重庆“最牛钉子户”事件引发的法学及媒体责任思考(下)，本文主要内容关键词为：重庆论文,钉子户论文,法学论文,事件论文,媒体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
(二)关于公共利益
公共利益如何界定是一个通俗而难解的话题。我国《宪法》修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”上述法律规定使用了“公共利益”的概念，但到底什么是“公共利益”，我国现行法并没有对此予以明确。制定《物权法》过程中，该问题始终都是一个备受关注的焦点问题，学者试图以制定《物权法》为契机对公共利益做一个清晰界定，但终因的模糊和不确定性未能如愿。梁慧星教授认为公共利益必须是全体社会成员都可直接享受的利益，如公共设施、国防、环保等，而像经济开发区、城市改造等则不属于公共利益，(14) 此种观点值得商榷。以城市改造为例，并非所有的城市改造都不属于公共利益，事件所涉项目虽有开发商利益存在也不能就简单认为该项目不符合公共利益。即使是极为注重保护私权的美国，也并不否认某些经济开发区或城市改造符合公共利益的目的。在美国，公共利益翻译成publicuse(公共使用)，对公共使用有很宽泛的解释，重庆的旧城改造从长远来看，有利于老百姓的生活，城市化的理由也很正当，是一股不可阻拦的潮流，符合公共利益的范畴。(15)
美国联邦最高法院发展并适用了极为宽松的“米德基夫标准”(Midkiff test)(16)：“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关(rationally related)法院就必须判决征收符合公用目的。”2005年6月23日，美国联邦最高法院对凯洛诉新伦敦市案作出了终审判决，(17) 判决原告凯洛关于“当地政府把土地卖给私人公司，不属于公共利益”的主张不能成立，新伦敦市政府动用国家征收权强制征收原告的财产是合法的。建造公园、机场、高速路、军事设施等公共设施符合公共利益，但我们不能否认涉及商业利益的旧城改造、城市扩张也可能是符合公共利益的，否则城市无法扩大，经济的发展也将严重受阻，最终受损的仍是公共利益。
商业利益未必不能跟公共利益并存，许多国家和地区对“公共利益”的解释也逐步放宽。但我们对公共利益的判断仍应遵守一定的原则或程序，避免“公共利益是个筐，什么东西都往里装”，以公共利益之名行损害私权之实。姜明安教授提出可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区等的做法，通过列举加概括的方法来界定。(18) 但这种方法仍无法从根本上解决公共利益到底是什么的问题，实践中也难以操作。如梁慧星教授主持起草的《中国民法典草案建议稿》第258条第一款采纳了这种方式，规定：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水排水地区保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益。”(19) 但这种方式只能对法律有明确规定的情形作出判断，无法应对复杂的现实情况，无法对公共利益与商家、私人利益并存的城市改造和房产开发是否符合公共利益进行判断。
公共利益并不是固定不变的，需要根据不断变迁的政治、经济、文化以及个案的特殊性等现实情况来加以确定，我们无法从实体上对公共利益做一个清晰的界定。“公共利益的内容具有宽泛性，更在于公共利益本身就是一个开放的、发展的概念。也就是说，公共利益类型繁多，常常与国家政策和不同时期的社会需要紧密联系，并且随着社会的发展而不断发展。”(20) 物权法无法承载对公共利益进行判断的重任。试图通过立法在法律文本上严格界定公共利益的范围，一劳永逸解决政府滥用征收权力的努力可能是徒劳的尝试，(21) 通过设定法律程序由相关主体对公共利益作出合理判断更具有现实可行性。正如有学者指出的那样：把价值问题转化为程序问题来处理也许是打破政治僵局的一个明智和无奈的选择。(22)
首先，由相关机构通过一定的程序对具体项目是否符合公共利益进行判断。判断一个具体项目是否符合公共利益的决策后果要由社会公众承担，故决定权应掌握在公众手中。在民主国家中，能代表公众的机构应是代议机构，在我国为人民代表大会及其常委会。王利明先生认为，当对一些重要的、关系到个人重要利益的财产实行征收时，应由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。(23) 人大在作出决议之前应履行听证程序听取当事人和利害相关人以及中立的第三者的意见。必要时也可以委托中介机构对项目进行调查研究，出具专门报告，作为决策依据。《城市房屋拆迁管理条例》第3条规定，“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”意味着只要符合城市规划即可拆迁，但拆迁必然涉及到对私人房屋所有权的征收和土地使用权的征用，结合我国《宪法》第20条和《物权法》第42条的规定，第3条“城市规划”应理解为符合公共利益的城市规划。今后，某个规划涉及征用和征收时，须举行听证会，并听取被拆迁户的意见，经人大或常委会通过，只有这样才能防止政府以公共利益为名行侵害私人权利之实。值得一提的是，听证会到底应在何时举行是一个值得研究的问题。依照我国现行法，只有在行政裁决时行政部门才会举行有被拆迁户参加的听证会，但这时被拆迁人仅可对补偿问题进行陈述，并不能对城市规划是否符合公共利益发表意见。我国关于强制拆迁的纠纷一般都是对补偿数额存在争议，尚没有法院对某个项目是否符合公共利益进行审理。《城市规划法》第15条规定：“编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则。”第21条规定：“直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。”据此，城市规划须符合公共利益且应经过严格审批，政府有关部门和法院都默认按照我国《城市规划法》作出的城市规划应该是符合公共利益的，一般不会轻易否认城市规划违反公共利益。所以，要切实保护被拆迁人利益，应在城市规划前即听取相关当事人的意见。浙江省人大制定的《城市房屋拆迁管理条例》规定：在核发拆迁许可证前应举行听证，在听证提前介入尊重被拆迁人利益方面迈出了重要一步，有利于增加缓冲空间，减少对立。(24)
其次，当事人对代议机构的决策有异议的可以由法院通过司法审查程序作出最终判断。如果当事人认为代议机构决策理由不充分则可以向法院起诉，由法官来判断是否属于公共利益，当然这有赖于法官素质的提高。王利明教授认为，公共利益是一个弹性条款，简单的规定不能满足现实需要，将来可能会有特别法列举公共利益的类型，但不可能一刀切，而应该交给法官，针对个案进行解释。在征用土地过程中，如果对“公共利益”的理解发生分歧，可通过司法程序来解决。(25)
值得注意的是，在我国城市土地所有权为国家所有的国情下，公共利益的判断标准不能与其他国家和地区简单类比。我国城市的土地所有权完全归国家所有，公民个人只享有使用权，而有别于许多国家土地归私人所有的地权结构，征地时对公共利益的判断不能与其他国家和地区简单类比，可以适当宽泛些。
公共利益有点“只可意会，不可言传”的味道，很难为其下定义，但可以通过一定的程序对具体个案是否符合公共利益进行判断。程序可以吸收不满，运用严格的程序对公共利益进行判断，将极大缓解当前拆迁中存在的矛盾。
(三)关于拆迁安置补偿及其救济
在征收和房屋拆迁中，补偿是较之公共利益更为重要的问题。实践中，被征收人或被拆迁人最为关心的并不是征收或拆迁是否符合公共利益，而是补偿数额的多少以及是否及时、充分，所以补偿标准如何确定至关重要。通行也是比较可行的做法是由拆迁户和被拆迁户共同选择一个评估机构，以评估价格为基础协商确定拆迁补偿的最终数额。但被拆迁户往往对自己选择的评估机构作出的评估价格不满意，觉得评估价格太低，无法补偿自己的损失，这主要有两方面的因素。首先，我国目前的拆迁补偿评估体系不够科学，房屋估价机构很难做到完全的中立和独立，在评估过程中往往忽视土地使用权的价值，且更多地考虑房地产商的利益，有不少地方是执行政府指导价，并不是参照周围类似房屋的价格进行评估，难免导致评估价格过低。其次，被拆迁户认识存在误区。一是没有考虑土地使用权的期限。按照《房地产估价规范》规定，土地使用年限是估价的一个重要因素。房地产价值主要体现在土地使用权上，同一地段同一建筑结构同一面积的房屋，如果土地使用年限不同，其价格会有很大差异。吴苹要求同等面积产权调换的要求并不完全合理，因为新房的土地使用权期限将重新计算(一般为70年)，远比原房的土地使用权余期要长。二是没有正确认识评估时点。如本案所涉房屋的评估时点是两年前的2005年，而不是2007年的今天。在开发商对房屋进行改造的事实确认后，在房地产价格节节攀升的大背景下两个时点的价格相差甚远，而被拆迁人的心理期望是后一个时点的价格，对前一时点的评估价格不满是必然的。补偿标准的确定需依赖中介机构的权威评估，而评估的科学、合理、准确除了需要评估人员的专业水准外，更需要靠科学合理的评估规范。发展独立的中介机构和建立规范的评估体系是确定补偿标准的有益之策。
中国的地权结构与世界上的其他许多国家并不一致，城市的土地所有权完全归国家所有，房屋所有人仅享有土地使用权。按照《城市房地产管理法》规定，取得土地使用权的方式是划拨或出让两种方式。但是由于历史原因，在落实私房政策时，私房的土地使用权的取得既不是划拨方式也不是出让方式，而是“自然取得”方式。1990年4月《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题(给最高人民法院民事审判庭)的复函》中解释：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”自然取得和划拨取得的国有土地使用权是无限期使用，而出让取得的土地使用权是有限期使用。出让取得的土地使用权拆迁时可以得到补偿，而划拨取得的土地使用权拆迁时没有补偿。自然取得的国有土地使用权如果被视作是划拨取得，拆迁时就得不到补偿。但是，不对私人丧失“自然取得”的土地使用权进行补偿，将导致私人财产的减少和生活质量的下降，显然是不合理不公平的。所以关于“自然取得”土地使用权或者基于事实享受土地使用权的房屋所有权人是否应就土地使用权部分获得补偿，补偿多少也是一个值得关注的重要问题。
国家是土地的所有权人，被拆迁户是土地的使用权人，具有一定期限的使用权。所有权的行使应该受限于用益物权，不能以行使所有权为由随意剥夺用益物权。在土地使用权期限届满前，政府欲将土地使用权转让给开发商，就得从被拆迁人手中购回余期土地使用权。但是我国的拆迁制度并不是这样设计的，而是政府先把土地使用权转让给开发商，然后由开发商和被拆迁户双方去“搏斗”，开发商除了向政府支付出让金外，还得对被拆迁户丧失土地使用权进行补偿，等于支付了双重费用。交易结构的不合理在一定程度上影响了补偿标准的确定，加剧了房地产商和被拆迁户的矛盾。《物权法》也仅规定征收房屋所有权的问题，而没有对征用土地使用权作出规定，这不能不说是一个缺憾。
现行的拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议由房屋拆迁管理部门裁决的制度也存在缺陷。政府既是土地使用权的出让方，又是拆迁许可证的发放单位，再作为拆迁人和被拆迁人之间补偿安置纠纷的裁决者，行政意志和权力自始至终，集“运动员”和“裁判员”的角色于一体。这种制度会导致这样的后果：即使政府的裁决是公正的也难以让被拆迁人信服，被拆迁人会认为政府与开发商是利益共同体，难以保证裁决公正。
笔者认为，民事诉讼应成为解决拆迁安置补偿纠纷的最终途径。最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”上述规定限制了被拆迁户就拆迁安置补偿获得民事诉讼救济的权利。中国人民大学张新宝教授认为，拆迁补偿协议不遵循自愿原则，但在补偿安置的方式和数额等方面则应在法律规定的范围内遵循等价有偿原则。(26) 笔者认为，政府为了公共利益可通过法定程序决定征收公民的房屋，对房屋是否拆迁被拆迁人没有选择的自由，不管被拆迁人是否愿意，相关机构都有权依法拆除；拆迁补偿协议虽不遵守自愿原则，但拆迁人和被拆迁人对补偿安置的方式和数额有异议时，法律应允许他们之间的拆迁补偿纠纷通过民事诉讼程序予以解决。虽然被拆迁人对是否拆迁没有选择的自由，但应当确定的是，拆迁补偿关系是平等主体的拆迁人和被拆迁人之间的财产法律关系。对拆迁人和被拆迁人的补偿安置纠纷进行裁判，最终确定拆迁人应承担的义务(责任)和被拆迁人可获得的救济，既是现代司法的应有之义，也能对行政权力进行必要的制约和监督。
四、事件引发的法学以外的思考
(一)钉子户事件受到普遍关注的原因
重庆“钉子户”事件引发了社会各界的广泛关注：一百多家媒体对之持续跟踪报道，几千万网民享受了一场集体狂欢的盛宴。但这决不是一场维权启蒙教育，网友们更多的是对政府、对房地产商不满的一种情绪宣泄。钉子户事件受到普遍支持并迅速传播的原因是：首先，近年来，我国强制拆迁损害百姓利益的事情时有发生、房地产价格节节攀升、房地产开发领域违规操作现象大量存在，人们对此普遍感到不满。人们隐忍多时的怒火通过重庆钉子户事件终于爆发，为吴苹呐喊加油不需要花费多大成本却可以满足心理需求。事件在公众的高度关注和推动下得以迅速广泛流传。从深层次看，这是社会弱势群体和掌握社会资源的强势群体裂痕的体现，是前者对后者的适时反抗。其次，《物权法》刚刚通过，社会各界掀起一股学习物权法的热潮。而与拆迁相关的问题如征收、公共利益等在物权法中有所体现。梁慧星教授更是发出了“物权法将终结圈地运动和强制拆迁，使其成为历史名词”的妙语。(27) 重庆“钉子户”考验中国物权法(28)、物权法若生效重庆钉子户可以胜诉、善待钉子户是给《物权法》一个见面礼(29)、物权法能否保住最牛钉子户(30)……人们对物权法寄予了过高的期望，重庆钉子户事件也借助学习物权法这股风吹得更远、更强劲。第三，社会重压下的人们的娱乐心理。
(二)媒体在该事件中的成与败及应扮演的角色
媒体对该事件的报道客观上对《物权法》的宣传起到一定的积极作用。媒体对钉子户事件高度关注，充分详尽地报道和披露了整个事件的前前后后，让人们对整个事件的来龙去脉有较详细的了解，客观上对《物权法》的宣传和人们物权观念的提高起到了一定的积极作用。媒体的报道对该事件的扩大化起到推波助澜的作用，个人认为有些媒体的宣传手段是不恰当的。媒体为了提高影响力和经济效益对重庆“钉子户”事件表现出的狂热本无可厚非，但笔者个人认为有些媒体的宣传手段是不恰当的。如插在房顶上的国旗显得耀眼、刺激、张扬，格外引人注目，但被拆迁人杨武在屋顶悬挂和挥舞中华人民共和国国旗的行为和照片是否应当被传播和扩散？作为渝州散打搏击赛冠军的杨武在法院强制执行裁定作出后，身挑煤气罐，腰别三节棍，誓与小楼共存亡的行为是否值得宣扬？
媒体应有强烈的社会责任感。在钉子户事件中，普通大众对杨武的支持、对政府的不满、对房地产商的痛恨与当前房价飞涨、房地产领域违规操作大量存在的背景是分不开的。不少人认为房地产商个个为富不仁、官员个个为非作歹。不少媒体没有分析这些认识是否理性、客观、公正？而是简单地成为公众的传声筒。“我们的媒体在报道类似事件的时候，一定要从本事件中汲取教训，以大局为重，注意报道可能引发的负面效果，引导正确的社会舆论，将社会责任当作新闻传播者的第一义务。”(31) 笔者认为，在突发公共危机事件发生时，媒体应尽可能客观、冷静、理性地把事件的来龙去脉予以报道，不能偏听偏信，进而造成事态的不良扩大；媒体应有自己相对独立的辨别力，对公众人物的言论不能不加辨析地简单随意传播，以免对社会公众产生误导，产生不良影响；媒体既负有宣传和维护公民权利的职责，也负有化解社会矛盾和引导公众向善向美的重任：个人权利应得到保护，但不能滥用权利损害社会公共利益；法院的裁判和公众认识不一致时，应尊重法院的裁判，除非通过法定程序推翻原有裁判。
注释：
(14)钱弘道：“是否公共利益，应通过法定程序界定”，《检察日报》，2006年11月23日。
(15)彭于艳：“法学专家解读‘钉子户’事件”，《法制日报》，2007年4月2日。
(16)克里贝特等：《财产法：案例与材料(美国法律文库)》，齐东祥译，中国政法大学出版社2003年版，第668页。1984年夏威夷住房机构诉米德基夫案中，夏威夷州为改变土地所有权高度集中，扭曲住宅土地所有权市场的状况，向拥有大片土地的所有者征收部分土地，将其分割成小块，转让给原先的土地承租人。大片土地的所有者向法院提起诉讼，认为征收土地是转让给私人，不是为了公共目的。联邦最高法院认为夏威夷州的行为并不违宪。法院对于公共目的的要求是较为宽松的，其基本的判断标准是：征收权的行使与可能的公共目的有合理联系。在该案中，法院认为州立法机关基于土地垄断对土地所有权进行再分配以纠正市场的缺陷是理性行使征收权力的行为，征收取得的财产被直接转让给私人受益人的事实并不会判定征收只是为了私人目的。夏威夷州立法机关制定1967土地改革法不是为了使特定阶层的人群获益，而是为了合法的公共目的：处理夏威夷州土地所有权集中所带来的一定危害。使用征收权力实现这一目标是合理的。
(17)Kelo v.City of New London,545 U.S.( 2005) .
(18)钱弘道：《是否公共利益，应通过法定程序界定》，《检察日报》，2006年11月23日。
(19)梁慧星主编：《中国民法典草案建议稿附理由》，法律出版社，2004年12月版。
(20)王利明：《公共利益是否就等于“大家的利益”》，《解放日报》，2006年9月4日。
(21)(22)耿利航：“如何界定公共利益”，《法学杂志》，2007年2期。
(23)同(20)。
(24)岳德亮：“浙江：法定两次听证遏制野蛮拆迁”，新华每日电讯一版，2007年4月10日。
(25)练情情、李钢：“王利明广州细说《物权法》”，《广州日报》，2007年4月1日。
(26)柴春元：“公共利益面前，拆迁人没有选择自由”，《检察日报》，2007年4月6日。
(27)王石川：“物权法：‘圈地运动’终结者？”《华商报》，2007年3月21日。
(28)马利德：“重庆钉子户考验中国物权法”，英国：《金融时报》，2007年3月28日；
(29)徐光木：“善待钉子户是给《物权法》的一个见面礼”，http://www.sznews.com/zhuanti/content/2007-03/23/content_973729.htm,2007年3月23日。
(30)许斌：“物权法能否保住最牛钉子户”，《燕赵都市报》，2007年9月23日。
(31)赵中颉：“‘拆迁户’与‘钉子户’——重庆杨家坪拆迁事件：媒体应当自我反自我反思”，《天府早报》，2007年4月7日。
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