程序已经全部使用后，便可向行政法庭起诉。行政法庭在接受案件并进行审理后作出的判决具有约束力。在某种程度上，国际法院起到审查行政法庭作出的判决的上诉法院的作用。比如，1955年联合国大会修订了国际法院规约，根据规约的规定，诉讼当事者任何一方，可在法庭作出裁决后的三十天内提出异议，将案件提请国际法院发表咨询意见。国际法院的咨询意见是有拘束力的，咨询意见一经发表，秘书长可使咨询意见付诸实施，或者要求行政法庭进行复审，作出与咨询意见相一致的新裁决。尽管如此，在国际实践中只发生了几起向国际法院上诉的案件，例如，1972年联合国行政法庭158号判决审查案、1981年联合国行政法庭273号判决审查案和1984年联合国行政法庭333号判决审查案（注：http：//www.icj-cij.org/icjwww/idecisions.htm（2005年8月18日访问）.），等等。
六、国际公务员的职能保护
对国际公务员的法律保护包括对内和对外两个方面。在国际组织内，通过建立行政法庭这种方式来达到这个目的。至于对外方面是通过国际组织独立地对其职员行使类似于外交保护方式来实现的。
根据传统理论，国家对于在国外的本国国民行使外交保护，是国家基于属人管辖权而产生的一种权利，是国家的主权权利，因此外交保护也就是国家的主权行为（注：余劲松：《国际投资法》，法律出版社1997年版，第401页。）。这种行为不同于一般的代理行为，因为国家一经接受本国国民的案件行使外交保护，就不是作为私人的代理人行使私人对东道国的请求权，而是国家作为国际法主体，行使国家本身的国际法上的权利。然而，对于国际公务员来说，除了本国可以对其行使外交保护权外，其所在的国际组织是否具有独立的赔偿请求权？这恐怕是传统的国际法所无法回答的问题。
实践中，也确实出现了这个新问题。1948年9月间，联合国派往巴勒斯坦作为调停员的意大利人贝尔纳多特在执行职务中在耶路撒冷被犹太族恐怖主义团体暗杀。当时以色列国已经成立，但尚未加入联合国，出事地点耶路撒冷处在该国控制之下。联合国在对贝尔纳多特的家属给予抚恤金后，意图向对该暗杀行为负责任的以色列政府要求赔偿。但是，因为这种要求在国际法上究竟有无理由尚存疑问，于是联合国大会于1948年12月3日做出一项决议，请求国际法院就两个国际法问题提供咨询意见，第一个问题是，联合国的一个工作人员在其执行任务中在一个国家应负责任的情况下遭受损害时，联合国作为一个国际组织能否对应负责任的法律上或事实上的政府提出一个国际赔偿请求，以期取得两项赔偿，也就是因联合国所受的损害的赔偿和因被害人或通过被害人而取得权利者所受的损害的赔偿。
随后，国际法院在其咨询意见的结论中认为：“这是说它是一个国际法主体，具有国际权利和义务的能力，并且有提出国际赔偿请求以维持其权利的能力。”（注：李浩培：《国际法的概念和渊源》，贵州人民出版社1994年版，第12—13、14页。）紧接着，国际法院认为联合国有在完成其职能所必要的场合下提出国际赔偿请求的能力。至于联合国是否有能力就被害的工作人员或其家属所受的损害对应负责任的国家提出国际赔偿请求的问题，显而易见，这个问题实际上就是联合国对其工作人员是否有保护权的问题，国际法院认为，国家对其国民的外交保护权并不当然就排除国际组织对其工作人员的保护权。《联合国宪章》并未明文赋予该组织以在其赔偿请求中将被害人或通过被害人而享受权利的人所受的损害也包括在内。但是，按照国际法，该组织必须被认为也具有虽然在宪章中并未明文规定，但由于必要的暗含作为履行其义务必要的条件所赋予它的那些权力。从实际出发，该组织必须对其工作人员提供充分的保护，特别是在他们负担危险的任务的情况下。该组织也必须使其工作人员能信赖其保护，而无须依赖其本国的保护，否则将减损其依《联合国宪章》第100条的独立性。而且，该工作人员的处境有时使其本国有欠缺行使保护权的理由，或者不愿行使。如果该工作人员是无国籍人，该组织的保护更属必要。该组织对其工作人员的保护，与国家对其国民的外交保护相区别，可以称为职能保护。国际法院得出的结论是：该组织行使一定程度的职能保护的能力，是《联合国宪章》必然的结果（注：李浩培：《国际法的概念和渊源》，贵州人民出版社1994年版，第12—13、14页。）。该组织的职能保护的能力，对会员国和非会员国，也都可行使。
值得注意的是，也有持与上面的观点相反的看法，那就是国际公务员的国际求偿权只能由其本国政府来行使。笔者认为，外交保护权由本国行使这一传统习惯国际法并不能排斥国际组织的国际赔偿请求权。因为，国际组织为其职员遭受非法侵害援引加害国对本组织的义务而提出国际求偿，其所形成的法律关系与因行使外交保护权而形成的法律关系是一致的。毋庸置疑的是，国际组织对本组织职员行使职能保护权是对传统外交保护制度的突破。
不过，这里可能存在一个法律冲突的问题。也就是在实践中会出现这样的情况，某一国际公务员在行使其职责时受到他国的侵害时，一方面该国际公务员所属国可以行使外交保护权而向加害国提出国际求偿，另外一个方面该国际公务员所在的国际组织可以行使职能保护权向加害国提出赔偿请求，在这两个请求权之间发生冲突时该如何处理？笔者以为，目前并不存在处理这种冲突的国际法规则，国际组织和所属国间可以协商解决。
七、国际公务员的立法保护
众所周知，恐怖活动自古以来中外都有，但恐怖活动以犯罪的方式接二连三地出现则是20世纪60年代的事情了，尤其是60年代末出现了暗杀、爆炸、绑架、劫机等恐怖活动犯罪的高潮，也正是在这个时候出现了攻击各国外交代表和国际组织职员的浪潮。为此，世界各国纷纷通过国内立法和加强国际合作，以期防止和惩治国际恐怖主义犯罪活动。到目前为止，针对保护国际公务员的国际公约和决议有1973年12月14日第28届联合国大会通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1994年12月9日第49 届联合国大会通过的《联合国人员和有关人员安全公约》和2003年8月26日联合国安理会通过的1502号决议。
1.《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》
1973年制定通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》在引言中指出：“侵犯外交代表和其他应受国际保护人员的罪行危害到这些人员的安全，构成对各国间合作所必要的正常国际关系的维持的严重威胁，相信这些罪行的发生是国际社会严重关心的问题，深信制定防止和惩处这些罪行的适当和有效措施实有迫切需要。”第1条明确规定：“应受国际保护人员”是指“在侵害其本人或其办公用馆舍、私人寓所或其交通工具的罪行发生的时间或地点，按照国际法应受特别保护，以免其人身、 自由或尊严受到任何攻击的一国的任何代表或政府间性质的国际组织的任何官员或其他代理人，以及与其构成同一户口的家属。”公约还规定了犯罪的行为方式、管辖权、或引渡或起诉原则和争端解决机制。
1987年6月6日，国务院向全国人大常委会提出加入本公约的议案。该议案指出，我国一贯反对各种形式的恐怖主义活动，主张加强国际合作，有效地预防和制止恐怖主义活动。同年，第六届全国人大常委会第21次会议决定，中国加入《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，并声明保留公约第13条第1款，该条对中国不具有拘束力。
2.《联合国人员和有关人员安全公约》
1995年制定通过的《联合国人员和有关人员安全公约》包括引言和29个条款。引言指出：深为关切攻击联合国人员和有关人员而造成伤亡的数目日益增加，认为无论何人攻击或以其他方法虐待以联合国名义行事的人员都是无理和不可容忍的行为……呼吁境内部署联合国人员和有关人员的所有国家和这类人员所依赖的所有其他国家提供全面支持，以期协助进行联合国行动并完成其任务，深信亟需采取适当而有效的措施，防止对联合国人员和有关人员的攻击行为，并惩罚犯下此种攻击行为者。第1条明确规定，“联合国人员”指：（一）由联合国秘书长聘用或部署，担任联合国行动的军事、警察或文职部门的成员的人；（二）由联合国或其专门机构或国际原子能机构派遣，在进行联合国行动的地区具有正式身份的其他官员和专家。“有关人员”指进行活动以协助完成联合国行动的任务的下列人员：（一）由一国政府或政府间组织根据同联合国主管机关的协议派遣的人；（二）由联合国秘书长或专门机构或国际原子能机构聘请的人；（三）由人道主义非政府组织或机构根据同联合国秘书长或专门机构或国际原子能机构的协议所部署的人。另外，公约还规定了适用范围、确保联合国人员和有关人员的安全和保障的义务、释放或交还被捕或被扣的联合国人员和有关人员的义务、危害联合国人员和有关人员的罪行、管辖权的确定、保留条款和解决争端，等等。
2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第11次会议决定：中华人民共和国加入1994年12月9日第49届联合国大会通过的《联合国人员和有关人员安全公约》；同时声明，中华人民共和国对《联合国人员和有关人员安全公约》第22条第1款予以保留，不受该款约束。2004年9月22日，在第59届联大“条约周”期间，中国常驻联合国代表王光亚大使在纽约联合国总部向联合国秘书长交存了中国加入《联合国人员和有关人员安全公约》的加入书。
3.联合国安理会1502号决议
2001年美国“9.11”恐怖袭击事件，震惊了整个世界。为此，国际社会通过制定一系列国际公约来应对国际恐怖主义日益猖獗的局面。而专门针对国际公务员的袭击则是2003年8月19日伊拉克首都巴格达发生的联合国驻伊办事处的恐怖爆炸事件，造成24人死亡和100多人受伤，联合国伊拉克问题特别代表德梅洛在这次爆炸事件中殉职。为此，联合国安理会于2004年8月26日通过了1502号决议。该决议指出，安理会重申其维护国际和平与安全的首要责任，为此需要促进和确保尊重国际人道主义法的原则和规则；欢迎大会通过题为“《联合国人员和有关人员安全公约》所规定的法律保护范围”的第57/28号决议和题为“人道主义人员的安全保障和保护联合国人员”的第57/155号决议；强调国际法已规定一些禁令，禁止蓄意和故意攻击依照《联合国宪章》参与人道主义援助或维持和平特派团的人员，这些攻击行为在武装冲突情况下构成战争罪，并回顾各国必须结束对这类犯罪行为有罪不罚的情况。同时，采取适当措施确保人道主义人员以及联合国人员和有关人员的安全和保障，包括：
（a）请秘书长寻求，并请东道国着手将《联合国人员和有关人员安全公约》的关键条款，特别是关于防止袭击联合国行动的成员，确定这种袭击为依法惩治的罪行及起诉或引渡罪犯的条款，列入今后联合国与东道国谈判达成的部队地位协定、特派团地位协定和东道国协定中，如有必要也列入现有的这种协定中，同时注意到必须及时缔结此种协定；
（b）鼓励秘书长按《联合国宪章》赋予他的职权，提请安全理事会注意针对人道主义人员以及联合国人员和有关人员的暴力行为而使人道主义援助无法提供的情况；
（c）在安理会评估认为情况需要发出《联合国人员和有关人员安全公约》第1条（c）款（二）项设想的面临特殊危险的宣布时发出此种宣布，并请秘书长在据他评估认为情况需要发出这种宣布时向安理会提出建议。
八、结束语
当今的人类社会已经步入了一个技术突飞猛进、经济日益相互依存、全球化及地缘政治巨变的时代。一方面，人类正在享受着技术进步和经济全球化带来的累累硕果；另一方面，恐怖主义的猖獗、跨国有组织犯罪的蔓延、国际传染病的流行以及大规模杀伤性武器的扩散已经严重威胁了人类的安全。毋庸置疑，人类正处于机遇和挑战并存的历史时刻。为此，2000年《联合国千年宣言》认为，21世纪人类应该在和平、安全、裁军、人权、民主和善政等方面取得重要进展来应对这一时代，随后的联合国高级名人小组报告和联合国“大自由”改革报告也表达了与之类似的愿望。笔者以为，要实现上述愿望，除了世界各国加强国际合作以外，联合国等国际机构下的国际公务员的积极而富有成效的工作更是必不可少的。从国际组织的发展史来看，正是国际组织的勃兴催生了国际公务员，并在实践中发展完善了国际公务员制度，而也正是国际公务员这一国际社会新的行为者来积极促使国际组织宗旨和目的的实现，也就使得人类社会在迈向法治的道路上更进了一步。因此，人类社会有理由相信，随着国际合作程度的不断加深和国际公务员制度的良好运行，实现国际法治的理想并不遥远。
作者单位：武汉大学法学院。（湖北 武汉 430072）
国际法院关于《联合国宪章》的解释问题研究（注：国际刑法公约的实施离不开对其的解释。国际刑法公约具有特殊性，很多该类公约，公约当事国都没有自己特定的利益，其在公约中只承担义务，因而与《联合国宪章》在很多地方性质相同。国际法院在解释《联合国宪章》的问题上积累了丰富的实践经验，因而以分析《联合国宪章》的解释问题为出发点，对国际刑法公约的实施进行研究，可能是一种较为实用的方法。）
宋杰
提要：《联合国宪章》是一多边国际公约，但同时又是一类特殊的条约，具有宪法性条约的特征，对于维护国际法治有着特别重要的作用。国际法院在对《联合国宪章》进行解释的时候，采取了不同于一般条约的解释方法，主要目的在于维护宪章的权威与统一。但同时，国际法院在此方面也不能走得太远，必须进行一定的自我抑制。
关键词：国际法院/联合国宪章/宪法性条约/解释研究
联合国作为最重要的国际组织，在当代国际生活的诸多方面发挥着重要的作用；其组织章程即《联合国宪章》（下称“宪章”），则居于当代整个国际法体系的核心。宪章虽然规定了联合国的宗旨与原则，规定了联合国各机关的职能及其与相关国际组织的关系等问题，却并没有就一个很重要的问题做出规定——宪章的解释问题。之所以如此，根据旧金山制宪会议的观点，如果对宪章的解释问题指定一个机关，实际上就赋予了其高于另一机关的权力，就相当于赋予了该机关一定的司法审查权，这样是极其不适宜的。联合国各机关在其相应职权范围内应是宪章规定自己职权部分的权威解释者，但对其他各机关则无约束力（注：See Constance Jean Schwindt：Interpreting the United Nations Charter：from Treaty to World Constitution，U.C.Davis Journal of International Law & Policy，Spring，2000.）。这样一种回避虽然有正当的理由，却完全有可能导致各机关在解释问题上的冲突，特别是大会和安理会之间的冲突。因为其他机关的职责具有一定程度的专属与独立性，而大会与安理会的职能在诸多方面却是交叉的。所幸的是，国际法院在解决这种潜在冲突中可以发挥很好的协调作用。之所以如此，是因为国际法院是一权威的司法机构，它虽然是联合国的主要司法机关，却有自己的独立性，在司法领域发挥着自己的作用。当国际法院介入联合国各机关围绕宪章的解释而起的冲突时，这种中立性与独立性能够保证其充分地发挥作用，也能使相关机关产生信赖感（注：《联合国宪章》中并没有规定国际法院具有这种解释宪章的权力。但是，国际法院在系列案子中对自己的这一权力是毫不怀疑的。国际法院推论的一个基本前提就是：宪章没有禁止的就是允许的。在系列案子中，国际法院首先都是从自己具有解释权力这个问题入手。See：I.C.J.Report，1948，p.61.I.C.J.Report，1950，p.15.I.C.J.Report，1962，pp.156～157.）。同时，无论是国家还是联合国各机关，围绕宪章解释的任何疑问，都可以通过或诉讼或请求发表咨询意见的方式得到解决。必须注意的是，国际法院在解释宪章这个问题上，其是没有受到常设国际法院的影响的：常设国际法院没有权力解释《国联盟约》，实践中也从来没有行使过这种权力，而国际法院对自己这一权力的行使则从来都不曾怀疑，即使在对宪章解释时涉及到所提问题具有强烈的政治性也不例外（注：See：Mohamed Sameh M.Amr：The Role of the International Court of Justice as the Principal Judicial Organ of the United Nations，Kluwer Law International，2003，pp.129—131.）。所以，本文主要就国际法院对宪章的解释问题进行初步研究，具体包括宪章的特性，国际法院在对其解释时所采用的主要的不同于一般条约的解释方法等问题。
一、宪章的“宪法性”条约特征
《联合国宪章》是一普遍性的多边公约，具有条约的一般特征，但与一般多边性公约又有所不同，它是一普遍性国际组织的章程，具有“宪法性条约”的特征。这种宪法性条约的特征，具体表现在如下两个方面：（1）创设了系列机关来履行其在国际社会中的基本职责。宪章规定了联合国的整个组织结构，各机构的职权及会员国的有关义务。（2）相关宪章是其所创立的组织据以行为的宪法，各组织的行为与权限不能超越宪章的规定。就联合国宪章而言，更有学者称之为“国际社会的宪法”（注：Ibid.，p.7.比较有意思的是，在冷战时期，属于不同阵营的法官、学者对宪章性质的看法有着很大的差异。波兰籍法官文尼亚斯基（Winiarski）将其仅认定为“经过复杂与长时间谈判达成的一多边条约”；See：I.C.J Report，1962，p.230.前苏联籍法官科列茨基也有类似观点。同上，第268页。而属于西方阵营的则认为其具有“宪法性”特质。See：Sloan，“The United Nations Charter as a Constitution”，PUSLYIL，1，1989，pp.116～117；Watson.G.，“Constitutionalism，Judicial Review，and the World Court”，HILJ，34，1993，p.3；Pollux，“ The Interpretation of the Charter”，BYIL，23，1946，p.54.）。具体而言，《联合国宪章》的如下特征极容易让人得出上述结论：（1）宪章序言中的措辞。宪章序言开篇即用“我联合国人民”这样的措辞而不是用“国家”，并强调“我联合国人民”通过自己的“代表”来签订宪章，成立联合国这样一个国际组织。这似乎表明，整个联合国体系的建立，都是建立在“人民”而不是“国家”同意与授权的基础上，而宪章也是“人民”意志的体现，是“人民”的立法。（2）联合国建立的机构类似于国家中的相关机构。其中，安理会是立法与执行机构，大会行使行政职能，国际法院则行使司法职能。这些不同机构所行使的不同权力，正与国家中的立法、司法与行政机构所行使的相关权力具有类似之处（注：See：Benedetto Conforti：The Law and Practice of the United Nations，1996，p.12.）。（3）宪章序言表明，联合国的建立不仅着眼于当代人类，亦是“欲免后世再遭两度身历惨不堪言之战祸”。（4）宪章对第三国的效力。一般的条约，通常应该严格遵守“条约相对效力”原则，不应影响到第三国有关权利与义务。宪章在这方面与一般条约有着完全相反的实践：其不仅有规定非会员国权利的条款，亦有规定其义务的条款。具言之，宪章第2（4）条强调会员国不得使用武力侵害任何会员国或非会员国之领土完整或政治独立；第2（6）条进一步强调，联合国在维持国际和平与安全的必要范围内，应确保非会员国遵守第2条所确认的诸项原则；第32条规定，非会员国如果是安理会所考虑的争端当事国，有被邀请参加讨论该争端的权利；第35条规定，非会员国如果是一争端当事国，在预先声明就该项争端接受宪章所规定的和平解决的义务后，有将该争端提请大会或安理会注意的权利；第50条规定，安理会对任何国家采取防止或执行办法时，非会员国遇有因此项办法的执行而引起特殊的经济问题时，有与安理会协商解决此问题的权利。另一方面，联合国作为最重要国际组织的客观事实，也要求非会员国予以承认和尊重。关于此点，国际法院早在1949年“联合国的求偿权问题咨询意见”中做了说明（注：See：I.C.J.Report 1949，pp.184～185.）。联合国上述关于非会员国的规定，在不同学者的相关著作中也做了很好说明（注：参见李浩培著：《条约法概论》，法律出版社2003年1月第2版，第412～416页；万鄂湘等著：《国际条约法》，武汉大学出版社1998年版，第200～202页。）。（5）宪章第103条规定，会员国在“本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先”。（6）宪章语言的灵活性。宪章所使用的语言不同于一般条约的用语：一般条约的用语讲究严谨、准确，而宪章的语言基本上都是很概括的语言，这就有利于在嗣后的实践中结合国际形势的发展，通过适当的解释使宪章能够适应于时代的发展（注：See：Antonio F.Perez：On the Way to the Forum：The Reconstruction of Article 2（7）and Rise of Federalism under the United Nations Charter，31 TEX.INT'L L.J.，pp.372～373.）。相反，如果适用精确语言的话，这一目的就不能达到，这也就会相应地影响到联合国在实践中发挥相应的作用。关于此点，在下文中我将进一步展开论述。
宪章的上述“宪法性条约”特征早就为不同的学者所指出（注：Also See：Constance Jean Schwindt，ibid.；Edward Gordon：The World Court and the Interpretation of Constitutive Treaty，59 American Journal of International Law.）。必须注意的是，说联合国宪章是“宪法性条约”，并不等于说其是国际社会的宪法；宪章仍然是一多边公约，但具有不同于一般多边公约的独特性，而正是这种独特性，导致国际法院在对其解释时采用了不同于一般条约的解释方法（注：国际法院关于一般条约的解释方法，直接受到了常设国际法院的影响。按照菲茨摩里斯的研究结论，坚持文本方法与词语的通常意义规则是使用得最多的。See Sir Gerald Fitzmaurice：The Law and Procedure of the International Court of Justice 1951—4：Treaty In-terpretation and other Treaty Points，33 British Yearbook of International Law（1957），pp.209—210.史久镛法官在德国际美国“LaGrand case”案中，也对法院经常一致地使用文本解释方法提出了批评。其强调，如果在任何情况下不加区别地依赖这一解释规则，则并不总是有利于确认缔约国的真实意图。各种解释方法应该得到综合运用，这样可以防止对文件进行误读。See：Separate opinion of Vice-President Shi，I.C.J.Roports，2001.）。
二、国际法院解释宪章所使用的经常规则与方法
对于宪章，国际法院使用最多的解释规则就是目的与宗旨的规则，即《联合国宪章》及相关条款所确认的目的与宗旨以及应将宪章作为一个不可分割的整体来看待，对于解释宪章有着决定性的意义。关于此点，国际法院在系列咨询意见中曾经反复实践。在“联合国的求偿权问题咨询意见”中，国际法院为了论证联合国具有国际人格，首先就以实现宪章所规定的联合国的“目的与宗旨”为出发点进行论证（注：See：I.C.J.Report 1949，p.178.）。目的论方法的积极拥护者，国际法院的前法官斯潘德认为：“宪章的宗旨应是在解释宪章时的首要考虑。”（注：See：Certain Expenses of the United Nations，Separate Opinion of Judge Spender，I.C.J.Report，1962，p.187.）“如果对于宪章的某一条款有两种解释，有利于实现宪章宗旨而不是限制之的那种解释应该优先。”（注：Ibid.，p.186.）菲茨摩里斯也认为，对宪章应采用主观方法解释（注：See Sir Gerald Fitzmaurice：The Law and Procedure of the International Court of Justice 1951—4：Treaty Interpretation and other Treaty Points，33 British Yearbook of International Law（1957），p.207.）。在1950年国际法院发表的关于“西南非洲的国际地位”的咨询意见中，国际法院明确拒绝仅根据字面含义来认识委任制度，之所以如此，按照劳特派特的认识，“事实上，法院的意见仅在于给予宪章的主要宗旨以效力”，而“这恰恰是解释的真谛”（注：See：Admission of Hearing of Petitioners by the Committee on South-Wrest Africa，Separate Opinion of Judge Lauterpacht，I.C.J.Report 1956，p.56.）。而在1955年关于表决程序的咨询意见中，国际法院关于“程序”的解释显然地考虑到了一个组织的独特性。国际联盟与联合国的不同的表决程序正是这两个组织的不同的特色（注：See：Voting Procedure on Questions Relating to Reports and Petitions concerning the Territory of South-West Africa，I.C.J.Report 1955，pp.68～78.）。在该案中，国际法院陷入了一种两难的境地之中：在对两个组织不同程序的问题上，国际法院并没有讨论由不同程序所做出决议的效力问题。如果讨论了这一点，正如两位发表个别意见法官所指出的，将不可避免地要分析联合国大会决议有无约束力的问题，而这一点，可能会让南非加以利用，也会贬损自己1950年的意见（注：See：Separate Opinion of Judge Klaestad；Separate Opinion of Judge Lauterpacht.International Law Report，Volume 21，pp.662～689.）。而同时，国际法院一方面认为自己1950年所发表的咨询意见中强调联合国的监督“应尽可能（as far as possible）按照国联理事会的程序进行”（注：See：International Law Report，Volume 21，p.657.）；另一方面国际法院却认为，联合国的投票程序却并不包含在其中。联合国监督委任统治的监督权力直接源于宪章第10条，因而在投票问题上应完全按照宪章第18条的规定进行，而不应该受到国联表决程序的影响（注：Ibid.，pp.656～659.）。显然，国际法院必须尽可能地维护宪章的权威与统一，因而在解释方法上尽可能地使用了主观方法，尽管其推理过程还不如几位发表个别意见的法官严密。在“某些费用案”中，在判断用于刚果维和与驻中东的紧急部队的费用是否构成宪章第17条第2款中的“组织的经费”时，国际法院使用了目的与整体的解释方法。国际法院首先驳斥了法国的观点，强调对第17条的理解应该建立在宪章整体的基础上（注：See：Certain Expenses of the United Nations，I.C.J.Report，1962，p.158.）。然后又强调，联合国的相关决议是否是以实现宪章的宗旨为目的，如果是，则由此而产生的费用当然应该构成“组织的经费”（注：Ibid.，p.159.）。在1954年发表的关于联合国行政法庭判决补偿的效力的咨询意见中，国际法院探讨了联合国大会设立行政法庭的权力问题。国际法院认为，宪章的目的在于发展个人的自由与正义，这也是联合国一贯关注的议题。为了实现这一目标，其就应该为在本组织自己与其工作人员间的争议提供司法或者仲裁救济措施（注：See：Advisory opinion of July 13，1954 of I.C.J.，International Law Report，Volume 21，p.318.）。1962年，埃塞俄比亚和利比里亚就“西南非委任统治的继续存在及南非作为委任国在该委任统治协定下的义务和履行”对南非进行起诉。南非以通常意义解释规则对原告国的诉讼资格提出质疑。国际法院拒绝采用这一规则，指出：“该项辩论被主张为基于该规定所使用的文字的自然的和通常的意义。但是，这个解释规则不是绝对的规则。在采用这种解释方法所得到的意义与载有该文字的约款或文件的精神、目的和上下文不相容时，不可能令人信服地依赖这种方法。”并完全根据委任协定的目的对该协定相关条款进行了解释（注：参见李浩培前著书，第358～361页。）。
上面是对国际法院在解释宪章过程中所使用基本方法的一个简单抽象。实际上，国际法院在具体的司法实践中，为了充分实现自己作为联合国主要司法机关的职能，特别是解释宪章的功能，以上述规则（注：解释规则与方法有必要在这里进行严格的区分。规则是指已为条约法公约所编纂的，而方法则没有进行编纂。显然，条约法公约所编纂的解释规则有三类，分别是意图、文本与目的。同一解释规则可使用不同的解释方法。解释方法有不同的分类：如历史方法、逻辑方法、比较方法等等。See：Maarten Bos：Theory and Practice of Treaty Interpretation，Netherlands International Law Review，vol.Ⅹ Ⅹ Ⅶ，1980，p.136，p.143.）为大体的基础，国际法院进一步采用了如下特定的解释方法：
1.充分利用隐含权力（implied power）理论来解释宪章。隐含权力理论直接来源于“没有禁止即为允许”（all is permissible unless prohibited）的解释格言。最初将这一理论用来解释国际组织章程的是常设国际法院。在关于国际劳工组织的三个咨询案子中，常设国际法院将这一理论发挥到了极致（注：参见“国际劳工组织对农业生产方法的职权问题”，“国际劳工组织有关农业工人的职权问题”，“国际劳工组织资方个人工作的职权问题”，载（德国）马克斯·普朗克比较公法及国际法研究所主编：《国际法院、国际法庭和国际仲裁的案例》（第2专辑），陈致中等译，第203～217页。）。宪法性条约的特征之一就在其语言的概括性、模糊性，起草者希望其能适应未来不可知的、不可预测的情况。这样，也就不可避免地会出现规定空白的情况。对此，就要求解释者在解释的时候来填补空白，发掘隐含权力即是以此为出发点的。在“损害赔偿案”中，宪章并没有关于其人员遭受损害，其有无资格代表求偿的能力的规定；在“某些费用”案中，关于哪些费用构成“组织的经费”，宪章同样空白；在“行政法庭判决补偿的效力”案中，大会具有设立上述法庭的职权同样来源于隐含。在上述三个案子中，国际法院都是通过“隐含权力”理论来解决问题的。如果不通过这种方法来填补空白，实际上就等于认为宪章的缔结者没有就这一问题达成共识，而这在一个不完善、不自足的国际法律体系内，其后果可能是灾难性的（注：See：Edward Gordon：The World Court and the Development of Constitutive Treaties，59 America Journal of International Law（1965），p.804.）。但是，如果宪章某一条款的规定本身是清楚的，隐含权力理论就不得适用。隐含权力理论只适用于下述情况：宪章本身没有规定，而相应权力对于实现宪章的目的与宗旨具有不可或缺的重要性。所以，国际法院在提到该理论时就一直强调“必要的隐含”（necessary implication）（注：I.C.J.Report，1949，p.179—180.I.C.J.Report，1962，p.159.）。可见，适用隐含权力理论对宪章进行解释并不是没有限制的。如果不加限制，联合国就可能成长为一个不受控制的超级组织，就可能对成员国主权构成严重侵犯。所以，“必要性”是适用隐含权力理论的前提。隐含权力是一种辅助权力，也是一种必要的辅助权力，但绝对不是一种“元”权力。但是，“必要性”的判断标准又是什么呢？在“损害求偿”案中，主流意见认为存在必要性，赫克沃斯法官则不认为存在。他认为，隐含权力同样必须来源于成员国的授权，没有明文授予的权力是不能随意地认为是必然隐含的。隐含权力必须是为行使授予的权力所必需的，并且这种必要性应该达到一种“不证自明”的程度（注：Dissenting Opinion of Judge Hackworth，I.C.J.Report，1949，pp.197～198.）。而在本案中，相关人员显然还可以通过其他途径如通过国籍国行使外交保护权来获得救济，所以，必要性显然是有欠缺的。显然，该法官是将关于解释国内宪法的理论与解释宪章的理论进行了简单的类比。一国的宪法，其权利当然源于授权，所以，“必要性”是对国家权力扩张的一种限制。但对于联合国而言，情况可能就有所特殊。联合国追求的显然并不仅仅限于国家的利益，其同样追求全人类的利益与个人的自由。因此，隐含权力的发掘更具有正当性，受到的限制当然应该较解释国内宪法时受到的限制要少。一个相反的案例可以更好地说明此点。在“行政法庭判决赔偿的效力”案中，国际法院指出，行政法庭的判决应接受到除自身外其他机构的审查。关于此点，（行政）法庭规约或其他法律文件中应该做出安排。但规约中并没有这样的规定，这样，大会行使这种对行政法庭判决进行审查的权利就没有法律基础（注：I.C.J.Report，1954，p.56.）。国际法院之所以采取一种相反的实践，主要原因就在于宪章强调了对个人人权与自由的保护与提高，国际法院应尽可能地让这一目标实现，而大会作为一个政治机关，显然不是这样一个合适的场所。但是，无论如何，“必要性”标准仍然有其重要意义。
2.扩张解释，也叫自由解释，使用此种解释方法的目的常常是为了提高效能（注：See：Maarten Bos：ibid.，p.142.）。也有人从有效这个角度，称其为有效性原则（effectiveness）。扩张解释是与限制解释相对应的。古根海姆特别强调限制解释对于条约解释的重要性。因为条约就是国家间的契约，国家间缔结的条约是建立在对自我权利的限制基础上。所以，在对条约进行解释的时候就不应该再走出这个限制，将国家所没有同意的限制强加在其头上（注：See：H.Lauterpacht：Restrictive Interpretation and the Principle of Effectiveness in the Interpretation of Treaties，26 British Year book of International Law（1949），p.49.）。限制解释强调对国家所承担的义务应严格解释，条约中没有提到的义务不应该施加于国家，条约中没有禁止的权利国家即可行使。限制解释方法适用于一般的条约是非常有必要的，但是，当考虑到一般多边性公约特别是像宪章这样的宪法性条约时，适用这种方法有时可能就不够恰当，具体理由在上文论述隐含权力时已部分提到。条约就是为了对权利的行使进行一定程度和范围内的限制。同时，宪章是以人民授权而不是国家权利让渡的形式缔结的，所以，扩张解释就有了适用的空间。扩张解释是建立在“与其使其无效，不如使其有效”（ut res magis valeat quam pereat）的解释格言基础上的。使用这种解释方法强调要结合条约的目的与宗旨，将条约作为一个整体看待。国际法院在解释宪章的过程中，上述特征表现得非常明显。在“损害赔偿案”中，国际法院认为，有必要给予宪章第100条以相当的效果（注：I.C.J.Report，1949，p.183～184.），因为该条强调要保证联合国工作人员的独立性。为了保证此种独立性，就应该由联合国对其提供充分的保护。而在围绕西南非洲的系列案子中，国际法院更是给予了托管协定中强调的“文明的神圣托管”以完全的效果。在“某些费用案”中，国际法院关于“经费”的解释，显然也是给予了扩张的解释。联合国大会具有设立行政法庭的权利显然也是以上述解释方法为指引的。使用扩张解释方法也可能在实践中产生如下两个问题：（1）应该给予一个条款以多大效果？以有效为基础解释一个条款时，是给予其全部效果呢，还是只给予部分效果？在“损害赔偿案”中国际法院就面临着这样一个问题。如果给予宪章第100条以完全的效果，正如劳特派特所指出的，国际法院就必须在联合国的外交保护权与受害者国籍国的外交保护权之间做出取舍（注：H.Lauterpacht：Restrictive Interpretation and the Principle of Effectiveness in the Interpretation of Treaties，p.72.）。国际法院显然只给予了其部分效果，强调应在二者间进行协调（注：See：I.C.J.Report，1949，pp.185～186.）。（2）在给予相应条款以效果的同时，如何处理其与缔约意图的关系？缔约意图显然是条约解释的真谛。如果任意赋予一个条款以效果而不顾及缔约意图，则在一定程度解释就不是解释而演变为立法了。但另一方面，在对宪法性条约进行解释时，也不应该将缔约意图放在首要的位置，因为必须要考虑到两个事实：后加入联合国的国家，其意图不可能在宪章中得到体现；联合国本身要发展，要适应时代的需要。因此随着国际组织的扩大，缔约意图的重要性也应该逐渐降低（注：See：Edward Gordon，ibid.，pp.822～823.）。
值得注意的是，在两个关于接纳会员国案的咨询意见中，国际法院在对宪章有关条款进行解释时，采取了反向的限制解释方法。这种方法，从表面上看，是完全按照字面意思进行解释，是限制方法，实际效果却是对国家和大会权利的一种限制，从而在实质上达到了通常采用扩张解释才能达到的效果。而一般地，适用这样两种不同的解释方法，所得出的结论也应该是不同的。这样一种方法，笔者称之为反向的限制解释方法，我们结合具体案子来进行评论。
在“接纳一个国家为联合国会员国案”中，国际法院必须解释宪章第4条，要回答该条规定的条件是否是充分必要条件；联合国会员国有没有权利增加另外的条件。而在“大会接纳一个国家为会员国的权限案”中，国际法院必须解释宪章第4条第2款，回答在安理会没有形成推荐的情况大会是否有权单独以决议的形式进行接纳。对于前一个案子，国际法院以“明示其一即排斥其他”（expressio unius and ejusdem generis）为指导做了肯定答复，认为该条所规定的条件为充分必要条件，国家没有权利增加另外的条件（注：See：I.C.J.Report，1948，pp.62～69.）。在后一个案子中，国际法院认为安理会的积极推荐是大会做出接纳决议的前提（注：See：I.C.J.Report，1950，pp.7～8.）。前一个案子曾有四位法官发表了联合异议。他们认为，接纳行为具有高度的政治性，会员国在决定接纳一个国家为会员国的过程中，可以增加另外的条件而使接纳具有政治效果。虽然此种权利的行使也要遵守某些必要的限制（注：See：Dissenting Opinion of Judge Basdevant，Winiarski，Mc-Nair，and Read，I.C.J.Report，1948，pp.85～86.）。国际法院这种以完全的字面意义进行解释是一种限制的方法，而四位持异议的法官则采取了一种扩张的方法。国际法院是着眼于限制国家权利的行使，维护宪章的权威性，保证联合国接纳会员国问题不至于高度政治化，而后者则着眼于国家主权的权威，认为联合国的权利源于国家授权，国家当然有权增加条件。国际法院以限制的方法达到了扩张并进而维护宪章的效果。而在“大会接纳会员国”案中，国际法院限制大会的权力同样也是建立在维护宪章的统一性并进而保证联合国各机构协调运转的基础上。显然，如果不如此解释，就会造成在联合国系统内部大会与安理会的严重对立，这对于宪章目的与宗旨的实现是非常不利的。适用反向限制解释方法可以达到与适用扩张解释方法一样的效果表明，解释目的决定解释方法，只要目的一致，方法则可以多种多样。这可能是解释在方法论上的真谛（注：参见理查德·A·波斯纳著：《法律与文学》，李国庆译，中国政法大学出版社2002年版，第278页。）。
3.嗣后实践对于宪章解释的指导意义。在这个问题具体展开之前，我们有必要首先回答一个问题：为什么要重视嗣后实践的指导意义。常设国际法院曾认为，嗣后实践在解释上的作用应只限于用来探讨缔约意图（注：See：P.C.I.J.，Ser.B，No.12，p.24.）；其地位应仅相当于准备资料（注：See：Separate Opinion of Judge Spender，I.C.J.Report，1962，p.187.）。而另外一些法官则发表了针锋相对的见解。阿尔瓦勒斯法官认为：“对于国际组织，我们必须强调如下事实：一旦该组织得以建立，就具有自己的生命，就独立于赋予其生命的国家；该组织必须得到发展，这种发展，不是根据创立其的国家的意愿，而是根据其在国际范围内发展的需要。”（注：See：Separate Opinion of Judge Alvarez，I.C.J.Report，1948，p.68.）劳特派特也认为：“对宪法性文件的适当解释应不仅考虑其原始文件的字面含义，同时也应考虑其在实际中的应用以及该国际组织在实践中所表现出来的趋向。”（注：See：Separate Opinion of Judge Lauterpacht，I.C.J.Report，1955，p.106.）国际法院在实践中显然接受了后者的意见。在“损害求偿案”中，国际法院指出：“国际组织作为一个实体，其权利与义务依赖于其宪法性文件中所述的宗旨，其明文或隐含规定的以及实践中发展的职能。”（注：See：I.C.J.Report，1949，p.179.）在“大会接纳会员国的权限案”中，国际法院以大会自己制定的程序规则驳斥了大会具有直接接纳的权能（注：See：I.C.J.Report，1950，pp.8～9.）。在“某些费用案”中，国际法院更是大量地考查了大会等机关关于经费的做法等（注：See：I.C.J.Report，1962，pp.172～179.）。而一些持不同意见的法官也大量地从联合国有关机关的嗣后实践中发掘相关做法来支持自己的结论（注：如同样是在“某些经费案”中，Bustamante就考查了联合国的大量实践，包括安理会常任理事国弃权的实践等做法。See：Dissenting Opinion of Judge Bustamante，I.C.J.Report，1962，p.304.）。无条件地支持嗣后实践可能会导致两个问题：如果联合国某机关的行为超越了其权限或根本违法时，此种实践国际法院能否支持？国际法院所支持的嗣后实践如果是对宪章规定的一种明显改变，此时的解释是不是还是解释？或者说，事实上解释此时是不是已经演变成了立法？正是基于上述两点考虑，国际法院在支持嗣后实践方面应该是有节制的，不是照单全收。或许，将其置于同准备资料一样的地位或略高于之的看法是正确的。
4.关于准备资料的地位。利用准备资料是意图解释学派的重要观点和实践。关于准备资料，常设国际法院在实践中曾表现出如下倾向：一项条约，如果是经过长时间和艰苦的谈判才得以缔结的，特别是其缔结过程如果显示，如果不就某一特定的含义或词语或机构安排达成协议，该条约即无法获得签字或批准时，涉及到这样的条约的案子，常设国际法院一般是会借助于准备资料来解决争端的（注：See：Compare Pollux：Interpretation of the Charter，23 British Yearbook of International Law，1946，pp.72～74.）。国际法院在这个问题上的做法是比较混乱的，很少表现出一致或某种趋势。因为利用准备资料主要涉及到如下问题：准备资料包含各种观点，有的观点则被有关当事国事后撤回（注：See：Dissenting Opinion of Judge Alvarez，I.C.J.Report，1950，p.18.）；而有的代表团有时候改变了观点（注：See：Seperate Opinion of Judge Alvarez，I.C.J.Report，1948，p.67.）；一个国家的有关立场可能会在相关准备资料公布之后改变（注：See：P.C.I.J.，Ser.B，No.12，p.23.）；并不是所有准备资料法院都可以得到（注：See：P.C.I.J.，Ser.B，No.10，p.16.）；有时候，如果借助于准备资料法院就可能发现，恰恰是准备资料显示当事国没有达成一致（注：See：I.C.J.Report，1960，p.165.）。所以，国际法院宪章解释问题上在实践中较少利用准备资料，如在两个接纳会员国案中。特别是在“行政法庭判决补偿的效果案”中，正如赫克沃斯法官所指出的，如果借助于准备资料就会发现：大会是没有权利来设立行政法庭的（注：See：Dissenting Opinion of Judge Hackworth，I.C.J.Report，1954，p.78.）。但是，单纯地依赖目的与宗旨来解释宪章而不顾及缔结条约时的政治现实，也可能会影响到国际法院最终意见的效力与权威。特别是涉及到对否决权和退出联合国这样的问题进行解释的时候，如果完全漠视有关准备资料，国际法院的意见肯定不会被接受。所以，可以得出的初步结论可能是：如果准备资料对于所解决的问题具有决定性意义，或者有利于对事实进行认识，而不是一般地涉及到对缔约意图进行探讨，国际法院不拒绝有限制地利用准备资料。如在“某些费用案”中，国际法院即利用了准备资料（注：See：I.C.J.Report，1962，p.168.）。
本文的初步研究表明：由于联合国在当代国际关系中的重要性，宪章对于整个国际法体系的积极意义，国际法院在其司法实践中，对宪章的解释坚持了一种较自由和开放的立场，主要使用的解释规则是目的路径；解释时的基本出发点在于维护宪章的权威和统一；以目的路径为基础，则综合使用了多种解释方法。不同解释方法的运用有助于保持法律的统一与协调（注：See：Maarten Bos：ibid.，p.7.），有利于防止法律体系内部冲突的产生。但是，国际法院在解释的过程中同样应该坚持司法的自我抑制，防止使解释演变成立法。毕竟，宪章再重要，其作为一多边条约的本质是无法改变的；如果突破了此点，国际法院就逾越了自己作为“联合国主要司法机关”的权限，也超越了成员国的预期与底线，那样的结果，是国际社会的任何成员也不会接受的。
基金项目：本文是作为邵沙平教授主持的课题“国际刑法公约的实施”的一部分进行的。
作者单位：武汉大学法学院。（湖北 武汉 430072）
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