住宅用地供给短缺背后的地方政府动机，本文主要内容关键词为：短缺论文,地方政府论文,动机论文,住宅论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国房地产市场迅速发展。但是，在市场繁荣的背后也逐渐暴露出了一些深层次的矛盾和问题，在市场表现上，主要体现为许多城市（特别是一些大城市）的房价快速上涨。2004～2008年，我国一线城市（北京、上海、广州、深圳四个城市）新建商品住房平均销售价格上涨了近80％，年均增长率为16％；35个大中城市新建商品住房平均销售价格也上涨了54％，年均增长率为11％。①中国的房地产市场是否存在“泡沫”一直是社会各界和学者们争论的热点问题，但不争的事实是，在北京、上海、天津、深圳、杭州、成都、武汉、西安八大城市中，“房价租金比”已经从2007年的25上升到2010年的35，住宅价格远远背离了租金所反映的市场价值。而与房价租金比类似，“房价收入比”也一直在攀升，2010年这八大城市的房价收入比均值已经达到约18这一历史高值。[1]各种社会问题与快速上升的房价相伴而来——拥有高学历的“80后”大学生不得不加入“蚁族”和“房奴”的行列；农民工等外来务工人员只能在“城中村”等地方寻觅藏身之处，贫富分化和社会隔离问题日益严重。
尽管收入增长和快速城市化所带来的旺盛需求是支撑住房市场快速发展的重要动力，但是地方政府的土地供给是不可忽视的关键因素。首先，从理论上而言[2]，在开放的城市体系中，需求并非决定房价的关键因素。在给定的需求冲击下，住房的供给弹性决定了房价上涨的幅度和新增供给量的大小。在供给弹性偏低时，房价上升快而住房数量增长慢；在供给弹性偏高时，房价上升慢而住房数量增长快。（图1）这表明，供给不足可能是推动目前房价快速上涨的主要原因。从生产函数来看，在给定的生产技术下，土地、劳动力和资本（建筑材料）是主要的投入要素，劳动力和资本都是接近于充分流动的，住房供给弹性主要受制于土地供给弹性。从制度上看，中国城镇土地供给制度的特殊性决定了土地供给弹性在很大程度上取决于制度，以及制度约束下市场参与主体的动机和行为。现存的土地城乡二元结构和地方政府对土地一级市场的垄断，意味着地方政府是唯一可以将农村集体土地转化为城镇用地并提供给市场的供给者；同时，2005～2008年土地出让收入已经占到地方一般预算内财政收入40％的现实，也意味着地方政府具有很强的动机抬高土地出让金，以增加其预算外财政收入。② 地方政府行为已经成为影响土地供给弹性的关键因素。从具体的市场数据来看，近年来地方政府的土地供应计划的完成率始终在50％～60％，其中保障性住房建设用地更是很少，供应量不足住宅用地的1/10，[3]也验证了土地供给的总量短缺和结构失衡问题。10多年来全国地价水平累计上涨超过50％，“面粉比面包贵”的现象时有出现。
图1 供给弹性对住房价格的影响
注：横轴为住房数量，纵轴为住房价格。OA和OB这两条正斜率的曲线是住房供给曲线，OB的供给弹性（在价格上升时的供给能力）明显小于OA。AB线表示住房需求的增长，与供给曲线分别交于A与B。在供给弹性偏低时，房价上升快而住房数量增长慢；在供给弹性偏高时，房价上升慢而住房数量增长快。
“土地财政”是导致住宅用地供给总量短缺的重要原因
1.现象分析
在许多人的概念中，我国严格的耕地保护政策（“18亿亩红线”）以及特有的土地城乡二元结构强化了土地的稀缺性。事实上，城镇住宅建设用地的增长，并非对“18亿亩红线”的主要威胁。第一，从自然资源的角度看，土地并不短缺。城镇建设用地总量仅占全国土地资源的0.33％，其中居住用地仅占0.11％。农村的土地利用更为粗放，据浙江大学房地产研究中心统计，2005年东部地区有5％～10％的农民在城市里购房，大约有1500万户宅基地处于闲置、空巢状态，造成大量土地浪费。[4]通过农村建设用地的集约利用（例如居民点整理），能够释放大量的土地资源，以平衡城市扩张的影响。当然，这需要时间，并且需要一个好的制度，例如目前正在推行的“城乡建设用地增减挂钩”以及“耕地占补平衡”制度。第二，在目前城镇建设用地的增量中，绝大部分并没有用于住宅建设。在2005～2008年每年审批的增量城镇建设用地中，住宅用地的比例不足20％。其他大部分都是工业用地，如形形色色的开发区和工业园区等。③ 第三，地方政府实际上连正常的供地计划都没有完成。北京、上海、天津等国内主要大城市2009年的土地供给计划完成率都未超过60％。[5]
笔者认为，住宅用地供给总量的短缺并非源于土地资源的短缺，而是地方政府疲于供给。那么，地方政府为什么疲于供应住宅用地？“土地财政”的理念在背后起到了重要的作用。分税制改革以来，在中央政府施加的财政压力和发展地方经济的政绩压力下，地方政府一方面需要寻求预算外收入来填补税收上交造成的损失，而土地出让金就是地方财政预算外收入的主要来源；另一方面需要在地区间的招商竞争中将企业吸引到当地为其创造GDP。资本具有高流动性，地区间对资本的横向竞争使得地方政府不惜通过“低地价”、“零地价”出让工业用地来吸引投资，带来GDP的增长和长期稳定的税收现金流，但这无疑降低了土地出让收入，给地方政府带来很大的机会成本。住宅用地的特点是，土地出让时一次性地为地方政府带来土地出让收入，之后并无持续税收现金流（目前还未推行房地产税），也不再直接创造GDP。因此，许多地方政府选择了“低价出让工业用地，高价出让住宅用地”的策略，通过高价拍卖住宅用地来弥补工业用地低价出让所带来的机会成本，最大化自身的利益。[6]
在住宅用地方面，地方政府往往实施“饿地政策”来抬高土地价格。该政策通过改变开发商和普通民众的心理预期形成放大效果——土地的源头供给不足，加上开发商的“囤地”行为，导致到达住房市场中的有效供给更为有限，这一并推动了“土地稀缺”的预期，导致房价和地价的上升。地方政府土地出让收入逐年快速增加，而且，土地出让收入的增长要快于出让面积的增长。1999～2008年，年度土地出让面积增长了2.7倍，而土地出让金增长了18.7倍。④ 2006～2009年，全国各城市中，土地出让金相当于地方财政的34％，土地出让净收益占到财政缺口的94％。[7]而一线城市的地价水平高，土地出让净收益远远超过了财政缺口，例如，北京的土地出让收入是财政缺口的268％，上海的这一数字是财政缺口的177％。⑤
2.实证验证
实证结果表明：在我国地级及以上城市层面，地方政府对土地出让金的依赖和其招商引资需求在统计意义上都导致了地价和房价的上涨。具体而言，土地出让金占地方财政的比重每上升10％，住房价格上涨1.48％，居住用地价格上涨3.34％。同样，地方政府对于招商引资的需求也对房价和地价有明显的推动作用，协议出让土地量在总出让量中所占比重每上升10％，住房价格上涨1.47％，居住用地价格上涨3.15％。这也验证了我们之前提出的假设——地方政府的“土地财政”理念是土地供给短缺的重要原因。
“土地财政”和“嫌贫爱富”使地方政府疲于供给保障性住房建设用地
1.现象分析
住宅用地的供给总量已经不足，而供出的土地大部分又流向了商品住宅开发，这大大挤压了保障性住房建设用地的空间。数据显示，2004～2007年，全国城市住宅用地出让总面积中，仅有2.51％的土地用于经济适用房建设；近5年（2005～2009年）经济适用房开工面积仅占住宅新开工面积总量的5％⑥；另据2007年国家统计局城市司大样本调查，2006年，全国开工建设和收购廉租房5.3万套，建筑面积293.68万平方米，仅完成计划的1/3左右。从存量上看，截止到2006年底，经济适用房仅占住房存量的4％，廉租房不足1％。那么，地方政府为什么没有动力将土地投入于保障性住房建设？
第一，保障性住房建设有悖于地方政府的“土地财政”理念。地方政府为保障性住房提供的补贴主要体现为免收土地出让金和各项税费减免，其中前者占主要部分。地方政府提供土地尽管不是直接“掏腰包”，但这将挤压创造巨额土地出让金的商品住宅土地出让量，导致土地出让金“缩水”。目前，地方政府主要依赖“土地财政”来弥补财政缺口，这使得他们难以放弃高额的土地出让收益，因此会尽量减少保障性住房用地，“民生”让位于“经济”。以刚出台的2010年580万套保障性住房建设任务为例[9]，除建设资金需要的4000亿之外，土地的无偿使用将减少地方政府土地出让收入2500亿，税费减免将减少地方政府收入1500亿，2009年地方财政收入总计3258l亿元，4000亿的资金缺口占地方财政的12％，这将使得原本就不宽裕的地方政府更加捉襟见肘。实践也证明，当损害到地方政府的经济利益时，其积极性会迅速下降。比如，2008年中央设立保障房专项补助之初，各地争相申请保障性住房建设任务，而实际情况却是需要地方政府承担大部分建设费用，于是近两年地方政府的积极性明显消退，唯恐中央下放的任务指标过大。
第二，保障性住房建设会加重当地经济发展的包袱，这也是地方政府不愿接受的。住房保障是一种社会福利政策，具有收入再分配的功能。根据公共财政理论，地方政府通常缺乏投资于这类福利政策的动机。地方政府往往不希望很多低收入人口住在它的城市中，因为这部分群体的人力资本质量较低，对经济发展的贡献小，但却会消耗大量的公共资源。而人口在城市之间是流动的，哪些城市提供的住房保障越多，质量越好，就会吸引更多的低收入人口前来。这意味着城市政府提供住房保障的决策也可能是相互依赖的——某个城市在决策提供多少保障性住房时，也会考虑其他城市（特别是周边城市）的决策，它不会显得比其他城市更加“积极”，因为这样会把周边的低收入者都吸引过来。甚至，有些城市地方政府还会选择利用高房价等手段将低收入者“挤出”。实际上，这些现象不仅在城市之间存在，在城市内部的各个区县之间也有表现：一边是各个区县相互推诿保障性住房建设任务，同时又希望将本区县原有的低收入者通过拆迁转移到其他区县；另一边是迫于上级政府硬性指标而承接这些低收入者的区县（往往处于偏远郊区），缺乏充足的公共服务来保证他们的生活质量。保障性住房的收益更多是以社会效益的形式体现出来，并没有实质性的经济利益。在巨大的成本收益考虑下，地方政府自然缺乏建设保障性住房的动力。
第三，市场自发供给的低收入住房（例如“城中村”）在一定程度上弥补了政府供给保障性住房的持续不足，但许多正在被拆迁，这加剧了住房供给的结构失衡。由于市场信息的充分性和供需双方的密切互动，市场自发形成的这类供给往往比政府的供给更契合低收入者的实际需求。据粗略估计，全国城市城镇范围内的“城中村”约容纳了1/3的城市常住家庭。⑦ 然而，尽管市场能够自发供给这类住房，但在没有政府帮助的情况下，却无法有效供给社区所需的各项公共服务，例如治安、规划、排污、教育等，这使得外来务工人员聚集的“城中村”普遍存在居住拥挤、环境恶劣、治安混乱、教育资源匮乏等问题。然而，目前城市政府通常只看到了“城中村”对市容市貌的破坏和对社会治安的威胁，其改造方式就是简单拆除，却不补充可以替代的低收入住房供给，于是这些外来务工人员只能被挤到另外的“城中村”中，有效供给的减少抬高了租金，使他们的福利受损。[10]实际上，改造的核心原则应当是不减少这类住房的有效供给数量，同时改善其居住质量。许多国际经验表明，更好的改造方式应是对现有农民工聚居区的市政基础设施进行更新，并提供治安和教育等公共服务，推进其逐步向普通住房过渡；同时，城市政府应逐步增加正式的低收入住房供应。
2.实证检验
地方政府的上述动机是否真的会影响保障性住房建设？笔者也尝试做一些实证检验。在此，囿于数据可得性的限制，仅考察“土地财政”理念对保障性住房建设量的影响。我们用“经济适用房占该城市市场化住房存量（包括租赁私房、商品住宅和二手房、经济适用房）的比重”来反映该城市保障性住房建设的相对规模，数据来源于国家统计局城市司2007年大样本调查，包括200多个地级及地级以上城市的情况。
数据显示：该比重的平均值仅为6％，这表明占保障性住房主体的经济适用房的实际供给量过少，并没有真正起到解决低收入家庭住房问题的关键作用。在自变量中，我们用“土地出让金占地方一般预算内财政收入比重”反映地方政府依赖土地出让收入的程度，观察更加依赖土地出让收入的地方政府，是否更加缺乏将有限的土地资源用于建设经济适用房的动机。为了克服内生性问题，该变量取滞后一阶。为了控制不同城市经济规模、经济发展水平和居民收入水平的差异，选取地区生产总值（GDP）、城镇居民人均可支配收入（INC）、城市非农人口（POP）各自的对数值作为控制变量，方程式如下：
实证结果表明，“土地出让金占地方财政收入比重”变量具有较好的解释能力——地方政府对“土地财政”的依赖程度越高，该城市的经济适用房建设量就越小，土地出让金占地方财政比重每上升10％，经济适用房所占比重就下降0.6％。这个效果在99％的置信度下显著成立，在一定程度上解释了当前保障性住房供给不足的现状。
改变地方政府土地供给动机的根本之策
房价问题已经不是房地产市场内部的问题，它是目前我国公共财政、收入分配、福利政策、土地制度等多个体制中制度缺陷和市场错位的综合体现。中国土地制度的特殊性以及地方政府过度依赖土地收入的地方财政体制，导致城市政府在互相竞争的过程中，普遍选择实施“饿地政策”，抬高住宅用地价格，并疲于供给保障性住房用地，形成了目前住宅用地供给总量短缺和结构失衡的现实。我们的实证研究验证了地方政府行为对于地价、房价和保障性住房供给的确存在显著影响——在控制其他因素的情况下，越依赖“土地财政”的城市，住宅用地供给受限程度越高，地价和房价也相应越高；同时，这些城市建设保障性住房的积极性也越低。
改变地方政府供地动机的治本之策在于，改革当前不合理的体制——只有不合理的制度安排，没有不合理的政府行为和政府选择。[11]要改变地方政府的“土地财政”理念，就需要解决地方政府对土地出让收入的高度依赖，必须改革现有的公共财政体制，实行有效的激励和约束。[12]具体而言，需要统筹政府间的事权和财权关系，使之相匹配；需要积极探索以住宅市场价值为基础的房地产税，使住宅用地在持有期上也能够为地方政府创造持续稳定的税收现金流，政府不再过度依赖一次性的土地出让收入；需要逐步打破地方政府垄断土地一级市场的状况，避免过高的垄断超额收益。
2008年全球金融危机之后，我国政府启动了“四万亿”的投资计划；同时我国住房政策的重心逐步转移到保障性住房建设，这些因素共同促成了保障性住房发展规划的出台——2009～2011年要解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。2010年建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套，改造农村危房120万户。地方政府也相继出台各项配套政策，例如北京市要求在土地供应计划中保障性住房建设用地要占到50％。这些都是非常乐观的消息，但仍需注意以下几点。
第一，不应仅看土地供应计划本身，还应重点关注计划的执行情况，因为只有这些“宏大”的计划被实际执行，市场上的有效供给才会增加。第二，根据公共财政理论，住房保障是一种具有收入再分配功能的社会福利政策，由于劳动力具有跨城市的流动性，地方政府往往缺乏投资于这类福利政策的动机。目前我国保障性住房建设的滞后也验证了这个规律。从这个角度讲，中央政府有必要加大对保障性住房的投入，通过资金上的转移支付增强地方政府建设（特别是在更好的区位建设）保障性住房的动力；同时注重设计合理机制激励地方政府。在这次住房保障计划中，全国共需投入1676亿元，其中中央补贴占30％，地方配套占70％⑧，再加上土地出让的机会成本，地方政府的投入仍将占“大头”。因此，中央政府应考虑如何更有效地为地方政府提供资源以调动其积极性。第三，在短期内加大投入的同时，需着眼于长期制度性建设，特别是要确保与我国城镇化进程相适应的稳定的住房用地供应，以实现城市土地和住房市场的可持续发展。
［本文受到国家自然科学基金（70973065）资助。］
注释：
① 资料来源：2005～2009年《中国区域经济统计年鉴》。
② 利用地方政府土地出让成交价款和地方一般预算内收入的年度数据计算土地出让收入占地方财政的比重，对2005～2008年该比重取均值，得出土地出让收入占地方财政四成。其中，地方政府土地出让成交价款来自《国土资源年鉴》，一般预算内收入来自《中国城市统计年鉴》。
③④⑤ 数据来源：《国土资源年鉴》。
⑥ 数据来源：《国土资源年鉴》、《中国统计年鉴》。
⑦ 刘琳等（2009）利用国家统计局2005年全国1％人口抽样调查数据进行的粗略估算。在估算时，是统计了城市范围内居住在村委会辖区（即已经被城市空间扩张所包围的村庄，但仍然保留集体土地所有权的性质）中的常住家庭户数。
⑧ 资料来源：2009年《全国人大常委会关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》。
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