从天津市南开区“超时默许”机制看行政审批创新，本文主要内容关键词为：南开区论文,天津市论文,行政审批论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2006）02—0021—05
2006年1月14日， 天津市南开区“超时默许”机制在北京人民大会堂捧走第三届中国地方政府创新大奖，成为为数不多的十个获奖者之一。在参评的各项中，“超时默许”机制无疑是最有代表性的政府创新举措之一。然而，理论界却没有对此进行较为系统和深入的分析。到底“超时默许”取得成功的关键在哪里？它又折射出哪些值得我们进一步深入思考的问题？结合2005年12月中国地方政府创新课题组的实地考察、南开区行政许可服务中心的申报材料，以及全国评选委员会上专家的提问与南开区相关负责人的答辩，笔者试图对此进行初步的分析。
一、行政审批制度改革创新的背景
创新与改革是当今时代的潮流，而作为公共权力机关为提高行政效率与增进公共利益而进行的创造性改革，即政府创新，则因政府在现代社会中的功能，有特别重大的影响，具有公共性、全局性和政治性[1]。 政府创新的出现有着客观的经济社会基础与政治基础。在西方国家，由于公民权利的深入发展，以及传统的官僚制政府的种种弊病，人们日益要求改革政府，希望建立专业化的、高效率的、廉洁的政府为社会提供更多优质的服务并减少不必要的社会管制，实现良治或善治。在这一背景下，西方国家兴起以政府再造为主题的公共管理改革。一般说来，政府创新在内涵上包括理论创新、体制创新、人员创新与操作创新[2]。对于现实中的政府而言，更多地是在体制与操作层面上进行创新。随着改革开放的深入发展，我国的政治、经济与社会生活发生了整体性变迁，从而提出了政府创新的现实课题。在社会主义市场经济不断发展的今天，要求政府管理体制与市场经济相匹配。这种管理体制在深层上要求政府转变职能，厘清政府与社会的关系，理顺政府内部的条块分割，加强权力制约，以实现民主、法治、责任、透明、高效的目标。近年来，我国涌现出来的众多政府创新个案大致涵盖以下三个方面：在政治改革方面，如民主选举、政务公开、干部选拔、权力监督等；在行政改革方面，如行政许可、行政程序、绩效评估等；在公共服务方面，如公益事业、社区服务、社会保障等。
在政府改革创新的大背景下，行政审批制度改革近年来在我国政治生活中日益引起人们的关注。早在新中国成立之时，党和政府就对行政审批制度十分重视，在高度集中的计划经济管理模式下，行政审批制度广泛地渗透到社会生活的各个方面，较多地体现了人治色彩。改革开放以来，国家经济逐步由计划体制向市场体制转型，国家的行政事务呈现出越来越复杂和繁多的趋势，而以往的行政审批虽然为我国的经济社会发展发挥过积极作用，但是随着社会主义市场经济体制的逐步确立和中国的成功“入世”，中国行政审批制度之弊端日益暴露出来。这些弊端主要体现在：（1）行政审批的主体庞杂，甚至有非法定机关组织在没有法律依据的情况下行使行政审批权。（2）行政审批事项设定权限不清，审批范围失控，导致一些行政机关随意设置审批事项，利用行政审批制度谋取利益。（3）审批机构之间不协调，审批关卡过多，增加了管理相对人的负担。（4）行政审批程序不完善，随意性大，导致行政机关具体实施审批行为的混乱。（5）行政审批成为一些部门和地方搞行政性垄断的手段，如搞地方保护。（6）盲目实施审批，不能发挥审批宏观调控经济的作用。（7）行政主体利用审批乱收费，行政审批成为行政主体寻租、聚敛钱财的手段。（8）行政审批缺乏有效的监督机制，责任救济不明。（9）行政审批制度所耗用的社会管理成本太高，过多的审批环节，浪费了社会过多的办事时间，消耗了过多的社会成本。
为了克服这些弊端，1998年以来，新一轮政府审批改革进入广泛而深入的阶段，这一阶段的标志性成果是十届全国人大四次会议讨论并通过的《行政许可法》（2004年7月1日正式实施）。 《行政许可法》的通过与实施并不表明行政审批改革取得成功，因为行政许可与行政审批是有重大差异的，这一点笔者已经有过深入分析[3]。《行政许可法》的通过与实施只不过为深化行政审批制度的改革提供了契机，将促进行政审批制度改革迈向法制化、规范化的良性轨道。当前我国行政审批制度改革的内容主要在以下四项：清理和调整现有的行政审批职能；规范行政审批事项，包括审批权限、审批程序、审批时限、审批依据等；改进审批方式方法；加强审批监管。几年来，一批数量庞大的行政审批项目被废止、取消，结合《行政许可法》，各地政府实施了一些创新做法，规范审批事项，加强监督管理。这些创新做法有：窗口办文、联合审批、并联审批、前置改后置、定期会审会签、网上审批、首问责任制、专家会审制、社会听证、建立行政服务中心等。天津市南开区正是在这一点上作出了精彩的文章，借助《行政许可法》创立了“超时默许”机制。
从宏观上讲，进行行政审批制度改革创新，有助于市场机制的完善，有助于我国更好地融入国际政治、经济生活，有助于从源头上防止和治理腐败，有助于转变政府职能，建立廉洁和高效的政府。由于行政审批直接关系到政府与民众的关系，是一项具体的行政行为，较多地体现政府服务的色彩，因此，搞好行政审批改革创新对于建设服务型政府意义重大。一个服务型政府，就是要以公共利益为目标，努力为社会提供高质量的公共产品与服务。行政审批或行政许可，是政府对相对人的授权行为，这种行政行为是提供公共服务。衡量其质量优劣，首先看它在老百姓心目中的地位，看人们怎么评价，“金杯银杯不如群众口碑”；具体则可以从时间成本、经济成本及合法性等方面来衡量。下面我们分析天津市南开区行政许可服务中心的“超时默许”机制是在哪些方面作出创新的。
二、天津市南开区“超时默许”机制的生成
天津市南开区行政许可服务中心把自己创立的“超时默许”新型行政审批机制定义为：“行政许可审批部门受理相对人的申请后，在公开承诺的时限内，如果既不批准也不批驳，又无法定事由准许延长时限，则由事先授权的微机网络系统自动生成并印发不危及安全、健康的许可决定。”[4] 这一创新举措不是突发奇想，而是在一定的物质与理念基础上发展生成的。
（一）“超时默许”机制之前的基础性创新措施
1.集中办理。早在1998年，南开区已经建立“经济服务中心”，13个行政管理部门和行政执法部门集中办公，为企业办理证照提供一站式服务，后来为配合《行政许可法》的实施，这个中心在2004年6月6日扩建为“行政许可服务中心”。成立这个中心就是要解决以往行政部门分工过细、职责交叉重复、审批环节繁多、申请周期长等弊端给相对申请人带来的诸多不便，在该中心的服务大厅内就可以办理原来要到各部门去办理的相关手续。在行政许可服务中心集中办理，有助于各窗口部门提高服务意识和效率，形成良性竞争，大大便利于群众。这一方法后来被吸收进《行政许可法》，有着一定的法律依据。《行政许可法》第二十六条规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理，统一办理。”第二十五条同时规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”对此，人们有不同的理解，如果一个行政机关可以行使其他机关的行政许可权，它本身应当首先是执法机关。事实上，行政许可服务中心并不具备执法功能，而只是地方政府通过行政方式组建的管理部门。这一问题笔者在后面还将再展开论述。但集中办理自然有着它的优势，因而事实上在《行政许可法》出台之前已经在许多地方得到广泛推行。
2.并联审批制。即在现行法律法规和规章制度规定的程序范围内，按照关联性和并行审查的可能性分为若干个审批阶段，在同一个审批阶段同时办理几项审批手续，实行交叉审查，限时办结，这样既缩短了企业办证时间也提高了行政效率。后来这一点也在《行政许可法》中得到明文肯定，其第二十六条第二款规定：“一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。”
3.告知承诺制。这一做法在《行政许可法》中未有体现，但作为一种新事物却在上海浦东新区、北京海淀区等地得到实验，成效显著。2002年，南开区借鉴并试行这一新方法，如针对卫生许可证发放，企业在筹备期间可以先办理承诺手续，承诺在工程完工时达到卫生标准，这时经卫生局窗口认定盖章后允许办理其他手续，卫生局到工程完工时再检验承诺核发卫生许可证。这一做法提高了双方行为的社会效益，同时责任更加明确。
4.不能办理备案制。对于窗口负责人来说，对企业的申请事项不能给予办理，就要及时向上级领导报告，并给相对申请人以合理的解释，不允许对申请人说“这事不行”或“这事办不了”。对于暂时不能办理的，负责人要逐级汇报并写明不能办理的原因、法律依据、应急预案和后续措施，及时报监察局投诉中心备案。若投诉中心认为可以办理，则要主动找到原相对人恢复办理手续。
（二）“超时默许”机制的生成
1.创意由来。尽管有了上面这些基础性措施，但是企业在办理审批事项中仍感觉到种种不便。这些问题可以总结为两个方面：一是限时办结难，二是审批项目缺乏规划。一些办理营业证照的私企老板大为感叹：办照难，难于上青天。不到时限办不完，过了时限没人管，大好商机已不在，营业证照仍不见。申请人本想早投资、早经营、早回报、早纳税，但总是实现不了。审批部门虽然承诺办结时间，可能否兑现承诺是另一回事，具体到哪一天办结无法确定。因此，如何确保申请人在承诺的时间内拿到许可批准，成为关系政府形象与效率，关系到民众对政府评价程度的重大问题。此外，以往的前置审批部门相互独立，存在大量的信息孤岛现象，这主要是因为信息化工作缺乏总体规划，前期系统咨询论证不够充分造成的。还有一些行政机关办理行政许可事项没有明确的时间规定，主观随意性大，企业要多次往返于行政部门与企业之间报送材料，并想方设法打通关系，加大了企业的设立成本。企业所需审批事项关系到的部门并非全部进驻中心，中心对之也缺乏权限加以管理。这种客观现实提出的问题，促使南开区行政许可服务中心想到利用网络科技创新，创建一种“超时默许”机制，并考虑对未来管理体制和制度有进行更新的可能性与空间延展性。它所带来的主要是一种运行操作机制的更新，现行基本制度环境不需要发生大的变化，社会风险比较小。本着这一思路，南开区行政许可中心走上了新机制的研发之路。
2.“超时默许”机制的研发——初步提出“超时默认”机制。从2002年5月10日开始，南开行政许可服务中心在区委、区政府的全力支持下，用了半年多时间先后到北京、上海等地进行学习考察。与此同时，“并联审批、超时默认”一网式企业注册登记审批软件开发工作也着手进行。到2002年底，中心自主成立创新课题组反复研讨论证软件编程问题。最先要求承担软件开发的一家公司由于无法理解“超时默认”的创意自动退出。此后，中心在全国范围内筛选软件，最后选定由安徽胜利科技发展有限公司负责编程，并在年底研发成功。2003年1月， 该机制开始正式运行。2004年2月，为与即将实施的《行政许可法》接轨， 又将“超时默认”改为“超时默许”。2004年7月16日， 这一系统获得国家版权局颁发的“计算机软件著作权登记证书”。
3.“超时默许”系统的构成。“超时默许”的软件系统（OA系统）包括以下几个子系统：中心窗口管理系统、办公自动化系统、功能模块系统、后台管理系统、语音短信系统、智能触摸屏系统。功能模块系统又包括智能触摸屏查询系统、电话语音查询系统和网络查询系统。其具体的工作流程是：工商受理、抄告相关、并联审批、限时办结、超时默许。（1）工商受理。企业申请人在工商部门办好企业名称预先核准手续，领取企业设立或变更登记申请书等表格后，对有涉及前置审批项目的企业，在名称预先核准登记时发给企业申请人《前置审批项目须知》《并联审批申请表》以及前置审批部门提供的并联审批一次性告知单，按首问责任制，做好相应的咨询服务工作。（2）抄告相关。工商部门收到并联审批表及申请材料后，及时将并联审批申请表通过计算网络或传真传送相关行政前置审批部门。（3）并联审批。相关前置审批部门同时接到工商部门传送的并联审批申请表后，应及时与申请人取得联系，天津市规定在5个工作日之内提出具体审批意见。南开区则对前置审批提速为3个工作日，同意的，前置部门加盖公章回传给工商部门，不同意的， 前置部门要及时向申请人说明具体理由，并回传给工商部门，无论涉及几个前置部门一律同步进行，从而大大缩短了审批时限。（4）限时办结。 工商部门收到前置部门审批同意的回复意见后，对经审核符合注册登记条件的企业，在5 个工作日之内核发经营期限半年的《营业执照》。对不符合条件的予以退回，在回执上写明退回理由。（5）超时默许。前置审批部门在公开承诺的时限内，依法对相对人的申请分别作出批准或批驳的决定。如果有法定事由需要延长时限，审批部门书面说明理由申请延期，经批准调整后网络按新的时限执行。如果审批部门在公开承诺的时限内，既不批准又不批驳，又无法定事由准许延长期限，逾期未回复的，微机网络自动把这一事项变成红色，同时每30秒响一次警示音。警示24小时后，如果仍未办结，则由事先授权的微机网络系统自动生成并打印出许可证，从而完成“超时默许”。最后在确保申请人如期拿到批件的前提下，还要按有关规定追究相关部门和人员的责任，依法补齐相关手续。
4.“超时默许”机制的特点。“超时默许”系统在其系统设计和功能设置上充分体现了“以人为本”的思想。该系统采用“智能化”“人性化”的操作界面，用户轻点鼠标器即可完成收件、办件、查询、统计功能，同时系统还提供了强大的错误检测功能。这个系统对于管理层还提供了强大的统计、汇总与监督功能，使领导人不仅可以及时了解所有项目的办理情况，还可以对本中心的各项数据进行查询，为决策提供事实和数据依据。更重要的，这套机制的运行有着充分的依据，这主要体现在以下几个方面：（1）法律依据。《行政许可法》第三十七条规定，“行政机关应当在法定期限内作出行政许可决定”；第四十二条到四十五条规定了作出行政许可的具体期限；第七十四条还规定了行政机关未在法定期限内作出行政许可决定的法律责任。当然，这只是一种义务性约束，如行政机关未能在规定期限内办理，《行政许可法》没有明文表示行政机关对相对人的申请采取同意还是拒绝的态度。这为南开区行政许可服务中心的发挥、创新提供了空间。此外，我国已经有一些相关法律法规作了同意式规定，如《大气污染防治法》规定：“需要拆除或者闲置大气污染物处理设施的，必须提前向环保部门申报，环保部门接到申报后，应当在一个月内予以批复，逾期不批复的，视为同意。”《集会游行示威法》规定：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或不予许可的决定书面通知其负责人，不许可的应当说明理由，逾期不通知的视为许可。”（2）政策依据。根据天津市人民政府有关文件规定，相关行政审批部门逾期未回复的，视为同意。在这里我们看到了天津市政府在地方行政审批改革中发挥的引导作用。可以理解为，政府的相关规定为南开区行政服务中心的“超时默许”打开了政策绿灯，从而为未来的OA系统运行提供了保障。（3）法理依据。我国现行法学原理认为，沉默是当事人同意的意思表示的一种外在推定表现形式。（4）责任依据。凡是进驻行政许可服务中心的各部门都与中心签订承诺书，统一将公章扫描进中心局域网系统储存，并提供空白许可证件备用，一旦发生“超时默许”，责任自负。
（三）“超时默许”机制的配套措施
“超时默许”机制给执法者带来巨大的内在压力，使其不断加强责任心，南开区至今未发生一例“超时默许”事件。现在南开区行政许可服务中心又在“超时默许”的基础上，开发出了“一表通”，即把原来企业申请办证所需要的工商、国税、地税、质监、文化、卫生、环保7个行政许可审批部门填写的526个事项，整合简化为37个共性事项，将7个部门的34张表格整合为一张通用表格，由中心一个窗口统一录入，其余审批部门通过中心网络计算机代企业打印出各类表格。
这些软件的运行归根到底离不开人，只有在人的管理上作足文章，才能充分发挥了软件的功能，行政许可服务中心正是围绕服务抓创新的：（1）创新服务理念，实行规范服务，在中心培育和建设“十个文化”：政务文化、法务文化、内务文化、行为文化、语言文化、形象文化、作风文化、诚信文化、交往文化、环境文化。（2）坚持政务公开，严格依法行政，在中心做到“十个公开”：宗旨公开、部门公开、程序公开、信息公开、公务公开、过程公开、监察公开、结果公开、收费公开、接待公开。（3）简化程序，提高效率，切实做到一站式办公， 在此基础上中心还转变工作作风，在依法行政的基础上将服务范围扩展到与百姓生活息息相关的生活小事上，充分体现了社会服务意识。最后，该中心依《行政许可法》的规定，要求各部门清理行政许可收费事项，降低行政许可申请的成本。
（四）“超时默许”机制的创新性
天津市南开区“超时默许”新机制的创新性体现在以下几个方面：（1）有效利用计算机技术，具有电子政务的特征。“超时默许”机制以先进的网络技术为载体，把《行政许可法》的基本精神融入到网络化管理中，把高科技与行政管理实践有机地结合起来，实现了行政管理的电子化、自动化。通过电子化、网络化方式，该机制使行政审批中前置审批的时限规定有所保障。虽然它只是审批制度系统中的改革，但又渗透和扩散到制度层面，具有“诱致”管理体制和制度创新的功能，将在很大程度上改善政府与社会的关系。（2）“超时默许”机制通过各职能部门对微机系统的授权，一定程度上保证了在行政审批过程中行政人员未能作出相应措施情况下，维持审批程序的不间断运作，实质上发挥了“影子审批”的作用。这一做法实际是借鉴国际行政审批的成功经验，充分保障了公民、法人或者其他组织的权利。（3）有效地限制了行政机关滥用审批权，简化了审批环节，提高了行政效率。此外，对于加强行政审批的透明化与责任化也裨益良多。在行政审批改革这一浩大工程中，它如同是推动“多米诺”的第一张骨牌，将促进前置审批、审批过程、审批监督等各个方面的改革，真正实现管理型政府向服务型政府的转变。
（五）“超时默许”机制的广泛影响
“超时默许”机制自诞生之日起就因其创新性而注定是不平凡的，在国内外引起广泛关注。几年来，先后有国家部委代表、兄弟省市领导、全国高等学府的专家学者以及外国友人相继来中心考察、交流、学习，这一做法已经在黑龙江省等地的政府行政管理中被应用。中央电视台、《人民日报》、新华社、北方网等众多媒体也对此做过报道，这充分说明这一机制得到了社会各界的普遍认可。正由于这一机制的直接受益者是广大民众，因而受到民众的一致好评。从经济效果上说，“超时默许”机制为优化经济发展环境注入了新的活力，吸引了众多客商到南开区投资。2002年到2005年，南开区招商引资达217亿元，仅2005年全区就注册企业4220家，注册资本13.3516亿元，同比分别增长70％、61％，2005年区级财政收入比2000年提高3.96倍。
三、一点理论反思
尽管南开区行政许可服务中心的“超时默许”创新机制取得了显著的社会效果，但它同样存在一些需要继续深入思考的问题，有些问题还折射出整个行政审批改革的体制性困难。
（一）如何看待行政许可中心的法律地位
前面我们已经提到，这一机构并不具有完全的执法主体地位，只不过是各地在行政审批改革中设立的一个集中办理机构。《行政许可法》第二十六条规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理，统一办理。”这似乎为中心的存在给出了较为明确的法律支持。其实不然，这一条只是说地方政府可以组织有关部门联合办理，并未言明要另设机构来管理此事。至于第二十五条，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，更不能适用于此中心存在的法律依据，因为中心并无执法权，不存在社会管理权限。因此，它作为审批改革中出现的一种新事物，目前还缺乏其合法性与长期存在的法律依据，这可能导致许多服务中心的工作人员对其发展前途感到迷茫，无法把握进一步改革的力度和目标。这一点对于南开区行政许可服务中心来说，也不例外。
（二）行政许可服务中心的内部管理
由于服务中心是通过行政手段集中了大部分政府执法部门来此办公的，因此要协调各部门的关系较难。从南开区的实际情况来看，行政许可服务中心因为受到当地政府领导的重视，因而权限较高，能够通过行政运作做到协调各部门的关系。但是这并不能掩盖这一模式所固有的管理问题。如，进驻中心的各部门工作人员接受双重管理，无形中增加了这些人员的压力，而整个中心的运转经费又如何落实？对工作人员的奖惩在经费上如何与其原单位相联系？再者，许可中心加强和重视的是对进驻中心人员的管理，对真正的审批事项并无直接的管理权限，在某种程度上分割了原各个审批部门对自身、对审批人员与审批事项的统一管理。此外，OA系统针对的也只是有限的审批事项，可以肯定，各个部门不可能把所有的审批项目都拿到行政许可服务中心来审批。而未拿到中心办理的那一部分的审批项目可以理解为是相对更加复杂的事项，如何对之加以改革更应引起人们的关注。因此，如何处理中心与政府各职能部门的权责关系是一个难题。从政治发展的规律看，在短期内行政许可服务中心有存在的意义，是必要的，但从长期来看，随着各部门审批的规范，随着电子政务的发展和依法行政的推进，这种以行政许可中心为依托的“超时默许”机制就将被淘汰。
（三）信息技术在政府管理中运用的限度
现在以互联网络为基础的信息技术深刻改变了人们的生活，但是在政府管理中的运用却受到以下几个方面的影响[5](pp.165—166)：主要负责官员的创新意愿和能力；问题的紧迫性；政府的财政支持能力；更高层次的政府部门与其他部门的支持；技术被掌握和运用的难易程度；创新的社会效果与社会支持。对于南开区“超时默许”机制来说，第三个方面即更高层党委与政府部门的支持是一关键因素，这从机制的研发过程中南开区委书记与区长等一班人的活动即可看出。当前，我国正在大力发展电子政务，可是推行电子政务本身又是一项政府行为，特别强调“一把手原则”，电子政务开展水平如何与领导干部的态度和认识水平相联。南开区的“超时默许”机制能取得成功说明当地领导干部的强烈事业心和为民服务的责任心，但随着它的运行，一些问题将随之出现，例如各职能部门是因行政手段而被迫进驻中心的，这一系统是否能继续得到后来领导干部的支持和各部门的配合也将是一个挑战。
（四）系统运行中可能存在的漏洞
到目前为止，南开区尚未出现一例“超时默许”的审批，假如真正出现“超时默许”的自动生成审批，如何处理将成为问题。“超时默许”毕竟是没有经过行政机关的正规审批，这有悖于行政审批所要发挥的公益性。而网络管理员的职责与权限更需要进一步明确。在整个机制运行过程中，网络管理员非常关键，直接关系到审批项目是否进入“超时默许”程序，因此其业务素质、职业道德以及对其的监管非常重要。再则由于完全采取计算机系统，因此整个系统的安全性也需要得到进一步的保障。
收稿日期：2006—02—26
基金项目：本文为俞可平教授主持的“中国地方政府创新”课题组的“中国地方政府创新2006年度报告”子课题的阶段性成果之一。