试论政府公信力的提升途径，本文主要内容关键词为：公信力论文,试论论文,途径论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1001—8263（2006）07 —0050—06
一、政府公信力现状的实证材料
搜狐网曾在2004年8月5日刊出了一个专题栏目《人民为何不相信政府》。专题从全球政府，尤其是美国政府公信力下降的表现入手，分析了公信力下降的政府因素及公众因素，由此得出了公信力下降带来的启示，以及对中国政府的启发意义。
笔者用了近一年的时间追踪这个专栏中网友的评论。从这个专栏的740条留言中（截至2005年8月10日），删去其中重复及混乱的留言，笔者选取了327条具有代表性的有效留言，划分为“信任”和“不信任”两大类，并继而细分为十种类型，绘制出如下一张表格：
信任 不信任
类型乐观型理智型理解型期待型悲观型保守型激进型反思型建言型条件型
人数 16
275 17107
146263 7 9
比例 4.9% 8.3% 1.5% 5.2% 32.7% 4.3% 18.9% 19.3% 2.1% 2.8%
正如表中所列，笔者把这些留言归纳为十种类型：（1）乐观型（信任政府）；（2）理智型（折衷类型，看到不好的一面，也能看到好的一面）；（3）理解型（认为政府也不容易，公众不够体谅）；（4）期待型（希望高层关注，希望开展民意调查）；（5）悲观型（因为社会负面影响或自身现状不佳，不信任政府）；（6）保守型（莫谈政治）；（7）激进型（言辞偏激，搅浑水）；（8）反思型（从深层思考不信任问题）；（9）建言型（给出具体的对策和措施）；（10）条件型（认为如果现状得以改进，则政府值得信任）。
除了乐观型、理智型、理解型和期待型，其他六种类型都可以归入“不信任”的类别中。而在乐观型、理智型、理解型和期待型中，理智型、理解型和期待型其实也暗含着“不信任”的因素，只不过在程度上稍微弱一些而已。从表格中的数字统计来看，“信任”的比例约为20％，而“不信任”的比例约为80％。尽管这样的统计所选择的对象代表范围也许不够全面，样本数量也过少，会存在较大的误差，但它多多少少反映出了一个问题，那就是：目前的中国政府存在公信力下降的趋势。
二、提升政府公信力是大势所趋
从网友评论中，更多地看到的是悲观的、激进的言论。无论如何，我们不能漠视这样一些声音。从条件型、期待型、建言型留言中，我们都可以看到网友对提升政府公信力的忧心呼吁和迫切期待。
政府公信力实质上体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。这种信用资源既包括意识形态上的（如公众对政府的政治合法性的信仰，公众对政府制度及公共政策过程的公正性、合理性的认可程度等等）、物质上的（如政府的财力），也包括政府及其行政人员在公众心目中的具体形象（行政人员的率先垂范性、服务性、效率性）等等。① 良好的政府公信力可以弥补民间信用暂时短缺所带来的一些问题。政府的适当介入，如对失信行为的惩罚等，可以使公众在社会交往活动过程中因交易对象的失信而遭受的利益损害获得某种补偿。特别是在中国当前这样一个话语背景中，在传统的民间信用资源严重流失，而以法律和道德观念为支撑的新的信用秩序又远未形成的情况下，公众必然对政府信用抱有强烈的期待。种种迹象表明，提升政府公信力还有一段漫长的道路要走。一味谴责和抱怨公信力下降是没有意义的。在正视历史和现实的基础上，应该多进行一些积极的、理性的研究，以利于作为政府与公众良性关系润滑剂的公信力的提升。
政府公信力的下降最直接最严重的后果在于政府合法性所受到的质疑和威胁。合法性问题可以说是政治中的核心问题。“合法性概念首先并且特别地涉及到统治权利。合法性即是对统治权利的承认。”② 对政府而言，权力的基础是公众的认同，是获取合法性存在条件。如果公信力丧失，公众对政府不再认同，政府也就面临着合法性危机。政府绩效不佳，以及经济、社会、价值观念等的变迁所引发的公众对政府施政的不满情绪，将在整个社会弥漫和扩展形成信任危机，对政府合法性危机的形成起着推波助澜的作用。如果政府无意或者无力重建政府与公众之间的信任关系，那么公众对政府及其行政行为的怀疑所产生的各种“基本矛盾”就可能冲破基本规范，而且这种基本规范还会继续被冲破，造成合法性危机。③
目前，全球政府公信力都呈现出下降趋势，表现出以下一些特点：所有层级的政府公信力都在下降；所有公共部门的公信力都在不同程度下降；所有类别的公众都对政府信任下降；所有发达国家政府的公信力都有下降的趋势。由此可见，政府公信力下降已不再是一个国家、一个政府的偶然现象，它已经成为现代政府不得不正视的一个严肃问题。如果我们再不采取积极主动的措施来遏制这样一个势头，那么最终将会造成无可弥补的惨痛结果。
在这方面，美国是一个很好的观察对象。美国的民意调查很发达，从20世纪60年代以来，众多机构连续对美国政府的公信力状况进行调研，得出的基本事实是，美国政府公信力从20世纪60年代开始一直处于下降的趋势。虽然连续两年之间的下降可能并不明显，而且也并非每年都在下降。但从长期的比较来看，下降的趋势却是很明显的，下降的幅度也非常惊人。比如，1964年的调查显示有3／4的美国公众信任美国联邦政府，但1995年却只有1／4的美国公众信任美国联邦政府。
林肯总统以其“民有、民治、民享”的政府理念而留芳史册，他在1958年曾说过：得民心者没有办不成的事情，失去民心则一事无成。“水能载舟，亦能覆舟”，这是历史给我们的深刻教训。政府的合法性存在基础主要是靠公众的认同和信任来维系的。公众对政府的信任有利于建立两者之间的互动合作机制，能够增进政府抵御风险、化解矛盾的能力，是促进经济发展和社会繁荣的社会资本。但是，信任危机的存在不是暂时的，信任关系的构建不是一朝一夕的事情。反思政府公信力在公共行政中的价值，致力于构建良好的政府公信力，是每一个国家的政府、每一个历史阶段的政府都应该高度重视的问题，是大势所趋。
中国历朝历代的统治者们都明白，取信于民是统治者及其政府头等重要的大事，政府的存在从根本上取决于是否得到公众的信任和拥护。历代统治者也一向比较重视以各种手段来获取公众的支持。但是，几千年的封建集权统治，使得公众对政府主要地表现为一种服从和依附关系，对政府的信任是基于政治强制力的结果。近些年来，随着社会的进步和发展，公众的民主、自由等意识得以觉醒，公众对政府提出了更高的要求。当政府无力满足公众的愿望和要求，又无法疏导公众的不满情绪时，公众对政府的不信任感就会加深。
近年来的辽宁海城“学生豆奶中毒事件”，天津“艾滋病扎针事件”，“非典事件”，“禽流感事件”等等一系列危机事件，使得中国政府越来越认识到：如果不吸取足够的教训，不致力于改善与公众的信任关系，那么有可能将会上演更加激烈的矛盾和冲突。现代政府必须高度重视这些危机事件所带来的警示意义，需要由“领导管理型”向“服务型”转变，从以GDP经济建设为中心，走向以公众服务为中心，更好地贴近公众，更及时地了解他们的需要，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的时代自律，从而获得公众更多的信任。
三、提升政府公信力的途径
面对现实中政府公信力的下降，一些中国学者希望借助传统美德的力量来重塑信任，一些学者倡导新道德观的建设，也有学者呼吁政府加强治理。无论采取何种对策，都少不了一个基础性的工作，即分析政府公信力的特点、了解政府公信力下降的深层原因、探讨提升政府公信力的途径。然而，这方面的工作还相当欠缺。
笔者在本文中不按照“现象—原因—意义—对策”的学术框架来分析，而是从网友评论中有感而发，针对一些问题做进一步的阐述。
1.重视历史传承的意义。在反思型留言中有这样一条：“这往往与一个国家的历史传统有关”。确实如此，信任一方面是通过历史形成的，需要几十年甚至上百年时间的培育，需要通过政府长期、逐渐的一系列成功实践来建立。
《论语》曰：“吾日三省吾身。为人谋而不忠乎？与朋友交而不信乎？”“人而无信，不知其可也。大车无輗，小车无軏，其何以行之哉？”《礼记·中庸》曰：“唯天下至诚，为能尽其性；能尽其性，则能尽人之性；能尽人之性，则能尽物之性；能尽物之性，则可以赞天地之化育；可能赞天地之化育，则可以与天地参矣。”由此可见，中国古人就知道人无信不立，大丈夫顶天立地，“一言九鼎，驷马难追”，只有至诚至真，才能最大限度发挥潜能，立于不败之地。同时，在治国方面，中国古人也知道“信”是优先于“兵”和“食”的重要治国要素。孔子的“君君臣臣父父子子”为各种身份设定了相应的行为方式，有利于信任的培育。尽管在历史的某些时期也出现了一些失信于民的教训，但总体而言，中国社会还是有着较好的信任历史传统。
公众认为政府值得信任不只是因为政府现在的所为，而是因为它过去的所作所为。也就是说，信任的建立与政府过往的历史也有着密切的关系。福山在谈到信任的时候，曾把中国判定为低信任度社会。④ 但事实上，中国国内和国际上的许多实证研究都毫无例外地证明，相对于世界上大多数国家而言，中国有着较好的政府公信力传统。在一段历史时期内，公众对共产党领导之下的政府有相当高的信任度。建国初期的新政府，带领人民克服了一个又一个难关，在一盘散沙、一穷二白的状况中开创了崭新的面貌。正如一位网友所言，“那是一个热血沸腾、一呼百应的年代，人民对政府是高度信任的。”
信任的破坏很大程度上是源于历史文化传承性的破坏。现代社会中，许多由传统文化带来的规则被推翻了，公众对政府及其行政人员的信任逐渐丧失。可以说，这种信任的丧失并不是顷刻之间造成的，而是在贪污腐败、以权谋私、权钱交易等负面形象的不断曝光中逐渐丧失的。
一个令人扼腕痛惜的事实是，文明古国的老祖宗们留下了许多优秀的历史文化遗产，但是，现代的不肖子孙们却常常视而不见，挥霍之、歪曲之、甚至抛弃之。作为礼仪之邦的中国，千年流传下来的优秀风俗礼仪、道德观等等，被异化甚至被某些人嘲笑，尚且不如毗邻的韩国、日本更知道它们的价值所在。这不能不说是一种悲哀！
因此，我们还是“要好好学习历史，好好反省自身”，对于历史需要有“取其精华、去其糟粕”的坚持。要明白：政府公信力的建立和维系不是一朝一夕的事情，需要从历史中寻找积极的因素作为根基，也需要从现实中创造绩效作为动力。
2.保持适度的不信任。正如一位网友所说：“政府的公信力的下降并不可怕，可怕的是没有认识到这一点”。我们一般都会把不信任当作是信任的对立面来看待。“但在承担简化功能的意义上，不信任并非信任的反面，而是其功能等价物。俗话‘疑人不用，用人不疑’，刚好说明了不信任与信任之异曲同工，两种方式都使我们免除了继续搜索信息的重负和犹豫不决对工作与时机的贻误。尽管在实践中，不信任可能是无奈之举，但在心理上，不信任并非消极，是更为决断的简化。”⑤
尽管不信任本身是危险的，但也并不可怕。不信任的积极功能在于它甚至能够促进信任：公众对政府及其行政人员的怀疑，是政治成熟的一个好征兆，可以促进政府进行自身的反省和改进；对政府进行监督，反而使得政府的工作在某种程度上显得更为可信；从一定程度来看，不信任的存在对提升政府公信力也是有所裨益的，因为如果公众从来没有体会过不信任的恐惧和危害，就永远不会拥有满意的信任体验。
同时，不信任也具有一定的合理色彩。公众往往不是在意识形态基础之上，而是在实用主义基础上表示了他们对政府的不信任的态度。也就是说，这种信任或不信任很少随着意识形态的变化而变化。不信任并不能代表公众已失去对民主基本价值观的信任，某种程度上恰恰可以理解为是公众对更高程度民主的一种向往，因而，不信任也可以被看作是社会政治成熟的一个特征。对政府的不信任也并不意味着公众要推翻政府。欧洲一项民意调查表明，即使那些存在严重的信任赤字问题的国家，比如美国，公众对政府不信任，但同时认为美国的政治体制是世界上最好的，依然有90％的公众“对政府的民主形式感到满意”。⑥ 更有意思的是，有些公众可能对美国联邦政府深感不满，但是却可能对于本区政府的治理形式或者当地警察的服务感到满意。当然，这和美国的政治文化传统有着密切的关系。从历史上来看，对政府的不信任是美国政治传统中重要的、延续的和独特的组成部分。为此，一些学者认为，无需为政府公信力的下降担心，公众失望对公共事务的影响并不大。
在以西方为中心的现代文明中，中国只能算是一个“边缘国家”⑦。边缘国家容易犯的一个通病是，对中心国家盲目崇拜，以至于模仿照搬。因此，我们应该首先基于各个国家的历史文化传统来思考政府公信力问题，对于西方国家的经验教训采取一种借鉴的态度，而不是照搬照抄。在如何对待“不信任”这个问题上保持理性的判断和做法。
其实，公众对政府的不信任未必是一件坏事。如果政府能够以一种积极的心态正视信任危机，以自己的实际行动打消公众的疑惑和不满，建立的信任关系则会是一种经得起考验的恒久关系。只要采取正确的方法和途径，不信任在一定程度上是可以克服的，甚至还可以起到强化信任的功效。我们既需要公众对政府的信任，也需要保持适度的不信任，同时，建立防范机制来防止不信任占据上风，防止不信任的破坏力量。
3.加大政府的培育和扶持。在理解型留言中，一些网友也表达了“国家太大，人口太多，治理好这个大国家也真是不容易”；“政府难，历尽千辛为民，民却不满意”等等较为宽容的态度。但是，这样一些人所占的比例毕竟还是较少，反映了政府在提升公信力的道路上要做的事情还是很多，需要克服的障碍可能也会很多。
2004年的“西安宝马彩票案”曾经轰动一时。中国自从恢复彩票业以来，一直是由政府设立专门部门进行垄断专营。财政部明确规定，彩票机构不得采用承包、转包、买断等形式对外委托彩票发行和销售业务。这是因为，彩票具有太多“博”的性质，政府信誉则是保证彩票发行公正合理的基本条件。但是，陕西省体彩中心却与私人签订承包合同，政府信誉被廉价出卖和滥用，给公信力带来了巨大的损害和危机。
政府公信力体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度。它是公众的价值取向与政府所倡导的价值理念一致，政府治理能满足公众期待而带来的一种和谐关系。换句话说，公信力的状况既取决于公众因素，也取决于政府因素。就大多数人的直观感受而言，政府方面的因素可能来的更为直接和深刻。因此，我们也把关注的焦点放在政府这个方面。因为，就如一位网友指出的：“要使人相信，首先自身要有诚信”。
在“西安宝马彩票案”中，政府自身的诚信受到了极大的质疑。陕西体彩中心的某位主任曾经表示可以“用头担保”彩票发行方不存在造假行为，随着真相的披露，成了一个荒诞的小幽默。我们不禁会问：靠什么来为国家的信誉担保？显然，我们不能靠官员的承诺，而必须建立一整套完善的制度和规范，对其中运转的每一个环节都做出有效的约束。官员本身只能是制度中的一员，而不是制度本身，只能代表自己的职责发言，而不能代表制度发言，更不能为制度进行担保。
当然，制度并不是万能的，再完善的制度，也只能在最大程度上保证不出问题，却不能保证绝对不会出问题。政府的培育和扶持是一项长期的艰巨的投入，一个稳定而安全的制度框架的建立是维系和提升政府公信力的重要途径。也就是说，政府要对自己制定的方针政策有一个稳定的可预期性，公开政府的弱点和不足之处，让公众有知情权和参与权，让公众相信政府是为了公众的利益而工作的，让公众理解政府出现一些问题同样是不可避免的，从而来保持一种持续性的信任关系。而在这个过程中，政府就应该起到一个积极的作用，甚至是作为政府的一项职能来看待，努力培育一个公信力较高较稳定的环境和氛围。
中国政府自改革开放以来的众多举措，彰显了其强大的施政能力，对于提升政府公信力起到了积极的作用，但目前存在的一些问题还是很令人担忧的。一位网友归纳了公信力下降的主要原因，认为“腐败太多、效率太低、漠视民意、暗箱操作、两极分化”是造成目前中国政府公信力下降的症结所在。确实如此，政府机构臃肿、人浮于事、不负责任、效率低下、腐败丛生、官僚主义、政策随意性大等等非理性行为，损害了政府权威，是导致公众对政府的不满与不信任增长的最直接原因。
要提升政府公信力，就需要花大力气来克服政府的这些非理性行为，增强政府的治理能力。而在政府的各种非理性行为中，腐败显然是目前损害公信力的最主要方面，因此，中国政府还是有必要高度重视反腐建设，力争创建和维系一个较好的内外环境。政府行政人员的道德素质以及工作责任感和工作作风，很大程度上决定着政府的形象和公众信任度。改进政府的工作作风，以良好的工作作风和态度来重塑政府及其行政人员的形象，在权利和义务的关系上确定具体的责权范围和制约机制，建立和完善有利于公众监督的监督机制，加强制度约束的公开和透明度，这是提升公信力的重要基础。
4.关注公信力下降的警示迹象。“其实这样下去，政府还不惊醒的话，每一次压迫就有一个反叛的力量，就像每一个时代的变革一样，必然被一些有心的人利用，抄了后路，有天崩地裂的那天就不奇怪了”。这段留言乍一看有些偏激，甚至危言耸听，但仔细一想，其实说得并不算太过。这位网友意识到公信力对政府生存的重要意义，认为政府要在各种警示迹象面前幡然醒悟、及时遏制。
信任是不可能被担保的。花费很长时间建立起来的信任可能会因为一个偶然的行为就遭到毁坏。而且，失去的信任很难重新建立起来，需要政府付出不懈的努力。即使可以重建，往往也需要花费相当长的时间和付出众多的代价才能完成。既然信任不可能被担保，那么就必须精心培育，尤其是要重视公信力下降的警示迹象。因为，发现公信力下降的迹象越早，重建信任的机会就越多。而对于已丧失公众信任的方面，则应设法尽快将其恢复。如果在危机发生之后才想方设法去亡羊补牢，就容易造成黔驴技穷的尴尬局面。因而，明智政府更主要的关注点是防患于未然。这就如同《黄帝内经》里所推崇的养身之道：要“防病于未然”。
如同蚂蚁在下雨之前往高处搬家、大象在海啸到来之前往高处撤离，这种预先的防范是为了保全自身，应对大自然的灾害可能给自己带来的灭顶之灾。对于自然灾害，特定的物种有特定的本能反应，人类在这方面的敏感度要低得多。但是对于政府公信力下降这种人类世界存在的可能的灭顶之灾，政府应该是有所警觉的。因为，历史已经有过太多教训，而现实所反映出来的一些警示迹象，对任何人来说，不可能会是麻木不仁、无关痛痒的。单就听听现在相对宽松的舆论环境中所传来的这些网络声音，就应该引起高度的关注。
现实中的危机事件就是有可能造成公信力下降的警示迹象。据美国学者罗森塔尔的定义，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。⑧ 所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。
目前中国各级政府在解决危机事件时，考虑更多的是危机对经济的影响，往往把危机上升为经济危机甚至是上升到政治的高度，用对待政治危机的办法来解决社会危机，于是容易出现隐瞒、虚报现象，导致突发事件的范围扩大、蔓延，甚至引发更严重的其他危机。所以，构筑危机管理平台时，首先应恢复危机的社会本原，树立危机管理意识，这样才能使政府有序、有效地处理危机。在这个过程中，政府应该承担提供秩序和法律的责任，把解决危机事件当作社会各界走向信任、合作和支持的契机。
自从“非典事件”以来，政府公信力成为一个经常被关注的话题，官员、学者和公众都更加清醒地认识到，目前的中国政府面临着比较严峻的信任问题，政府在应对危机事件方面暴露出了种种漏洞和不足。这些，都给政府公信力蒙上了挥之不去的阴影。如何在危机事件上体现出政府的决策能力和应对能力，如何更好地关注公信力下降的警示迹象，是现代政府提升公信力不得不认真思考的一个问题。令人欣慰的是，中国政府日益认识到处理危机事件的重要性，政府正逐步树立起危机管理意识，积极反思过去的教训，虚心借鉴其他国家的先进经验，着手努力完善危机管理各项机制和危机管理信息系统。
注释：
① 张旭霞：《构建政府与公众信任关系的途径》，2004年中国人民大学“行政管理学系博士论文”，第8页。
② ［法］让—马克·夸克：《合法性与政治》，中央编译出版社，2002年，第12页。
③ ［德］哈贝马斯：《合法化危机》，上海人民出版社，2000年，第92页。
④ ［美］弗兰西斯·福山：《信任：社会道德与繁荣的创造》，海南出版社，2001年，第69—94页。
⑤ 郑也夫：《信任论》，中国广播电视出版社，2001年，第104页。
⑥ 孟庆存：《论政府与公众的信任关系》，2003年中国人民大学行政管理学系博士论文，第104页。
⑦ 张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社，2002年，第2页。
⑧ 王翠文：《市政管理》，天津大学出版社，2005年，第152页。
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