公共文化服务体系建设中公共档案发展的政府责任_公共文化服务体系论文

公共文化服务体系建设中公共档案发展的政府责任_公共文化服务体系论文

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2001年《经济、社会和文化权利国际公约》在我国被批准生效,从此拉开了我国公共文化服务建设的序幕,2002年明确提出构建公共文化服务体系,2005年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》与2006年的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》更是规定公共文化服务体系属于战略规划范畴及重点建设内容。2011年《公共服务蓝皮书》以及2012年的《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》与《国家“十二五”文化改革发展规划纲要》都对公共文化服务体系的建设进行了特别强调。公共文化服务体系的建设一方面为我国国家档案馆及各省市级综合档案馆的发展带来了一次难得全面融入社会的机会,另一方面,它们作为法定文化事业机构,也有义务为公共文化服务体系的建设贡献自己的文化力量。虽然,从目前我国国家档案馆与各省市综合档案馆所提供的服务以及其所实现的社会功能来看,因为其公共性没有得到真正的体现,还无法名正言顺地称之为“公共档案馆”,或者说它们离真正的“公共档案馆”还有很长的一段路要走。但就如有学者所言:“公共档案馆,是指归属权属于国家所有的档案馆,其馆藏档案是公共财产,经费由国家预算或地方预算拨给。”[1]、“公共档案馆包括国家档案馆和专业档案馆。”[2]因此,本文在写作过程中为了使叙述的整齐与方便,当然更主要的是本着一种“呼吁与呐喊”,希望我国国家档案馆及各省市级综合档案馆尽快向真正的“公共档案馆”转变,故本文以“公共档案馆”来称呼它们。当然要想它们在公共文化服务体系建设中做出应有的贡献以及体现其真正的公共性,并在做出贡献的同时又促进其自身的发展,离不开政府责任的承担与主导作用的发挥。

1 政府承担责任的依据分析

1.1 理论依据:兴起的公共受托责任理论

公共受托责任理论兴起于上世纪60-70年代的金融领域,最初主要是运用于对公共管理机构在使用资金的效率、效果等方面进行审计,并对社会公众说明其全部活动情况,在发展过程中逐步形成了几个典型的流派,即控制观[3]、报告观[4]、理性观[5]以及战略观[6]等。当前,这一理论正在引起我国以公共机构为研究对象的研究者的注意,如吴加琪等从公共受托责任视角探讨我国国家档案馆评价主体体系的构建等问题[7],应该说它对于档案学术研究来讲是一个全新的理论,它将为我国公共档案馆研究提供一种崭新的思路。而且,从委托代理理论来看政府与公众是委托代理关系,公共档案馆作为政府的“派出性”管理者占据着大量公共资源,如果其工作效率与社会效益太低,必然就会造成对纳税人税收的大量浪费,从而导致坏的社会负面影响产生,应该说这与我们所倡导的和谐社会的构建是相悖的。作为社会秩序与正义维护者的政府,为了更好地履行其职责并承担其责任,必须对公共机构的发展方向、发展战略等方面进行有针对性的规范,以便促进其健康发展并承担促进社会福利的责任。可以看到在公共文化服务体系的构建中如何来规范公共档案馆的发展并引导其为公共文化服务做出贡献,其实质是在对公众文化福利责任的承担,因为公共档案馆作为公益性文化机构为公共文化服务体系的建设贡献自己的力量是其义不容辞的责任。

1.2 内在依据:明确的公共档案馆文化属性公共文化服务体系构建中政府必须承担引导公共档案馆融入其中的另外一个原因就是公共档案馆的文化属性。从法律的层面来讲,《中华人民共和国档案法》第八条明确规定其是“集中管理档案的文化事业机构”,《中华人民共和国档案法实施办法》第十条也规定其是“集中保存、管理档案的文化事业机构”;从公共档案馆所保存的对象来看,它所珍藏的历史档案资源都是各个时期的历史反映,记录了当时的世间万象、人文地理,是文明不断延续的最有力的保障;从公共档案馆对文化的作用来看,它具有“文化的传承、文化的启蒙与文化的沉淀”[8]功能,应该说它的出现本身就意味着一种文化的产生,而且它“本质上是一种文化的存在”[9],它代表的是一种正义的文化、一种公平的文化。可以看到,公共档案馆在公共文化服务体系建设中的存在意义不是人为加上去的,而是由于其自身的内在的文化属性所决定的。因此,从这个角度来看,政府也必须承担起引导公共档案馆融入到公共文化服务体系之中来,并为之获得更大的发展空间与更好地发挥作用的责任。

1.3 现实依据:发展的事业需要坚强的后盾

公共档案馆存在的价值主要是为了实现社会和谐、有序的发展,并发挥其最大的社会效益。而要想让公共档案馆发挥出最大的社会效益,离不开一个坚强后盾的存在,因为它本身不具备“造血”功能,也不是以“造血”功能的强弱来衡量其存在的价值与意义。但是又不得不承认,它要想获得更大的发展,并在公共文化服务体系构建中做出更大的贡献,又离不开强大的经济支持,特别是当前随着信息技术的发展,各种设备的投入与高层次人员的引进,以及对现有人员的职业培训等都需要大量的资金为前提。除了经济上需要政府承担起加大财政拨款的责任以外,还要在法律、政策方面给予倾斜与支持,如法律层面对于档案信息资源的解密、开放、公布应该给予公共档案馆更大的自主裁量权,使其能够放开手脚而不至于在工作中出现“缩手缩脚”的尴尬。在政策层面,应该给予它更加灵活的开展工作的空间,如允许它与影视公司以及传统媒体等开展一些合作,开发历史文化档案资源的政策,使其一方面提高了社会文化价值的知名度,另一方面又扩大了其社会发展与存在空间,并使历史档案文化资源借助于影视资源进一步放大其文化效应,如北京卫视的《档案》栏目以及南京《扬子晚报》的《档案穿越》栏目,它们对于档案文化走进千家万户可谓功不可没。可以看到不管是从哪个层面来看,它要想尽快地、最大限度地为公共文化服务体系构建做出贡献,是离不开政府这个坚强的后盾。

2 政府承担责任的价值追问

2.1 利于构建完整的公共文化服务体系

公共文化服务体系的构建涉及的部门或机构不仅有文化馆、美术馆、戏剧院、公共图书馆等文化部门,更有公共档案馆、歌剧院、纪念馆、展览馆等。脱离公共档案馆来谈公共文化服务体系建设必定是一个“残缺”的文化体系,即原始历史文化这一块就不可能是完善的,例如如果缺少了辽宁省档案馆所保存的六件唐朝时期的纸质历史文书档案,要对唐朝的文书文化进行研究那几乎是不可能的,因为这六件唐朝档案是现存的唯一反映当时历史文书文化的载体,其他任何文化机构都没有这种原件。它对历史文化资源的积累、沉淀方面所起的作用是任何文化机构都无法取代的。因此在构建公共文化服务体系的过程中,政府应该积极地促进它尽可能地朝着有利于公共文化服务体系建设的方向发展,并为其提供法律上的支持、政策上的扶持与财政上的投入。这对于构建完整的公共文化服务体系有着十分积极的意义,政府的这种责任担当是无人可以取代的。

2.2 利于保障公平的公众基本文化权利

保障公众基本文化权利是公共文化服务体系建设的内容之一,而“档案馆行使文化服务职能责无旁贷,在保障公民文化权利方面有不可推卸的责任,而开展公共文化服务就是档案馆保障公民文化权利的根本途径。”[10]可以看到,政府承担起引导与规范公共档案馆融入公共文化服务体系中的责任,其实质就是不但承担起了保障公众基本文化权利实现的职责,更是为公众的这种文化权利公平的实现提供了最为有力的保障。因为“公共档案馆不仅是一种机构,同时也是一种制度。这种制度要保障社会成员获取档案信息机会的平等,保障公民求知的权利与获取信息的自由,从而达到从档案信息利用的角度维护社会的公正。”[11]因此,政府在承担促进公共档案馆发展的同时,其也在很大程度上对于保障公众的文化权利的实现起到最为直接与决定性的作用。这种作用不仅可以满足公众的文化权利需求,更是成为了和谐社会构建的有效手段,同时,这也符合“服务型政府”的建设理念,这将又反过来必定会促进公共文化服务体系朝着更加深入与具体的方向发展。

2.3 利于促进公共档案馆事业健康发展

政府积极地承担起促进公共档案馆在公共文化服务体系构建中的发展责任,在这个责任的承担过程中,政府必然会出台相关公共政策或制度安排,“把公共档案馆事业作为公益事业,将提供公共档案馆服务作为政府的公共责任,充分认识到公共档案馆服务的公共产品属性。”[12]这样一来,除了能加速引导公共档案馆融入到公共文化服务体系中,并为公共文化服务体系做出自己的贡献提供条件与机会,它也将促进公共档案馆的文化属性得到进一步的强化,公共服务职能得到进一步拓展,并使公共档案馆对其自身的职能定位与功能定位更加准确。将进一步使公共档案馆明白,它的存在意义不仅仅在于收集与保管好过去、现在与未来所产生的全部档案信息资源,其更大的存在价值在于尽量使档案信息资源发挥其社会效益,为日益高涨的权利意识提供实现的依据,必将促进公共档案馆事业向着更加科学与健康的方向发展,这对于公共档案馆而言是一个难得的发展良机,对于社会而言也是一个促进其更加和谐与完善的契机。

3 政府承担责任的具体途径

3.1 理顺局馆“合一”的组织架构

局馆“合一”的组织架构虽然达到了“精简”机构的目的,但不管是从工作效率的提高还是从社会效益的发挥都是不理想。因为“合一”的体制在一定程度上造成了局馆职责不清、主体不明甚至混乱的局面,在一定程度上限制了它的文化价值的发挥。因此,要想改变目前这种现状,使它们做到各司其职、职责分明。首先明确档案局的主要职能是行政管理职能,负责对同级公共档案馆等机构的管理,而公共档案馆的职能主要是负责收集、保管与开发档案信息资源,两者不能混淆。其次档案局是以一个执法者的身份出现在公众的面前,并接受公众的监督,同时为公众伸张正义与保护公众的权利得以实现,而公共档案馆则主要行使其服务的职能,满足政府机关、公众、社会组织对历史文化档案信息的需求。局馆只有准确地认清了各自的职责,才能使公共档案馆在公共文化服务体系建设中找准自己的位置,做好其本身的工作,做出其应有的贡献。因此,公共档案馆要想在公共文化服务体系构建中实现质的发展,就必须理顺局馆“合一”的组织架构,这是政府承担促进公共档案馆发展责任的重要途径之一。

3.2 打通与文化职能机构的隔阂

在我国公共档案馆不仅是法定的公益性文化事业机构,而且,其对文化属性的认同也应该是一种自明性的共识,它受到文化职能部门的青睐与指导应该是无需证明的一种当然。因此,必须改变它与文化职能部门之间既无指导又无监督更无支持与保护的现状,打通它与文化职能机构之间的隔阂,使它们之间形成桥梁并产生互通,在出台相关文化政策时必须考虑到它的存在,而不能像以往的文化政策总是对它“视而不见”,就如有学者针对《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发出的感叹:“在被视作未来五年我国文化发展指示灯的《纲要》中,为什么没有档案馆的一席之地呢?又是谁冷落了档案馆?”[13]公共档案馆在如此重要的文化性政策文件中的缺位绝不是偶然性,一方面固然有政府的习惯性思维的原因,另一个方面也与公共档案馆行政化[14]以及档案人员的“公务员化”[15]的现状不无关系。而要想公共档案馆尽快地融入公共文化服务体系当中去,打通公共档案馆与文化职能机构之间的隔阂是极其重要的途径与手段。而要想打通它们之间存在的这种隔阂,唯独政府出面承担起这个责任。如果政府不出面并积极地承担起这个责任,那么公共档案馆要想融入公共文化服务体系的建设就很可能陷入“有劲使不上”的窘境。

3.3 引导公共档案馆公共性的凸显

公共性或公益性是公共档案馆的基本属性,其所提供的服务是公共产品。政府必须对公共档案馆进行适当的引导,让其充分地认识到其所开展的各种服务从本质上来讲是公益性的公共服务范畴,即其在职能的定位过程中,必须把“公益性”与“公共性”作为其最高目标与宗旨。在服务中更不能走市场化的道路、或搞产业化的经营,而把那些弱势群体排除在被服务的行列之外,因为这样做将有悖于公众基本文化权利的实现,更不利于社会公共文化服务体系的建设。政府应该积极地承担起引导公共档案馆不断强化其公共性的责任,这既是对公共档案馆行为的规范,更是对社会负责任的一种表现。而且,除了要在服务的提供上引导公共档案馆凸显其公共性以外,也要引导公共档案馆在馆藏的选择上更加体现“公益性”与“公共性”,即在档案信息资源收集时“应针对公共部门形成的有长期保存价值的文件,它包括政府文件,也包括公共企业或公益企业的文件,还包括非政府公共机构的文件。”[16]也应该包括与民众息息相关的民生档案,如一封家书、一本家庭流水账、一本家谱等等这种反映民众生活的点点滴滴。只有这样公共档案馆才能够更好地反映我国社会的历史文化,也只有这样公共档案馆才能真正地做到贴近民众,走向公众,融入社会,成为构建社会公共文化服务体系的主要角色,并确立其不可动摇的主体性地位。

3.4 财政投入与引导捐赠双管齐下

我国自从改革开放以后,社会经济获得了快速的发展,国家财政收入不断创新高,但我国档案事业经费却一直无法跟上其增长的步伐,2006年国家财政收入的增长速度是24.4%,而档案事业经费的增长速度却只有9.21%。因此,公共档案馆的经费运用总是处于一种“捉襟见肘”的状况之中,其最为直接的后果就是导致公共档案馆日常开销都基本是“看米下锅”,因此,要想其拿出更多的经费来开展多种类型的公共文化服务,那基本是不现实。而要想解决公共档案馆所面临的这种不利局面,指望公共档案馆去开展更多的市场化、产业化操作来解决其经济困难是不现实的,因为毕竟公共档案馆的使命并不是为了经济利益而是为了实现其社会价值。因此,政府必须勇敢地站出来承担起解决公共档案馆在发展过程中所碰到的经费紧张的责任。首先,要加大财政拨款,使档案事业经费的增长速度与国家财政收入保持同速度增长,因为这毕竟是公共档案馆的主要经费来源;其次,政府相关职能部门,如税务部门、工商部门等应出台相关政策,对于那些热心于公益事业的企业在税收、管理费等方面给予减免措施,引导社会积极向公共档案馆进行捐赠;最后,文化职能部门作为政府在文化管理领域的代言人应该主动地关心公共档案馆文化事业的发展,把公共档案馆文化服务所需的经费列入其年度预算中。可以看到,如果政府能够在这些方面有所作为,相信在不久的将来,制约公共档案馆文化服务开展的经费障碍将会迎刃而解。

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