中国行政文化现状、变迁机制及发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,中国论文,现状论文,机制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G122 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2014)01-0047-07 行政文化“是行政实践的精神成果，是行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态”[1]。从构成要素来看，行政文化可概括为行政理念、行政道德和行政方式等。从存在方式看，行政文化有组织文化与社会文化两种。[2]本文从组织文化与社会文化两个维度，围绕行政理念、行政道德和行政方式三个方面，对当前中国行政文化的特征进行研究与分析，提出培育当代中国行政文化的思路。本报告数据来源于本人主持的国家社科基金课题报告《当代中国行政伦理实证研究》。调查时间为2011年3月至2013年6月，共发放问卷2000份，回收有效问卷1824份。其中，公务员群体人数为1400人，回收有效问卷1254份；非公务员群体600人，回收有效问卷470份。 一、多元与多变：中国行政文化的现实状况 改革开放以来，中国在政治、经济、社会、文化等各个领域都发生了举世瞩目的变化，人们的权利、民主、参与、法治意识有了明显提高。受社会急剧变革带来的观念冲突的影响，当前中国行政文化处于变迁过渡阶段，呈现出多元、多样、多变并且相互冲突与矛盾的特征，表现在行政理念、行政道德和行政方式中。 (一)行政理念：多元并存的复合体 行政理念是指公务员及社会大众基于对“行政”的本质和特性的认知而产生的行政思想、观念、意识和价值等。我国目前的行政理念可以说是一个多元并存的复合体，它既深深打下传统行政理念的烙印，又表现出现代文明的迹象；既保持中国的特色，又吸收了西方民主政治的因素。 行政理念的多元并存，首先体现在对行政地位的认识上，“官本位”理念与“民本位”理念并存。“官本位”作为一种行政理念，适宜其生成的土壤是封建社会高度集权基础上的权力关系。新中国成立后，建立了社会主义制度，但是中央集权的政治体制和高度垄断的计划经济，没有从根本上改变“官本位”的土壤。现实中“官本位”的思想意识依然在很大程度上支配着人们的行为选择，调查结果显示：对“公务员工作中最常见的不当行为”这一问题，包括“以权谋私、”“追求享乐”、“责任意识淡化”“官本位意识严重”、“唯上不唯下”等八个选项中，“唯上不唯下”和“官本位意识严重”分别以75％和45％列为第一位和第二位。在社会文化层面，公务员仍然是最为热门的职业，公务员报名考试的人数逐年上升的现实也证明这一点。但是，随着改革开放的深入，对于政府“服务”本质与政府发展趋势的认识，科学发展观“以人为本”理念的宣传与和谐社会的构思等都为“民本位”的行政理念提供了可借鉴的思想资源和文化根基。特别是在思想和认识层面，“以人为本”、公仆意识以及服务型政府的理念已经为行政系统内外广泛认可和接纳。 行政理念的多元并存，还表现在治理理念中的“人治”与“法治”理念并存。我国与传统农业社会相适应的行政文化，是一种以伦理为基础的人治型文化，带有极大的含糊性和随意性。市场经济体制的不断完善为法理型行政文化的形成提供了契机，但是传统的人治理念还作为一种意识和习惯影响着行政管理实践。公务员对依法行政存在着似是而非的认识。对于“依法行政就是我们要依照法律对公众进行管理”这一说法，37％的人选择了“非常符合”与“比较符合”，30％的公务员选择“难以确定”，33％的公务员选择“较不符合”与“非常不符合”。领导干部以言代法的现象还在一定程度上存在。对于“上级的决策即使明显错误或违法，下级也会执行”这一说法，32％的公务员选择“非常符合”与“比较符合”。应当说，改革开放以来，公务员依法行政的意识有了很大提高，但是“人治”的意识还在脑海中存在，还处于从传统的“人治”向“法治”转化过程中。 廉政意识与腐败观念并存也是当代中国行政理念的一个特征。调查结果显示，绝大多数公务员和公众都有着正确的廉政价值观，他们并不认同“能搞腐败是本事，不会谋私是无能”的说法，79％的公务员和72％的公众认为这种说法不正确。但也应当看到，有20％的公务员和近30％的公众廉政价值观模糊，对这种说法持同意或不确定的看法。绝大多数公务员和公众都对腐败持否定态度，他们看到和听到重大腐败案件和道德丑闻时的反应是感到愤怒。但是，在一定程度上存在对腐败容忍度增加的危险。86％的公务员和63％的公众对于单位或部门领导，通过钻法律和政策的空子为本单位或部门谋取私利的做法不认同，但是有近一半的公众对公务员利用职务之便为自己和自己相关的人谋取一点便利持可以理解的态度。在对腐败问题的看法上，公务员和公众都不同程度存在矛盾心理。由于腐败日益严重，廉政公信力不断下降。调查结果显示，51％的公务员对战胜腐败持乐观心态，29％的公务员回答“说不清”，20％的公务员持悲观态度。58％的人认为“近年来人民群众对党和政府的信任度与过去相比降低了”。这一调查结果表明了腐败的严重性和廉政建设的重要性与迫切性。 (二)行政道德：矛盾与冲突中变迁 行政道德是调节政府机关及其公务员道德行为的规范的总和，既包括行政活动的“应然关系”及“应当”遵守的道德规范，也包括公务员实际奉行的道德规范与现实的行政品格。这里对行政道德现状的分析是对公务员实际的道德状况的研究，包括行政人员实际遵循的道德原则、道德评价标准及道德人格等。 行政道德的核心是行政道德原则。公务员在不同的场景和关系中遵守不同的道德原则，是当前公务员道德的一个特征。在人与人的关系中，他们信奉“利他主义”和“利己不损人”的原则，只有不足1％的公务员信奉“不惜一切代价追求个人利益最大化”。同时，公务员的公益意识和服务意识不断增强，“利他主义”原则依然是公务员为人处事的主要原则。但是，在群己关系中，公务员的道德原则正在由集体主义向集团利己主义转化。其证据是：(1)个体本位取代集体本位。虽然在观念层面上公务员依然恪守集体主义的道德原则，但现实的选择中个人主义已经不再因其不符合道德原则而受到严厉的谴责，人们对其表现出极大的宽容。(2)集体利益或整体利益被虚化，集体利益被地方利益、部门利益、行业利益与单位利益所取代。(3)公务员以集团利己主义为核心团结起来，以非常隐蔽的巧妙方法阻碍改革进程。 道德评价的依据是行政道德状况的集中表现。当前公务员道德评价的依据已经从重动机转向了重效果，传统的义务论的道德价值观正在被功利主义价值观所取代。如果一个领导能够给部门争取更多的预算、带来更多的实际效益，即使采用一些非道德的手段与方法，也可以得到大多数人的理解和认同。在回答“有人为了从拆迁、买房、分房中获利，采用假离婚的行为，对这种行为怎么看”的问题时，有28.3％的公务员认为“为了现实的利益，必要时自己也会这么做”，有37.6％的公务员认为是“政策和法律设计问题，无所谓道德和不道德”，只有29.6％的公务员认为“社会不能鼓励这种唯利是图的心态”。 与道德选择原则与道德评价标准的变化相联系，行政道德人格中呈现道德认识与道德行为相脱节的特征。行政道德中知行分离首先表现为道德追求和道德选择之间存在着矛盾与悖论。一方面，对于社会生活中的诸如见死不救、人情冷漠等道德问题，公务员深表忧虑，怀着批评的态度，集体主义和为人民服务是他们的行政价值追求；另一方面在道德行为选择中的个人主义与功利主义取向也十分明显。其次，公务员道德知行分离还表现为：绝大多数人知道公务员的道德规范，但实际中并不一定遵守，他们普遍存在高认知低行动的特征。此外，公务员道德的知行分离还表现为：有道德知识没有道德情感。道德知识转化为道德行为，需要将知识内化为情感。公务员成长过程中，过多地追求政绩和效益，忽视了价值的引导和情感的培育。在处理与服务对象的关系中，虽然理论上知道应当怎么做，但是因为没有真正从情感态度层面确立起对人民群众的情感，因而很难变成主动而快乐的行为，也很难真正做到以人为本。 (三)行政方式：传统向现代的过渡 行政方式，又称政府治理工具，主要是指政府实现其管理职能的手段。随着社会政治、经济和文化的变迁，政府行政方式不断改进和创新，正处于传统向现代的过渡和转化阶段。 总体来看，行政领域行政命令式、运动式管理方式还没有根本改变。许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，在行政过程中，内部文件的权威大于部门法规政策，部门和地方规定大于国家法律法规的情况依然普遍。遇到问题，大多采用开会研究、逐级下达、层层上报的工作方式，耗费大量的行政经费。在具体的行政管理实践中，战争年代中国共产党创立的运动式的管理方式依然是非常重要的管理方式。但是，当前中国行政方式的确正在发生着重大的变化，经验型行政管理的方式正向科学化行政管理方式转化。这种转变首先体现为决策的科学化、民主化的理念已经被绝大多数行政管理者所接受并引起重视。其次表现为办公自动化，特别是电子计算机的广泛应用大大增加了行政机关管理工作的科学性和精细化，也使行政文化发生了变化，促进了精细化、科学化行政文化的生成。信息化带来管理方式的变化将与信息化对人的生存方式的影响一样深远。 从个体公务员的行为方式来看，也正在发生着重要的变化：公务员个体的行为方式正由追求共性向追求个性转化。传统文化中以办事稳健、不出风头为为政要诀，行政人员在行政活动中思想保守，行政活动缺乏应有的弹性和活力。随着对外开放的不断深入和信息社会的到来，公务员的行政观念和行为由封闭转向开放，由保守转向创新，由追求共性转向追求个性。这种倾向不仅反映在思维方式上，而且反映在生活方式和行为习惯上。在思想意识层面，公务员对不同的价值观表现得更为宽容，行政系统内部人们长期奉行的一些传统规则正在发生变化。比如，求同的规则，不标新立异的规则，低调忍让的规则开始转向宽容个性、追求个性，敢于和愿意出头露面，展现自我，这与近年来不同层级的公务员都开始公开选拔，干部晋升中的竞争机制直接相关。一方面这种机制锻炼了公务员的竞争意识和竞争能力，另一方面通过这种机制把大量其他行业(如高校)的人员吸收到公务员队伍中，从而对行政文化产生影响。在行为方式上，市场经济所蕴含的市场化意识渗透到行政组织文化。谦虚谨慎曾经是行政系统内公认的美德，但是有利于这种美德生成的组织文化正在被“好口才”、“善表演”的文化所侵蚀。近66％的公务员认同“现在组织不鼓励谦虚谨慎的品德，那些口才好善于表演的人机会更多一些”。此外，唯上不唯下，通过表演、创造政绩工程引起领导重视的“作秀”文化在一定程度上侵蚀着勤勤恳恳为民服务的文化土壤，近60％的公务员认同“引起领导重视比得到群众拥护更有利于晋升”的说法。 二、转型与发展：中国行政文化的变迁原因 行政文化的多元并存和冲突，与全球化浪潮以及经济社会发展紧密相关，是现代化进程中传统元素与现代元素并存与矛盾冲突的表现。 (一)全球化引导的文化观念与传统文化观念的并存是中国当代行政文化多元、多样、多变和冲突的文化根源 全球化不仅促进了社会经济的发展，而且越来越深刻地影响和改变着国家的发展范式和路径，改变着国人的价值观念和文化理念，改变着政府的行政文化。 经济全球化和新科技成果的推广，对政府形成了极大的压力，政府必须通过快速提高效能来响应时代的要求，这既是行政文化变迁的压力，也是行政文化变迁的动力。与此同时，随着改革开放的深入，发达国家政府管理的理念、价值、伦理等通过学术著作、境内外培训等途径影响着行政人员的理念与行政管理实践。一方面，发达国家的行政观念与制度，如民主社会主义思想，西方政治制度模式、社会福利保障制度等对公务员群体产生较大的影响，另一方面与中国特色社会主义相适应的行政理念和道德规范，又缺乏广泛的宣传与相应的制度支持，因而不能成为具有高度共识的价值观念。一方面公务员长期信奉和坚持的行政理念、道德规范还在发挥作用，另一方面由于规则不时被打破并没有受到相应的处罚因而使传统的道德规范功能下降，道德观念被弱化。正是行政管理理论与实践领域的矛盾现象导致了中国行政文化多元、多样和多变，甚至对立冲突的特征。如，公务员大都在认知上接受了依法行政的理念，但是传统的人情文化还在顽固地发挥作用，使法治的理念不能在现实中得以落实。在坚持原则与个人的前途命运之间，46％的公务员认为家人和朋友会劝其“放弃原则”，说明公务员面临的社会道德文化鼓励实用主义，不主张坚持原则。同时，人情文化是道德文化的重要方面，相当一部分公务员认为，有时候收受礼物并不是出于经济考虑，而是因为当前中国总体上来说还是一个人情社会，近64％的公务员认同“有时候收受一些礼物并不是出于经济的考虑”的说法；近52％的公务员认同“拒收别人托请办事的礼物常常会被看做不近人情”。对于卫生部门工作的公务员，利用职务之便，找医院有关人员帮助挂号的行为，只有38％的公众表示不可理解。69.8％的受访者认为处理公务时很难避免人情影响。 (二)社会转型和市场经济的发展导致传统行政方式与现代行政方式的冲突，是导致行政价值取向和行政道德矛盾冲突的重要原因 首先，改革开放的不断深化调整着人们的利益关系，推动着人们的思想观念发生变化。市场的趋利性、排他性和等价交换原则使得原有的义利观受到冲击，多元、多样价值取向适应利益需求的多样化而产生。市场经济唤醒了人的“利益意识”，公务员价值选择中出现了集体主义与功利主义的冲突。人性是一个各种需求交织在一起的综合体。作为道德的存在，人追求“善”的价值；作为生物的存在，人追求“食色性”的满足；作为理性人，“趋利避害”、“利益最大化”是人的本能。传统社会，儒家思想强调人的道德存在，抑制人的生物本能和经济追求，革命年代和计划经济条件下延续了传统的集体主义价值取向，抵制功利主义和个人主义的滋生。市场经济条件下，个人利益取得了合法地位，在“社会利益最大化”的功利主义旗帜下，人的“自利”天性和“经济”理性得到了前所未有的释放。由于中国的市场经济没有经历自发、完整的孕育过程，计划经济和源于中国几千年农业经济历史的权力结构依然在新型的市场经济体系中发挥着作用，现代行政文化观念和与市场经济相适应的职业精神难以形成。在现实社会生活中，我们实行的是社会主义市场经济，一方面，在价值导向上我们一直坚持社会主义集体主义，另一方面，市场经济的重利性、竞争性、交换性诱发了公务员的个人主义、享乐主义。同时，全球化时代的到来，西方价值观对公务员的思想理念的渗透和影响，导致公务员价值取向的多元、多样和矛盾冲突。 其次，多元化的社会生活格局是公务员价值取向多元、多样和多变的生活基础。随着改革开放的逐渐深入和扩展，社会生活发生了全方位的变化。经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式多样化格局开始呈现。经济体制、社会体制和道德规范都处于转换阶段，很多制度、规范、机制尚在发展与成长之中，伴随而来的各种思想意识也异彩纷呈。巨大的变化使得人们对未来的把握更加不确定，因此思想观念也呈现出多元和多变的样态。就公务员群体而言，一方面，传统社会公务员职业的权威性、稳定性和保障性使他们拥有优越感，另一方面，优胜劣汰的竞争法则和退出机制的逐渐建立，公务员的工作节奏不断加快，“首问责任制”、“限时答复”、“末位淘汰制”等制度的实施，使公务员工作的压力和挑战越来越大。这些都是导致公务员行政理念、价值和道德多元、多样的基础。 再次，以自然经济为基础的行政文化、以计划经济为基础的行政文化和以现代市场经济为基础的行政文化同时并存，并产生一定的冲突。一方面，经过30多年的改革开放，社会主义市场经济已经有了长足的发展，但是，相对于经济领域的市场化程度而言，中国广大民众，包括领导干部的市场化程度还相当低。作为一个农业大国，农业比重大，非农产业发展落后，小农经济意识浓厚。思想封闭、安于现状、得过且过是相当一批干部的工作作风，唯官位为上、追逐官利成为一些干部的工作动力。由于经济社会发展相对滞后，创业机会不多、创业环境不优，受小农经济意识影响的相当一部分群众，也自觉不自觉地接受了“官本位”思想，形成了“做官才有出息、从政才是本事”的社会文化心态。 (三)行政文化建设缺乏相应的制度支持，理论宣传、教育和现实制度政策的不协调是导致行政文化多元、多样甚至相互冲突的重要因素 行政文化与制度相分离表现为倡导的行政理念、道德没有相应的制度安排，缺乏刚性的引导和约束机制，因而只能停留在理念层面，难以在现实中生根。例如，我们倡导加强公务员职业道德建设，但方式只是加大培训力度。培训只能解决理念认知问题，不能解决行为问题。刚性的制度约束和考评机制才是人们行为的指挥棒。但是，目前我们还没有一部综合性的《公务员道德法》，国家层面颁布实施的道德规范内容宽泛，缺少可操作性，也没有相应的监督考评执行机构。 其一，干部任用制度不完善是传统行政文化向现代行政文化转变的阻碍因素。党和政府一贯以“德才兼备，以德为先”作为选人用人的理念，近年来，中央领导人多次强调“不让老实人吃亏”，但是这些理念却因缺少相应的制度安排而得不到落实。在一些地方，由“少数人选人、在少数人中选人”的现象还没有得到根本改变。调查结果表明：认为现在干部任用方面的主要问题是跑官要官现象严重的占61.2％、任人唯亲现象严重的占48.0％、买官卖官现象严重的占27.6％，这说明绝大多数人对干部选拔的公正性并不认同。正因为如此，行政领域就会形成“唯上不唯下”的文化。 其二，相关制度缺乏伦理精神也是一个不容忽视的问题。改革开放30多年来，中国行政改革基本上是以效率为目标，没有把公平正义的伦理价值作为改革的目标。官民关系这一对基本的行政伦理关系也没有相应的制度保障和体现。以GDP为核心的政绩评估体系和以行政权为主导的绩效评估体制，以及以集权和对首长负责为特征的官员考核和任免规则，都不足以支持政府公平正义目标的实现，也不足以保证官民的主仆伦理秩序。我们倡导为人民服务的价值观以及与此相应的行政道德规范，但由于没有相应的政策和制度的支持，公开倡导的行政道德规范往往与官员现实中奉行的潜规则相互脱节，导致行政道德生活中规则的缺失和混乱。 三、人本与科学：中国行政文化的发展趋势 党的十八届三中全会决议把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为改革的总目标，并具体指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”没有行政文化的现代化，就没有行政管理的现代化，也就没有国家治理体系和治理能力的现代化。与现代社会需求发展相一致，适应行政体制改革与政府职能转变的趋势，应当尊重文化发展的自然规律，自觉地培育与现代社会管理相适应的行政文化。 (一)行政文化的变迁是一个自然的过程，也是一个自觉的过程 经济、社会与文化发展是行政文化变迁的宏观背景，干部制度、绩效考核与信息技术的发展是行政文化变迁的机制。目前行政文化正处于多元并存、矛盾冲突、由传统向现代的变迁过渡中。应看到并且发掘现实的行政文化中那些与社会经济发展、政府改革目标相一致的先进的、有生命力的行政文化，自觉、积极地加以培育，抵制与规范落后的行政观念与行为，使行政文化发展朝着理想的方向健康发展。适应社会时代发展的要求，公平公正的行政理念、以人为本的道德原则、科学精细的行政方式必然会在行政生活中得到越来越多的认同，并逐渐成为行政文化发展的主流。 政府作为公共权力的拥有者，其主要的职责就是维护和实现社会公平、公正。这是公共行政的首要精神，也是新型行政文化的核心理念。“自由社会的政府是价值的权威分配者，它所用的不可量化的尺度是正义和社会福利。”[3]当前中国行政文化中的官本位理念、集团利己主义道德倾向以及命令式的行政方式等消极因素，都与公平公正的行政理念缺失有关。公平行政基于这样一个基本理念：承认社会公民具有平等的权利，而这些权利，并不因为个人的地位、性别、种族、收入等的差异受到损害，也不能被权力和特权所侵害。公平行政意味着政府所提供的社会福利、可提供的机会尽可能大地在社会成员之间公平地分配，意味着政府在施政过程中平等、公正地对待当事人。政府还应发挥调节收入分配的作用，使社会分配公平合理，防止贫富悬殊、两极分化；建设公平竞争的市场环境，对各类经济主体一视同仁；关爱弱势群体，维护社会正义。在计划经济条件下，社会经济主体被划分为不同的所有制，政府对各种不同所有制经济采取差别对待。而且，由于缺少制度制约，有些地方政府及部门与地方利益、部门利益捆在一起，与某些企业、经济集团的利益直接联系在一起，导致政府在制定政策和执行政策的过程中出现利益倾斜。政府既当“运动员”又当“裁判员”，无法公正执法，甚至利用特权，攫取政府自身的特殊利益。现代政府首先需要对自身的地位和角色有一个合理的定位，政府是为经济主体提供一个公平的竞争环境，而不是直接参与竞争，管理经济。政府必须在市场主体中保持公平和中立，对所有市场主体一视同仁。只有坚持公平公正的行政理念，才能“保证绝大多数社会成员受益，从而实现真正意义上的发展”，才能“有效避免只有少数人受益的‘有增长无发展’情形的出现”[4]。 (二)以人为本是科学发展观的核心，也是社会主义道德追求的根本价值，也应当成为新型行政道德的基本原则 改革开放以来，以人为本理念已经有了很大的发展，正在逐渐成为公务员的思想观念和行为习惯。在处级干部成长经验交流中，涉及如何处理好与下级的关系，如何处理好与上级的关系以及如何处理好与工作对象的关系时，90％的处级干部都使用了“尊重”、“关心”、“理解”等词语。在他们看来，做好现代的管理工作，必须坚持“以人为本”的原则。这是当今行政文化发展中富有生命力的、健康的、符合社会发展趋势的积极因素，应对之进行合理的、合规律的引导与培育，使之成为新型行政道德的主要原则。新型行政道德所倡导的以人为本原则，首先，在处理人与人的关系的时候，遵循尊重人、关心人的人道主义，并将之升华为为人民服务的道德精神。其次，在处理人与社会的关系中，应该遵循集体主义道德原则，而集体主义道德原则所体现的是个人与集体之间的权利与义务的关系，维护、增进集体利益的最终目的是使集体成员得以更好地自由、和谐、全面发展。集体利益代表大多数人的根本利益、长远利益。第三，在处理人与自然的关系中，要维护自然界的统一性，尊重自然规律，保护生态环境，只有保护好自然与生态，才能实现人类的可持续生存与发展。 (三)行政方式正处在从传统向现代的过渡变迁之中，其中最为明显的是行政方式的科学化趋势 信息技术和电子政务的发展推动了行政方式的变迁，也为科学化行政方式的形成提供了条件。科学行政的理念已经和正在被绝大多数公务员所接受，科学行政的意识也基本确立。应以此为契机，实现行政方式由经验型向科学型的转化。行政方式科学化要求行政方式系统化、规范化、技术化和效率化。系统化是全面地、互相关联地、动态地研究和处理事物的方法，要求政府及公务员在解决公共问题时，确立全局的、长远的、可持续发展的理念。规范化是指公共行政应建立在现代科学知识基础上，符合客观事物的发展规律，而不是凭老经验和主观愿望办事。公共行政活动要有切实可行的实施规程和有目标明确的评估方法。技术化是指运用科学技术的最新成果，处理公文、传递和存贮信息。应逐步使用现代化管理技术和手段，实现办公自动化。效率化是指在公共行政过程中，应遵循实效性、节约性原则，逐步改变官僚主义、形式主义等铺张浪费行为。 四、共识与规范：新型行政文化的培育路径 在日益开放和变革的社会条件下，当前中国行政文化的主流是积极的、向上的。但也应当看到，目前行政文化中存在的非主流、非主态和多变的现象会对行政领域产生重要的影响，应当自觉地开展与当前社会发展相适应的新型行政文化培育，发挥行政文化对行政体制改革的导向功能。 (一)坚持主导性和多样性统一的原则，发挥社会主义行政文化的主导作用，在承认价值取向多元基础上求得共识 社会转型，从社会发展的意义上看，是指社会形态的根本变革。价值冲突是社会转型的外在表现。所有的社会变革和利益调整，都会直接或间接地表现为在观念领域对价值的争夺，反映出社会价值观念变化的趋势。各种社会价值观念都有其存在的土壤，公务员群体是对各种理论接受能力特别强、理论需求比较旺盛的群体，完全采用强制式的方式进行文化培育，不可能收到好的效果。在全球化背景下，在社会阶层多元、价值多元的条件下，要处理好一元和多元的矛盾。要在理论上区分两个概念：“在差异性社会中存在的事实层面上思想价值体系的多元化”和“作为国家精神规范层面的意识形态的多元化”[5]。前者是一种事实，后者是一种导向。事实的多元性并不等于导向的多元，价值导向只能是一元的。 在行政文化建设方面，应当坚持主导性和多样性的统一，尊重差异，包容多样，发挥多样化的正面功能。一方面，要以中国特色社会主义理论为指导，建立有时代特色的社会主义新型行政文化体系。要加强社会主义行政理念、行政价值、行政道德的研究，明确其内涵和要求，增强其科学性和现实性。同时加强社会主义主流行政文化的宣传和推广，并将之渗透到行政管理实践中。另一方面，要充分发挥多样性的积极作用。现代社会是多元社会，“声一无听，物一无文”[6]，单一的声音构不成动听的音乐，单一的事物不成为文化，也与和谐社会的理念想悖。建设社会主义行政文化，要在坚持一元化的导向的同时，尊重差异，包容多样，最大限度地形成共识。多样化的行政文化对于一元化的指导思想有促进和补充作用，多样化的行政文化有利于增强人们的自主意识、竞争意识、效率意识、平等意识和民主法制意识，激发创造活力，有利于满足人们日益丰富充实的精神需求。 (二)尊重文化建设的规律，以科学的理论与方法培育现代行政文化 钱穆先生说：“一切问题，由文化问题产生；一切问题，由文化问题解决。”[7]行政文化建设与制度建设的不同在于，它是通过潜移默化、逐渐渗透的方式而实现的，不是通过强制推行能够奏效的。因此，必须研究行政文化建设的规律，不断更新行政管理和行政文化理论，形成现代化行政管理需要的创造性、开拓性的行政文化理论，以适应高效、开拓、开放、法制的行政管理的发展。为此，首先需要积极挖掘与弘扬传统行政理念和行政道德体系中的合理内核，如“民本”、“清廉”的行政理念，“重义轻利”的行政价值观、追求人格完善和知行合一的道德修养论等，将其与现代行政管理实践相结合，融入现代行政文化体系中。其次，借鉴、吸收国外行政理念和行政道德中合理的、适合中国国情的成分，构建适应全球化和市场经济发展的行政文化体系。第三，要运用现代组织管理学和行为科学的最新理论和方法，对行政人员的需求、观念和行为进行科学的引导和培育，促进稳定、健康、和谐的行政心理的形成。 (三)加强相关的行政制度建设，营造健康行政文化形成的氛围 与行政文化密切相关的制度是干部人事制度。用人制度对于组织文化具有重要的导向作用。在政府组织中，目前公务员的职业发展还是以职位的升迁为目标的，公务员大多看重升迁发展，这是他们职业价值实现的最重要的途径。上级领导的言行是公务员直接效仿的对象，同时，什么样的人得到重用、被提拔，他的行为模式就成为榜样，用人标准和制度是最重要的指挥棒。身教胜于言传。以宣传教育的方式倡导某一种道德规则，较之制度的导向作用要弱一些，其中，用人制度的作用最为关键。因此，要深化干部人事制度的改革，重点解决好干部“如何进”与“如何出”、“如何上”与“如何下”的问题，促进干部管理方式从以职务管理为主向以职责管理为主转变，最大限度地排除人为的不利因素，真正体现用人上的客观、科学、公正、公平。要进一步健全干部考核体系和评价机制，保证那些扎扎实实为群众干实事、真心实意为群众谋利益的优秀干部能够进入组织选拔的视野。要改进民主推荐工作，使那些想干事、能干事、干成事的人才能够推荐得上来，形成以工作实绩和人民群众拥护决定干部命运的体制机制。 加强公共政策与制度的伦理性，发挥公共政策与制度的导向作用。公共政策与制度应充分体现公平与效率的统一。应通过制度化的安排来维护和保证公民的权益。进一步完善分配制度，注重社会公平，完善社会保障体系，保障社会弱势群体。同时，还需要加强伦理规范制度建设。近年来，我国在行政伦理制度化方面取得了一定的成就。但从现实情况看，需要尽快制定(《国家政务活动公开法》、《国家公务员财产申报登记法》等法律。这些法律和规定以强制的方式规范公职人员的行为，以预防与惩治的方式对落后的、腐败的行政文化起着抵制的作用。 (四)以培养公民意识为基础，促进健康的社会文化的形成 培养公民意识，就是要培育公民的社会责任意识、规则意识和正确的荣辱观。社会责任意识表现为公民对自己生活的社会和国家积极负责的态度。每个公民不仅要自己坚守道德，同时还要以国家主人翁身份监督和约束公务员的行政行为。规则意识是一种界限意识，是现代社会政府与公民合作的前提，是衡量社会文明化程度的标志。一个和谐有序的社会，一定是一个进退有序、遵守规则的社会。规则意识是一种以公开、透明、民主、平等为价值指向的现代意识，它反对各种形式的特权，反对一切潜规则与暗箱操作。正确的荣辱观是现代公民意识的重要心理基础。如果社会普遍存在官本位意识，以享受特权为荣，缺乏起码的廉耻观，公平公正、以人为本的行政文化就不可能形成。卢梭说：“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其他法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的精神”。[8]公民对法律的信心既是法治精神得以贯彻的前提，也是道德生成的基本前提。新型行政文化培育并不能仅靠公职人员的自觉自律，还要靠公民的积极参与。标签：经济论文; 公务员考核论文; 冲突管理论文; 中国现状论文; 行政处理论文; 社会改革论文; 公务员改革论文; 利益关系论文; 政治论文; 文化冲突论文; 关系处理论文; 矛盾处理论文; 制度文化论文; 社会现状论文; 社会观念论文; 传统观念论文; 经济学论文; 公务员论文; 官本位论文; 科学论文;