营造市场化环境实现“绿色计划”，本文主要内容关键词为：环境论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，对环境保护给予了高度重视，其中许多目标、任务要求与环境保护、生态建设密切相关。从一定意义上说，“十五”计划是一个“绿色”计划。同时，“十五”计划又是一个社会主义市场经济条件下的发展计划，突出了体制创新的重要作用。《纲要》指出，“十五”期间，要深化市场取向的改革，加快完善社会主义市场经济体制，为国民经济和社会发展提供强大动力和体制保障。因此，创建环境保护市场化体系、营造市场化环境，是实现“十五”环保目标的前提条件。
一、创建市场体系，优化环境保护资源配置
与以往的五年计划相比，《纲要》对资源和生态环境保护提出了更高的目标要求。“九五”计划的环境保护目标是“环境污染和生态破坏加剧的趋势力争得到基本控制”。“十五”计划则要“遏制生态恶化，加大环境保护和治理力度，提高城乡环境质量”。这一目标的实现，将使我国的环境质量跃上一个新的台阶。《纲要》中环保的分量更重了，资源环境和生态建设的指标达12项，占各项指标的30%。它提出了天然林保护、退耕还林还草、环京津生态圈、“三化”草地治理工程、石漠化综合治理、矿山生态恢复与治理、重点造林工程、自然保护区和生态功能区建设工程、防护林体系、“绿色通道”以及“三河”、“三湖”水污染综合治理等一批重大项目。《纲要》还提出，“十五”时期要强制淘汰浪费水的器具和设备，严格实行草场禁牧期、禁牧区和轮牧制度，所有城市都要建设污水处理设施，全面推行污水和垃圾处理收费制度等。这一“绿色计划”孕育着广泛的环境保护市场。
在国家“十五”计划的指导下，我国环境保护“十五”计划将把“以可持续发展为主题，以调整经济结构、实行总量控制和减少污染物排放为主线，以市场化改革和科技创新为动力，以改善人民生活和工作环境为根本出发点”作为指导思想，全面反映国家“十五”计划的精神和本质。在具体目标上，明确环境保护的主要预期目标是：到2005年，初步形成适应社会主义市场经济发展的生态与环境领域的政策法规体系、协调管理机制及与其相适应的基础能力。陆地、水域和海洋的生态破坏和环境污染加剧的趋势基本得到遏制，城乡环境质量开始改善，初步建立生态环境综合监测预警系统，防灾减灾能力显著增强，资源的综合利用水平进一步提高，我国在国际环境事务中发挥更大的作用。
面对“十五”环境保护的艰巨任务，单靠政府行为不够，单有市场机制也不行，两种机制、两个积极性都要，缺一不可。所以，必须创新机制，特别是合理界定政府职能，正确划分政府与市场的分工，基本原则是政府办政府的事，市场的事让市场来办，政府和市场同向进取，共同实现规划目标。国家“十五”计划指出，在产业发展方面，政府主要运用经济政策等手段引导市场主体的行为方向，而在基础设施、科技和教育、生态环境、社会保障以及公共服务等领域，政府将运用所掌握的公共资源，切实履行职责，完成任务。政府配置资源的重点要逐步转向为全社会提供充足优质的公共产品和服务。这已经指明了政府在落实“十五”目标中的作用，现在的问题是怎样在落实环境保护目标方面做到“市场办市场的事”。
环境保护中，有许多事务是可以通过一定法律框架下的相互交易过程来完成的，这就可以充分发挥市场的作用。现在我们已经把市场的一些基本层面的工作，例如污染治理设施的运营等，交给专业化的治理公司去做，事实证明这是成功的。在政府的环境管理政策要求下，谁污染谁付费，污染企业必须投资治理污染，同时居民也要为污水和垃圾的处理支付费用，这些都产生了对污染处理工程市场的需求。如果全靠政府来建设这些处理工程，就会出现政府管得过多、包袱过重的问题，就会出现“建得起运行不起”的矛盾。而采用市场化模式运作，矛盾就不难解决。近年来，环境保护市场化在我国已经有了一定基础，一些地方环保治理资金多元化、设施运营专业化已经开始起步，市场机制初步形成。
必须看到，“十五”环保任务十分艰巨，要实现既定目标和计划，光有基本的市场机制是远远不够的，必须在更高层次和更深意义上进一步完善市场机制，发挥市场作用。要以已有市场为依托，创建市场体系，提高市场化程度，使市场成为促进环境保护产业发展的催化剂，将政府直接配置资源逐步转变为市场体系调节和优化资源的合理配置。
二、加强机制和制度创新，适应市场需要
“十五”期间，我国在水污染治理、大气污染治理、固体废物污染治理、生态保护以及环保基础能力建设等方面，估计需投入7000亿元人民币，市场的潜在需求是巨大的。如此巨大的资金需求，如不吸纳社会资本和培育环保资本市场，显然是满足不了市场需要的。
面对这种形势，我们必须加强机制创新和制度创新，实施市场发展战略，围绕国家“十五”环保计划目标的实现，全面推进环境保护事业的发展。从国家这个层面上讲，首先政府要加强宏观调控，做好环保事业发展规划。要按照国务院领导要求各级政府对环保工作“统一法律法规、统一规划、统一监督管理，加强环境科研、标准制定、监测、信息发布和宣传教育”的指示精神，强化政府对环境保护的监督管理职能，保证不折不扣地执行环境保护各项管理制度和法规。除此之外，政府还需要进一步加大对环境保护的投入，承担政府对环境保护的历史责任。通过上述“三统一、五加强”，加快机制和制度创新，充分发挥经济规律在环境保护中的调控作用，使市场成为促进环境保护快速发展的新动力和新机制，逐步建立和完善适应社会主义市场经济体制的政策体系，形成市场经济激励机制，培育环保资本市场和多元化的环保投资主体，以满足环保需要。要根据我国环境保护进展情况，及时由末端治理过渡到推进清洁生产，实行过程控制。通过环境保护，促进经济结构的调整、生产技术的更新和技术进步、经济发展模式的变革以及经济发展质量的提高，使我国的经济发展模式逐步向良性循环经济发展。
三、努力培育环境产业市场
根据发达国家的经验，产业污染防治的费用不是最昂贵的，真正花大钱的地方是治理城市生活环境问题，如污水和垃圾的处理，也就是城市环境基础设施的建设。日本用在后者的财政预算大概是前者的5-10倍。解决产业污染，日本用了大约10多年的时间，而对于城市生活环境问题，从上世纪70年代后期已开始集中投入，但到目前仍未彻底解决。我国城市环境基础设施建设在“九五”才被列入各级政府的重要议事日程，可以说，我国环境保护花大钱和集中花钱的时期才刚刚开始。
对我国城市环境基础设施建设，一些地方至今仍由政府投资。随着社会主义市场经济不断发展，人们认为应吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金来参与，形成政府、银行、企业、个人等多元化投资局面。这是加快环保事业发展的重要措施。如何形成社会多元化投资的局面？一般来讲，这些基础设施是为全社会服务的具有公益性的设施，可以通过政府税收实行财政预算进行投资建设，取之于民，用之于民。但实际上完全靠政府财政完成这些建设任务是力所不能及的。因此必须有更多的集资融资渠道。在这种形势下，如何制定和实施鼓励环境保护多元化投资的政策，成为一个关键性问题。
在国际上，从上世纪80年代起，欧美开始倡导和鼓励私人积极参与环境基础设施的建设和运营，力图在私人部门和公共部门之间建立伙伴关系，这一做法后来逐渐被东亚许多国家所重视和应用。目前，国际上已普遍接受这种做法，认为它是解决城市环境基础设施建设中所遇到的资金困难和效率低下问题的有效途径，不少国家颁布了专门的鼓励社会参与基础设施建设的法律，成立了促进专门机构。美国城市环境基础设施建设与运营的较大部分由私人部门承担；马来西亚将全国划分几个区域，把垃圾和污水处理业务全部委托给几大公司，较好地调动了社会的投资积极性，促进了环境基础设施建设的发展；日本过去曾把政府环境预算的80%以上投入环境基础的设施建设，现在感到这样做力不从心、弊端甚多，因而开始变革。实践表明，环境保护投资多元化是一种世界性的趋势。
为了鼓励全社会向城市环境基础设施投资，需要认真研究相关政策。初步考虑，可以实行以下政策：
1.用经济政策激发企业利润动机，推进清洁生产。为了实现“十五”期间污染物排放量比2000年减少10%的目标，必须严格控制新污染的产生，同时还要对原有污染企业进行改造。这两方面都要求企业进行清洁生产。推行清洁生产不仅是落实“十五”环保计划的需要，而且这一领域还能拓展广泛的环保产业市场。以前，我们主要采取宣传教育手段推行清洁生产，反复向企业说明清洁生产的重要性并提供清洁生产的技术指导，这样做当然是很必要的，尤其在清洁生产还没有被广泛理解和接受的时候更是如此。但从长远来看，还要充分运用信贷、税收、政府部门采购制度等经济杠杆，来影响和调节社会生产的各个环节，调节经济和社会两方面利益，使清洁生产与企业的利润动机结合起来，使清洁生产真正成为有利可图的事业。
哪些手段可以使企业积极投入到清洁生产中来呢？一是实施贷款倾斜。政府可以建立清洁生产基金，采取贴息或延长还款期限等方式，使开展清洁生产的企业获得具有优惠条件的贷款，这样企业可以按照清洁生产技术指南的规定，逐步实施清洁生产。在这方面，有些地方已经开始制定政策，例如太原市在1999年出台的《清洁生产条例》规定：“市、县（区）人民政府设立清洁生产专项资金，由政府安排、国外赠款或者贷款等组成，用于支持引导企业实施清洁生产。从事清洁生产工艺和设备研究、开发、推广的单位，经清洁生产审计确定的项目，可使用专项资金。”二是实施加速折旧政策，使原有污染严重的设施提前退出使用，为转入清洁生产工艺腾出空间。加速折旧是我国早已实行的一项政策，以前主要用于加速技术改造方面，以便于及时淘汰过时的生产工艺，采用新技术。现在，出于推行清洁生产的需要，启动这项政策是很有必要的。工业设施的折旧率一般在5%-10%，前沿性的生产技术设备可达30%左右。根据清洁生产的需要，对原有污染型生产设施，折旧率可以提高到30%以上。太原市《清洁生产条例》规定：“对产生较好经济效益的清洁生产投资项目，经有关部门批准可实行加速折旧。”三是在税收、财政方面对清洁生产给予经济鼓励，使实行清洁生产的企业获得利益。例如太原市《清洁生产条例》规定：“企业达到清洁生产标准后，两年内财政部门按企业当年所得税增长部分的50%，通过财政支出奖励企业，用于清洁生产。”这方面的鼓励政策还要更多地出台。
2.按照市场经济原则建立环境服务收费政策。过去把城市环境污染集中处理工作作为一种社会福利来安排，政府财政支付这些基础设施的建设和运行费用，无需制定相应的收费政策。为了鼓励社会资本投入环境基础设施建设，必须改革过去的体制，形成企业、家庭分散排污，社会化集中处理的机制，同时要将“谁排污谁付费”的原则运用到各家各户，通过向城镇居民收取排污费来解决环境基础设施建设的部分投资和运行费用与利润。现在一些城市出台的家庭废水和垃圾处理每月支付的费用标准，低于处理成本，甚至一些地方根本就没有实行收费制度，政府每年还要补贴大量经费。因此，在现行政策对企事业单位实行排污收费的基础上，各地应从居民群众的经济承受能力出发，出台家庭排污收费政策，并不断完善和改进这方面的制度，营造良好的市场环境。
3.政府投入与社会资金相结合，形成环境基础设施建设拼盘。环境基础设施建设具有一定的公益性，政府应有必要的投入，而且许多污染物和污染的环境本是经济社会发展过程中遗留下来的，各级政府有责任和义务解决好各种遗留问题。随着社会主义市场经济的发展，环境保护全靠政府难以满足需要，必须两条腿走路。例如建设城市污水处理厂，由社会投资大部分，政府给予适当补助，建成后的收益归运营该设施的专业公司，政府用少许投资作为股份参与经营，或无偿投入予以鼓励，这样有利于吸引社会参与。近年来，一些城市和地方大力推行这种模式，有效地促进了环境保护，加快了城市污染治理步伐，收到了良好效果。但政府对防治污染设施项目投入多少，投入后以何种形式对其中的国有资本进行管理和成本核算，必须制定政策、出台制度，有所规范。
4.发行环境彩票，募集社会资金，加快污染防治。彩票是向社会无偿筹集资金，用于社会福利性比较强的事业。环境保护基本符合这一条件。目前，上海、陕西等地都在设想和策划发行环境彩票，这是积极的政策创新。各地都应有所探索，协助有关部门出台环境彩票募集管理办法，并做好宣传工作，使人们认识到为社会增加环境资金是公民的根本利益所在。通过环境彩票筹集到的资金，应确实用于改善环境质量，体现在环境效益上。
5.制定对环境基础设施建设和运营的优惠政策。鉴于环境基础设施具有公益性和非盈利资源重复回收性质，政府应对其采取特殊的税收政策，免除或减轻其税负，包括零税率、低税率、先征后返等，通过税收政策的优惠，产生对社会资本的吸引力。在金融政策方面，政府可以对环境基础设施项目给予贷款贴息，使从事环境基础设施的投资者更容易获得银行资金支持。由政府支持的政策性银行，可以直接对环境基础设施给予优惠政策支持，例如低息贷款、无息贷款、优先贷款、延长信贷周期等。在对淮河流域的水污染治理中，就出台了一系列对污水处理设施建设的税收和信贷优惠政策，起到了有效的作用。
6.支持和鼓励环境基础设施企业资本上市，发行环保股票或债券。在证券市场上发行环保股票，是筹集环保设施建设资金的快速有效的渠道。由于环境基础设施的特殊性质，环保企业上市需要政府给予政策支持。目前，已有几家环保企业上市，取得了良好的业绩，形成了有一定影响力的“环保板块”，今后应促成更多环保企业上市。发行债券虽然是企业行为，但对环境基础设施企业，政府可给予信誉担保。在这方面，政府既要予以支持，也要加强监管，保证企业确实从事有效的环境基础设施建设。
7.积极引进外资。国外、境外资金对支持我国发展环境基础设施一直有比较大的兴趣，也取得了一定的成效，但还有政策支持不够的问题。通过制定适当的政策，可使更多的外资为我所用。目前，BOT（政府通过出让建设项目一定期限的经营权、收益权，来吸收民间资本投资建设，而项目的投资者必须在规定的经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿地交给政府，即“建设—运营—移交”）等各种国际融资方式，在我国环境保护领域应用程度还很低，说明政策方面有缺陷，对这个问题应该专题研究，找出问题所在，有针对性地予以克服。适当对外开放我国环境基础设施建设市场，可能对我国同类企业有一定冲击，但竞争对我国环境保护带来的积极影响将是十分明显的。
解决我国城市环境基础设施的资金投入，发展环境产业，是有一定难度的，在社会主义市场经济条件下，完全靠政府进行环保投入的局面不能继续下去了。应用市场机制、促进环保投资渠道多元化已成为必然选择，这是环境保护事业面临的新课题。因此，加强相应的政策研究对促进环境保护事业的发展、推进环境产业市场化具有重要意义。
标签：环境保护论文; 清洁生产论文; 企业环境论文; 环境保护措施论文; 资金计划论文; 建设投资论文; 环境污染论文; 环保论文;