台湾高校专业退场机制的建构与实施，本文主要内容关键词为：台湾论文,机制论文,高校论文,专业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年5月29日，台湾“教育部长”黄荣村在“立法院”第五届教育与文化委员会上所作的《大专院校暨研究所进、退场机制专案报告》中首次明确提出高校及专业退场机制（Withdraw Mechanism）的建构问题，引起与会者的广泛反响。自此，院校及专业退场机制问题成为了台湾高等教育领域的热门话题，并与高校专业评鉴相结合，深刻影响着台湾地区高等教育当前与未来的发展。
一、台湾建立高校专业退场机制的背景
在台湾，高校专业退场现象虽早已有之，但它更多是一种随意、被动的“自灭式”退场，属于非主流现象，加之人们对此研究不多，专业退场机制问题长期以来没有引起台湾各界的高度关注。近年来，台湾高等教育的内外部环境发生了显著变化，对建立院校乃至专业层面的退场机制提出了客观要求。
（一）政治经济环境变迁，高校自主精神彰显
20世纪80年代末尤其是90年代中期以来，台湾社会政治经济发生了急剧的变迁。尤其是1987年“戒严”解除后，台湾社会逐渐朝向开放与多元方向发展。政治上，在野政治力量及社会中产阶级集结而成的社会力量不断发展壮大。经济上，当局开始推行“国际化、自由化、制度化”的方针政策，新的经济增长点不断出现，服务业逐渐取代工业在经济活动中的地位，经济社会向以服务业为主的时代迈进。教育上，“长期寄生于政经结构内的高等教育，跟着威权统治的转型，渐渐脱离过去被‘政府’控制的型态”，① 高等教育行政管理体制亦由集权制转向大学自主。1994年1月5日修正公布的《大学法》明确规定：“大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权②”。这一规定使得高校自治精神备受强调与提倡，高校逐渐脱离以往“教育部大学”的角色，高等教育的治理结构发生了很大改变，开始向开放、多元、自主、强调绩效责任等市场导向的趋势发展。
（二）高教规模扩张迅速，质量失衡问题凸显
近十几年来，台湾高等教育的规模扩张进入快速发展时期，高等教育由大众化教育转为普及化教育。据统计，1994年至2006年短短12年间，台湾高校数从130所增加到163所；学生数也逐年增加，2006年高等教育毛入学率高达83.58％。可以说，近十几年台湾在高等教育的普及方面，取得了相当惊人的成绩。1993年，高校总专业布点数为1862个，2005年高达5954个；校均布点数由1993年的约15个提高到2005年的约37个，校均专业布点规模比1993年翻了一番多，其中普通大学的校均专业布点数约为53个③。可见，这一时期台湾高校新专业的设置进入了快车道，不论是总的专业布点数还是校均专业布点数，增长速度都非常快。在极为快速的高等教育规模扩张之后，数量与质量的矛盾愈加突出，高校陆续出现了教学质量、学生素质日渐下滑，办学条件相对下降，教育教学资源渐显不足，学位与文凭逐渐贬值，大学入学门槛持续降低等问题。
（三）高校生源逐渐吃紧，教育经费受到稀释
当前台湾地区人口结构正面临快速转变。据台湾“内政部户政司”的统计资料显示，台湾地区的粗出生率（crude birth rate）已由1971年的25.7‰，降到2001年的11.7‰，至2005年更降为9.1‰。新生人口逐年降低，2005年的总生育率（total fertility rate）仅为1.1人④，已列入世界最低生育水准的地区之一，标志着台湾少子化时代的来临。台湾“教育部统计处”估计，目前台湾高校大一新生的总人数大约会维持到2015年，自2016年起将大幅下降，至2023年新生人数约仅18万人至20万人左右，比2007年减少10万人左右，到时高校资源闲置及被迫退场的情况将陆续出现⑤。
在教育经费投入方面，虽然多年来台湾教育经费支出呈逐年上升趋势，但赶不上“国民生产毛额”的增加速度，其所占比例则呈下降趋势⑥。高等教育经费的增长更是赶不上学校数的增长。以公立大学而言，学生单位成本由1997年的211580元新台币下降至2001年的190988元新台币，5年中下降了9.73％；对私立高校的补助经费，虽由同年的48.97亿元新台币，增加至2001年的56.72亿元新台币，但却比不上学校增长的速度，高等教育资源受到稀释⑦。
（四）就业市场供需失调，人力低度运用浮现
近些年台湾高校毕业生失业率持续攀高，劳动力市场对高级劳动力的吸纳能力减弱。所谓“高学历、高失业率”成为台湾社会的普遍现象。2004年，台湾劳动力市场平均失业率上升到4.44％，其中专科及本科以上毕业生的失业率分别为4.02％和4.11％；2005年，劳动力市场平均失业率为4.15％，专科及本科以上毕业生的失业率分别为3.82％和4.25％⑧。与此同时，毕业生“学非所用”、“学而少用”、甚至“学而无用”等各种“高等教育劳动力低度运用”的声浪不断。据台湾“清华大学”高等教育研究中心调查显示，从学用相关性来看，2002学年度高校毕业生认为学用非常相关的仅为40.2％，部分相关的为36.2％，认为完全不相关的达到23.6％。其中高校毕业生数少的学科门类，如法律、体育、艺术、医药卫生等学类的毕业生学用相关性比较高；而农林渔牧、工业技艺、建筑都市规划、商管、经社心理等学类的毕业生学用相关性则明显偏低⑨。说明高校专业设置在数量、类别、质量上与劳动力市场的需求不均衡状态日趋严重。
由此可见，台湾高等教育的发展在结构与效益、质量与数量上都面临着新的发展趋势与严峻挑战，客观上要求当局和高校要尽快建立健全院校整体或专业层面的退场机制，进一步制定并完善相关政策、法规、执行程序，赋予退场新的任务、目标和内容。
二、台湾高校专业退场机制的建构与实施
退场机制亦称退出机制，原意指通过价值与市场的互动，进而让市场中的产品供需达到一定程度的均衡⑩。笔者认为，高校专业退场机制应该是指政府或高校通过建立并实施一套完善的专业退场规则，使经营不善、招生不足、办学质量不高、改革成效不明显、市场需求不景气的专业退出院校市场，即一所高校从原来的学科、专业领域中撤出来，放弃培养或提供某一特定市场上的学生，从而促进高校专业设置朝向优胜劣汰方向发展。它包括退场的法律法规、退场方式、退场程序、评价机制、退场的主持机构等几部分。
（一）高校专业退场相关政策法规
对于当前台湾高校专业退场机制相关政策的探讨，有必要从台湾“教育部”及其它“政府部门”制订的各类专案报告书谈起。自2003年台湾“教育部”提出《大专院校暨研究所进、退场机制专案报告》以后，涉及高校专业退场的各类专案报告相继出现。比如，同年召开的第八次台湾教育发展会议上着重讨论了《高等教育数量并建立进退场机制专案》，在退场机制部分，该专案认为台湾高等教育数量已经饱和，为了去芜存菁，提升教育质量，应通过评鉴建立退场机制。2004年5月，“教育部”在“立法院教育委员会”上提出《台湾教育政策之现况与未来发展专案报告》，重点包括：由于学龄人口逐年下降，造成高等技职院校招生困难，为此对高等技职院校中招生不足、录取率过高、生师比过高、评鉴等级过低的专业进行管制(11)。2006年10月，“行政院”制订的《2015年经济发展愿景第一阶段三年冲刺计划（2007—2009年）产业人力套案》也强调了建立高校专业退场的必要性及实施办法（详见表1）。有关高校专业退场的法律法规方面，台湾还没有一套完整且适用的法源依据，相关条文主要在《大学法》、《私立学校法》、《教师法》等中有所提及。
对相关政策法规的分析后发现，台湾高校专业退场中即有全部退出，即决定某专业彻底停办，终止或大量削减不景气专业，比如停招或停办等；也有逐步退出，指当某一专业的就业状况不景气，社会效益不好时，为了规避毕业生的就业风险，通过减少招生，逐步退出原专业领域，同时考虑改造旧专业，逐步转型以介入新的、更有广阔前景的专业，包括合并、转型、减招等具体办法。
（二）高校专业退场程序
根据退场主导力量的不同，可把台湾高校专业退场方式分为：一种是“总量管制”政策指导下的专业退场。这种退场的主要特点是高校根据“教育部”核定的发展总量，主动提出退场申请，退出行为具有内生性特点，笔者称之为自愿性退场。另一种是以专业评鉴结果为依据进行的退场。如果专业评鉴未达到一定的等级，教育主管当局就会作出专业减招、停招或退场的决定，是一种规划性的退场。退场方法不同，其运作程序也就不同。这里主要对“总量管制”政策指导下的专业退场程序进行解析。
2002年起，台湾高校专业设置与调整全面实行总量管制政策，即学校在符合规定的师资、教学设备和校舍空间条件下，可以根据自身办学特色及发展方向设置与调整专业（除博士班、师资培育相关专业、涉及当局对人力培养有特殊管制的专业如医学类相关专业等）。总量管制政策的实施既落实了高校专业设置与调整的自主权，也提出了专业进、退场机制的实施原则。在专业进场方面，不断提高专业准入的门槛，如对夜间部普通班学生数及校舍计算标准、新设博士班及招生名额等标准都相应提高，鼓励高校以质的提升取代量的扩张。在专业退场方面，2005年12月26日修正颁布的《大学校院增设调整系所班组及招生名额采总量发展方式审查作业要点》明确规定：“各校所提总量规划的执行结果之追踪考核由‘教育部’组成项目小组进行系所师资质量或相关指标（如大学评鉴结果、大学部学生报到率等）之考核，如经项目小组考核认为无法达到一定的教育质量时，即不同意该校次年度所有增设、调整系所班组及扩增招生名额的申请，并要求限期改善；情节严重者，并得要求相关系所减招或停招，或要求尔后该校所有（或相关领域）增设、调整系所班组均须提报计划书送‘本部’项目审查后核定(12)”。
在总量管制政策的指导下，一般高校会结合“教育部”提出的专业进退场标准先自行确定专业退场的原则，然后依原则确定学校哪些专业要减招、停招或停办。具体的执行程序如下：（1）系务会议，提出调整专业的申请；（2）院务会议，提出专业调整的评估建议；（3）招生委员会，报送相关评估报告至校务会；（4）中长程校务发展委员会，审慎评估各项方案；（5）校务会议及董事会，确定学校调整专业及招生名额。完成上述校内相关审查程序后，再把相关资料提交给“教育部”。以台南科技大学为例，根据《技专校院增减、调整所系科班及招生名额审查原则》(13) 的专业退场原则、《教师法》的相关规定及“教育部”积极推行的高等教育退场机制的理念，特别制定了《台南科技大学系科退场处理原则》。该《原则》明确规定，“各系科之招生有下列情形者，即依下列原则办理减招、停招或退场：1、各系科招收新生班级人数，当年度缺额五成以上者，隔年减招，连续二年招生不足五成，第三年开始停招；如当年度招生人数未达15人以上者，隔年立即停招。2、某一系科停止招生，直至自然减班后，即自动退场并废除该系科(14)”。
（三）高校专业退场评鉴标准
台湾高校专业评鉴制度是专业退场机制的重要组成部分之一。台湾高校评鉴源于美国的“认可制”（accreditation），迄今已走过了30多年的发展历程，形成了一套相对完整的制度。长期以来台湾高校评鉴都是以“学门”(15) 为单位，1997年起全面实施校务综合评鉴，以专门为单位的评鉴开始于2006年1月，由台湾“教育部”及153所高校共同捐助的第一个非政府非营利性的评估组织——“财团法人高等教育评鉴中心基金会”负责实施。该评鉴中心董事长刘维奇认为：“专业评鉴不宜改为学院评鉴，因为在一个学院里面包括不同的专业，学院是间接的，评鉴意义有限，专业才是直接的。专业评鉴也兼顾到跨学门、跨领域或跨学科的研究教学，这些特色的展现，可以在专业评鉴标准中注重凸显(16)”。台湾高校专业评鉴涵盖的具体评估标准包括专业的目标特色与自我完善、课程设计与教师教学、学生学习与学生事务、研究与专业表现、毕业生表现等五个项目。具体评鉴程序如图1所示。
台湾高校专业评鉴制度虽源于美国，但又形成了自己的特色：重视专业性质差异，由各专业自行根据实际情况，制订认可标准，而不采用固定量化指标进行排名；强调专业根据设立宗旨，自主说明其宗旨实现程度；评鉴内容以教学品质保障为主，兼顾研究与社会服务；评鉴过程强调专业自我改善机制的建立与落实；不根据评鉴标准对专业进行排名；评鉴结果的处理采用认可制，分为“通过”、“待观察”，及“未通过”三种(17)。该评鉴结果将作为专业退场的重要依据（详见表2）。从2006年实施的首轮专业评鉴即17所高校共362个专业评鉴结果公布显示，279个专业获得“通过”，占77.07％；71个专业“待观察”，占19.61％；11个专业“未通过”，占3.04％。在2007年上半年10所受评高校中又有27个专业“未通过”。这说明两次评鉴“未通过”的38个专业在次年的追踪评鉴中如还没能通过，经台湾“教育部”审定后即直接退场。
三、对台湾高校专业退场机制的评价
台湾高校专业退场由早期的“自灭式退场”向规范性退场转变，运用优胜劣汰原则，淘汰了招生不足、办学质量不高、经营管理不善的专业，这是市场化力量在高等教育领域中的更深刻体现。实践证明，该制度的实施对于推动台湾高等教育的发展起到了较大的促进作用。
（一）保持了高等教育专业结构的稳定性
专业总量增长过快，专业设置带有一定的盲目性是台湾高校专业建设中的一大弊病。部分新增专业，盲目求新追热，急功近利，缺乏必要的办学条件；有些专业，由于供求关系不甚明朗，人才需求缺乏整体科学的依据，导致了潜在的就业危机；还有些专业，出现了重复设置，规模小，效益低的状况。长此下去，势必引起专业结构失调，影响高等教育协调持续地发展。高校专业退场机制的实施可以有效避免专业设置中的短期行为，院校市场的供求关系因部分专业的退出而重新达到均衡，保持了高等教育专业结构的稳定性，减少了教育资源的浪费，提高了办学效益。因此，高校专业退场机制的建构对整个高等教育体系而言起到了“自动稳定器”的作用。
（二）强化了高校、专业之间的竞争性与动态性
竞争是市场机制的灵魂，竞争的结果是优胜劣汰，只有体现优胜劣汰的竞争才是完整意义上的竞争。退场的过程就是要解决被淘汰者与竞争者、市场之间的关系，维护各方的利益，避免市场的失序。因此，台湾高校专业退场机制的实施意味着高校之间、学科专业之间的竞争加剧。高校为了使所设专业避免被关闭、被淘汰的命运，就会纷纷通过谋求发展优势、特色学科专业来提升其竞争力，因此，大量新兴的、反映劳动力市场急需的特色专业也会应运而生，比如有些学校开设了化妆品科学、翻译学、生死学、未来学、时尚造型学等专业，以吸引学生前来就读，从而也保持了专业设置的前瞻性和动态性。
（三）规避了院校层面退场的风险性
面对台湾人口少子化的严峻挑战，未来势必有大量的院校或学科专业面临退场的命运。对于台湾当局来说，更重要的不是要不要退场的问题，而是如何退场，才能更好地协调各方利益，提高资源利用率，又有利于高等教育的可持续发展。相比较之下，院校层面的退场不论是在涉及面上还是成本方面都要远远大于专业层面的退场，所以当前台湾当局所极力推动并实施的是专业层面的退场，而非院校退场。以专业的退场，避免了更大范围的院校层面退场的风险，这无疑是一明智之举，既降低了高等教育退场的成本，也对整个院校的退场起到预警的作用，避免对社会或学校造成突如其来的影响。
（四）保证了高校专业退场的公正性
专业退场评鉴是退场机制的重要一环，评鉴主持机构的公正与否将直接影响到退场结果的科学性与可靠性。中介机构具有“专业性、法人地位相对独立性、社会认可公正性、公众承认权威性”等特点(18)。台湾高校专业退场评鉴由“财团法人高等教育评鉴中心基金会”这一中介组织来完成，有助于缓解利益冲突的关系，也有利于教育评价专门化、专业化的发展，从而保证了专业退场评鉴的公正性与公平性。为了确保整个评鉴过程的公正无私，评鉴中心还特别要求所有评鉴委员，皆签署“利益回避保证书”，保证过去3年未曾在受评专业担任专职或兼职工作、最高学历非受评专业毕（结）业、直系亲属等未有受评专业学生等等(19)。
（五）协调了专业设置与市场需求的适切性
台湾高校专业的设置突出职业导向作用，专业往往是直接以培养某一类型的从事专门职业或行业的高级人才为目的的。社会行业、职业是专业形成的基础之一，遵循的是行业（或职业）——课程——专业的运作模式，即当社会上的某种行业或职业需求时，就在一定的学科基础上设计课程，然后再进行专业设置。以“教育学类”的研究生专业为例，在教育学类中，各二级学类下设有众多的研究所，这些研究所不仅体现出职业取向，也更加专业与专门，诸如医护教育研究所、运动与休闲教育研究所、家庭教育研究所、性别教育研究所、沟通障碍教育研究所、生死教育与辅导研究所、高龄教育研究所等。所以高校专业退场将专门职业的准入与高等教育的质量保证联系了起来，既是保证专业教育质量的重要手段，也是行业自律，相关行业赢得社会认可的重要途径。专业退场的评鉴标准既重视教育教学，更突出了专业培养的特点，体现了各行业的专业门槛，实现了从业标准和培养规格、条件之间的衔接，协调了高校专业与市场需求的适切性，有利于提高高校毕业生的就业率，在一定程度上避免了高等教育劳动力低度运用的持续恶化。
总之，台湾高校专业退场机制不论是理念还是规划、实施等都深受欧美国家高等教育发展经验的影响，同时也经历了一个同化、变异的发展过程，形成了在市场竞争基础上的、适合当地政治经济和教育制度的退场机制。其中最为突出的特点是高校专业退场带有明显的“政府”主导色彩。从自由市场的角度看，进、退场机制应交由市场机能进行供需协调，即高校专业的退场时机应该由生源市场和就业市场来做决定，换言之，当学校某些专业招不到学生或毕业生就业困难的时候，这些专业就应该退出高等教育市场，专业退场的主体或主导者是高校。从当前台湾实施的专业退场机制来看，则带有较明显的“政府”主导色彩。比如，高校专业评鉴虽由中介机构来完成，并依总量管制精神高校可以自行调整专业或决定专业的退场，但从相关规定及实际操作中可以看出，台湾“教育部”对评鉴结果的处理、评鉴标准、专业退场标准的制定等方面都具有最终决定权，高校专业退场中体现着较明显的“政府”主导性特点。笔者认为，主要原因有二：首先，光复以来很长一段时间内，台湾高等教育实行的一种高度集权化的管理体制。虽然，近些年高等教育界追求大学自主的呼声甚高，高校办学自主得到一定程度的体现，但由于高等教育管理体制改革是教育体制改革中的重点和难点，要完全改变这种集权化特点并非易事。其次，目前台湾高校内外部环境建构机制尚未完备，高等教育市场化的条件不足，高等教育仅能达到类似市场（market－like）或准市场化（semi－market）的程度(20)，尚欠缺替代“政府控制”的竞争机制。在市场自由竞争条件不具备的情况下，为预防市场失灵现象的出现，“政府”的适当控制具有其正当性与合法性。
通过上文的分析，我们也可看出，台湾高校专业退场机制尚处于建构、摸索与修正的阶段，还存在诸多不足之处。比如法律法规的缺失、缺乏对公、私立高校差异的考量、退场程序不清晰等等。因此，台湾高校专业退场的法律法规、执行程序、退场的主持机构、评鉴过程等还必须进一步健全和完善，发挥其应有作用。
注释：
① 何雅玲：《台湾技职校院系所总量管制政策之研究》，台北科技大学硕士学位论文，2004年，第61页。
② 台湾“教育部”：《大学法》，http://www.edu.tw,1994年1月5日。
③ http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/STATISTICS/EDU7220001/service/sts4－61.ht,2007年1月1日。
④ 薛承泰：《2030年的台湾——少子化的挑战》，台湾《主计月刊》，2007年第5期，第49页。
⑤ 黄吉实：《未来大学新生人数变动趋势分析》，台湾《主计月刊》，2007年第5期，第18页。
⑥ 巫由惠：《建构台湾高等教育退场机制之研究》，台湾师范大学硕士学位论文，2006年，第43页。
⑦⑩(20) 盖浙生：《建构台湾高等教育退场机制之检视》，台湾《大学评鉴、进退场机制与提升国际竞争力学术研讨会论文集》，2005年，第Ⅲ册第1－14页。
⑧ 台湾“行政院主计处”：《人力资源统计月报》，台湾汉大印刷设计股份有限公司2005年版，第39页。
⑨ 彭森明：《2002学年度大学毕业生问卷调查描述性交叉分析统计表》，http://www.cher.ed.ntnu.edu.tw/analyze,2005年10月30日。
(11) 姜丽娟：《从全球专业人力培育与流动论台湾高等教育进退场机制之政策》，台湾《大学评鉴、进退场机制与提升国际竞争力学术研讨会论文集》，2005年，第Ⅲ册第2－9页。
(12) 台湾“教育部”：《大学校院增设调整系所班组及招生名额采总量发展方式审查作业要点》，http://www.edu.tw.,2005年12月26日。
(13) 在台湾，高等技职教育体系与普通高等教育体系实行分轨制，因此，高等技职教育体系实行的是《技专校院增减、调整所系科班及招生名额审查原则》；普通高等教育体系实行的是《大学校院增设调整系所班组及招生名额总量发展方式审查作业要点》。两者的基本精神都一样，都是为了落实高校办学自主。
(14) 摘自2006年10月27日台南科技大学董事会审议通过的《台南科技大学系科退场处理原则》。
(15) 台湾的“学门”相当于内地高校的“二级学科”，学门归类是按照学系、研究所为基本单位，其基本结构图是：学类——学门——学系／所。学门是台湾评鉴制度所必须涉及到的一个重要概念。
(16) 《高教简讯》编辑组：《提升整体教学品质适应系所特色差异——访高等教育评鉴中心董事长刘维奇谈系所评鉴》，台湾《高教简讯》，2006年3月10日。
(17) 王保进：《大学校院系所评鉴作业程序》，台湾《评鉴双月刊》，2007年第8期，第8页。
(18) 廖益：《大学学科专业评价研究——以广东省高等学校名牌专业和重点学科为例》，厦门大学博士学位论文，2007年，第210页。
(19) 陈曼玲：《系所评鉴五年计划正式启动》，台湾《评鉴双月刊》，2006年第5期，第14页。