由“议会主导”到“行政主导”——评当代宪法发展的一个趋势，本文主要内容关键词为：主导论文,议会论文,宪法论文,当代论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本世纪宪法发展的一个重要特征是各国的行政权都得到很大加强，而议会的权力则有相当的收缩。发生这种变化的原因是多方面的。在东方，国家政体历来是行政主导，这是由东方国家的历史传统等各种因素决定的。中国的人民代表大会制度体现了社会主义民主的原则精神，既充分发扬了人民民主，又赋予行政机关的充分必要的权力，当然对这种权力又有严格的监督，因而是具有中国特色的东方式社会主义宪政。
关键词 宪法 行政主导 议会主导 趋势 宪政
宪法伴随着近现代工业文明的出现而产生，迄今已有近四百年的历史了。〔1〕宪法的产生，为创造一个和平、公平、 繁荣的现代社会发挥了积极的作用，是现代政治文明的重要标志。现在，人类再次进入世纪转折时期，我们应该把什么样的宪法和宪政带入到新世纪？宪法在保障民主和人权、促进经济发展、维护世界和平方面可否继续发挥作用，应该如何发挥作用？与18、19世纪的“古典”宪法相比，宪法在本世纪发生了什么变化，在下一世纪又会有何发展动向？所有这些都是我们处在世纪转折时期的宪法学者所应关注的问题。宪法学应该关注人类的前途与命运，宪法学应该着眼于长远和未来；宪法学家应该同时是未来学家，应该为未来设计出科学、合理、安全的政治制度做贡献。
在这里，我们准备以18、19世纪的“古典”宪法为参照，探讨当代宪法发展的一些情况，主要是指本世纪以来宪法在世界范围内的发展态势。本世纪人类经历了两次空前的世界大战的洗礼，又经过漫长的东西方“冷战”的考验，到80年代中后期“冷战”结束，世界重新走向多极化。在这些变故中，作为近现代政治文明产物的宪法经受住了一个又一个考验。我们希望对近百年宪法发展的情形做一个小结，并在此基础上对宪法在下一个世纪的发展作一些评估。那么，当代宪法发展的主要特点或者说主要趋势有哪些呢？我们尝试把本世纪以来宪法发展的情形态势作以下概括：
1.宪法在保护基本人权方面的作用得到进一步加强。鉴于两次世界大战对人权空前的极大摧残，战后所产生的宪法都非常重视保护人权，确定了较为广泛的公民权利和自由，宪法作为“权利保障书”的作用更为突出。
2.国家主权作为一国对内对外的最高权力开始附加一定条件，许多国家宪法开始确认在对等的条件下，对本国的主权可以作出必要的限制。这种趋势仍在发展。当然，持此种主张的国家和学者其动机目的是不同的，有些是想借此干涉他国内政。〔2〕
3.国家结构在本世纪发生了巨大变化，传统的单一制联邦制观念得到极大的修正。在传统的联邦制国家，联邦政府的权力不断膨胀，各成员邦的权力越来越受到限制。〔3〕而在被认为是典型的单一制国家， 中央政府都在不断地简政放权，以致有些成员地区享有的自治权比联邦制下各邦享有的权力还要大，例如中国的特别行政区。〔4〕东西方冷战结束后新出现的一些“准国家”，例如欧洲联盟、独立国家联合体，为我们研究国家结构形式提供了新的素材。〔5〕
4.第二次世界大战给人类带来了深重的灾难。各国战后都十分强调宪法对维护和平的重要作用，尤其是战败各国都在宪法中对此作出了明确规定，这主要表现在两个方面，一是在宪法中明确表示放弃战争，并对国家的军事行为作出限制，例如日本宪法规定“不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家的交战权”。〔6〕另一方面是宪法和相关法律明确禁止法西斯政党的存在。德国基本法规定“根据各政党的目的或根据党员的态度判明，如企图破坏民主和自由的根本秩序，推翻这种秩序或阴谋颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。违反宪法的问题由联邦宪法法院裁决”。〔7〕但是有些国家近年来法西斯主义、 军国主义死灰复燃，而且有愈演愈烈之势，“和平主义宪法”受到极大的威胁。在日本，极右势力一直要求修改宪法第9条。〔8〕鉴于此，人们才更加强调宪法在维护地区稳定和世界和平方面的作用。
5.违宪审查权（司法审查权）由普通法院行使到越来越多地由专门性的宪法法院（宪法委员会）行使。在中国，也有人不断建议成立专门的宪法法院或委员会来监督宪法遵守与实施。〔9〕违宪审查制度互相借鉴，互相取长补短的趋势较为明显。〔10〕
6.从宪法包括的内容来看，其范围越来越大。18、19世纪的“古典”宪法一般只规定政治方面的内容，是单一的“政治法”，例如美国宪法。到本世纪初，从1918年德国魏码宪法开始，宪法开始规定经济制度和经济秩序方面的内容。从此宪法不仅仅是“政治大法”，而且也是“经济大法”，经济宪法的出现被视为20世纪宪法发展的重要特色。〔11〕到1982年的中国宪法，调整的范围又进一步扩大，不仅仅规定一国的政治制度、经济制度，而且规定了精神文明，涵盖了社会生活的主要方面，这是宪法发展的又一次飞跃。宪法不仅仅是政治大法、经济大法，而且是文化大法，成为无所不包的“社会大法”，成为涵盖政治、经济、文化和社会生活主要方面的根本大法。
7.本世纪以来，宪法的又一个重大变化是，国家的权力结构由议会主导和“三权分立”的模式向行政主导模式转变，国家权力由原来主要由议会掌握或者分别由三个机关分工独立行使而逐渐往行政机关手里集中。这是当代宪法发展的一个十分值得注意的趋势。
由于篇幅所限，下面集中讨论第七个趋势，即宪法规定的权力结构由议会主导或三权分立模式向行政主导模式转变。
一、传统的政府权力结构
“政府”一词一直都在两种意义上使用。从一般意义上看，“政府”泛指掌握并运用公共权力，处理公共事务的政权机关。这是“大政府”概念，包括国家的所有机关，诸如制宪机关、立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等等，从特殊意义上讲，“政府”仅指掌握国家行政权、进行社会日常管理的行政机关。这是“小政府”概念，与“行政机关”有相同的内涵和外延。本文在一般意义上使用“政府”概念，即泛指整个国家政权机关。如果要表达“小政府”的意思，直接用“行政机关”而不含糊地用“政府”字样。
在封建时代，立法、司法、行政不分，皇帝集诸大权于一身，皇帝就是政府，是最高的决策者和执行者。当时的权力结构是行政兼理立法和司法，例如，中国古代各地的行政长官不但发布规范性指令，而且还审理案件。当时人们提到“政府”，想到的便是皇帝和各级行政官吏，人们把这种国家称为“警察国”。〔12〕
封建社会后期，随着商品经济的日益发展，这种诸权合一的封建政府与政治越来越不适应社会生产力发展的需要。新兴资产阶级要充分发展自由经济，首先就要摆脱封建政权加在他们身上的种种枷锁，要求有基本的人身自由、经济自由和政治权利。资产阶级民主革命的首要目标就是把以前公共权力套在自己身上的枷锁打开，然后以其人之道还治其人之身，给公共权力套上枷锁，使它只能为善，不能为非。为此，17、18世纪资产阶级革命时期的政治学家、法学家针对这种不受约束的绝对权力设计了种种宪政体制，务必把公共权力纳入资产阶级法治轨道。〔13〕
当时人们对行政权如此憎恶畏惧是可以理解的。因为人类刚从封建专制的绳索下挣脱出来，对专制王权鱼肉人民、践踏人权、为所欲为的种种恶行，记忆犹新，心有余悸。饱受独裁专制之苦的人们基于对行政权的恐惧心理想方设法来限制、规范行政权力，其实并不过分。美国学者梅里亚姆在《美国政治思想》一书中深刻地论述了这个问题。他说：“行政领导在民主挣脱君主制桎梏的时候是被当作眼中钉的，强有力的行政管理最初被当作君主制的一部分而怕得要命，后来又被怀疑为贵族制度的一部分。”〔14〕行政机关因此倍受歧视。
根据古典自然法学家对行政体制的设计，无论是在“议会主权”的议会制政体下，还是在“三权分立”的政体下，立法权与立法机关都处于优越的地位，行政权和行政机关由于自己的“历史罪行”而长期受不到应有的重视。
在实行议会内阁制国家，例如英国，国会不再是隶属于国王的一个咨询机关，而是国家权力机构，代表新兴资产阶级行使立法权，而国王作为行政机构的首脑只负责执行国会通过的法律，掌握“执行权”。〔15〕1688年“光荣革命”后，詹姆士二世女婿荷兰执政威廉在前往英国继承王位举行加冕典礼时，不得不服从一个没有先例的要求：“按照国会批准的法令以及同样形成的法律和惯例”实行统治。〔16〕从此在英国的政府结构中，议会的最高权威和最高地位被确立，议会至上、议会主权成为英国政治的基本原则，行政机关是纯粹的执行机关，其自主性极少。
在实行美国式的三权分立国家，虽然表面看来行政权与立法权、司法权三权鼎立，平分秋色，但是，三权之中，立法权据核心位置，国会起主导作用。例如，美国宪法先规定国会，然后再规定总统和司法，只有国会才有权立法、征税、拨款和提出宪法修正案，并行使授权立法权，国会有权弹劾总统等行政官员和联邦法官等。在相当长时间内美国的权力斗争也一直是在国会内部展开的。〔17〕英国学者维尔在其《美国政治》一书中指出：“1787年开国元勋在规定总统权力时，当然没有打算设立一种权力很大和十分重要的公职……他们中的许多人可能只打算设立一个纯粹的行政长官，使他踏实地实行立法机构的命令……”。〔18〕可见，即使在实行“三权分立”的所谓总统制国家，政府运作也一直是由国会主导的。
所以，我们可以说在18、19世纪的西方各资产阶级国家，无论实行议会制或者总统制，政府是由议会主导的，议会据国家权力的核心地位，可以说资产阶级在推翻封建帝王专制后，以国会取代了国王的至尊位置。实行议会民主是18、19世纪西方各资产阶级国家立宪的基本指导思想。
二、本世纪以来行政权的膨胀——权力结构由议会主导向行政主导转变
在这种议会主导的宪政架构下，虽然行政权得到了有效控制，行政机关失去了做坏事的能力，但是与此同时也失去了主动为人民做好事积极谋取福利的能力，尤其当代社会情况复杂，突发事件增多，在这些情况下，行政机关由于“行为能力”受到限制，往往不能迅速运作，议会又议而不决，致使公众利益受到极大损害。这样就产生了要求加强行政权力的社会基础。因而，进入本世纪的一段时期里，几乎所有国家，不论它奉行“三权分立”，还是奉行“议会主权”，长期默默不闻的行政机关一反常态，改变过去消极被动、无所事事的状况，不断强化自己的法定权力，并频频要求议会授予立法权，“委任立法”大量出现，行政机关大有重新集三权于一身之势，似乎要取代议会而重新占据政府的核心地位。相反，议会的权力却不断萎缩。议会传统的立法权不断受到侵蚀，议会立法的内容、时间越来越被政府所左右，议员提出法案并最终成为法律的比例不断下降。〔19〕
在实行议会内阁制的英国，其独特的政党制度使得议会不再能控制内阁，而是内阁控制了议会，到本世纪60年代，英国首相由“同辈中的第一人”一跃而为“民选的国王”，〔20〕英国政府成为“首相政府”。〔21〕1945年以来，不管保守党政府或者工党政府，内阁议案在议会中平均有97%的通过率。从1967—1971年政府在立法程序的立法委员会阶段共提出1772项修正案，其中1770项被议会通过。〔22〕就委任立法而言，委任立法出现并大量增加本身就是议会权力受到削弱的证明，由于受专业技术方面的限制，事实上议会已很难对内阁的规章制定权加以监督。
在实行“三权分立”的美国，本世纪以来，总统已经取代国会成为美国政治生活的中心，国会趋向于向总统寻求政策领导和政治聚合力，尤其在战后美国成为超级大国使得它越来越深地卷入国际事务，国会的权力又日趋分散，因而总统的权力不断得到加强。尼克松总统的水门事件后，国会虽然夺回了一些权力，但由于美国特殊的政党制度，国会内部权力分散，因而要恢复国会的主导地位似乎不可能。〔23〕总统权力扩张的主要表现是，国会授权立法的范围不断扩大，数量不断增多，总统行使立法否决权的次数也不断增多；总统越来越多地侵占国会的战争权，常常对外不宣而战；总统的外交权也因此而日益膨胀。〔24〕总统对基于任命的公职人员的罢免，也勿需征得联邦参议院的同意。所以这一切，都使得美国总统“比任何所能想象的国王更有权力”，〔25〕成为帝王般的总统，成为“美国的希望”。〔26〕
在西方其他国家，诸如法国、意大利以及东方的日本等，本世纪以来尤其在第二次世界大战以后，行政权也得到了很大的加强，政府权力结构都在不同程度地由传统的议会主导向现代的行政主导转变。在日本甚至出现“日本首相所不能办到的大概只有自由选择生男生女之类的事”，〔27〕可见行政权力膨胀之一斑。
这是本世纪人类政治领域发生的一个显著变化。原来以议会为中心的“议会政府”被认为是过了时的“古典”宪政体制，原来由议会领导的“议会国”被由行政机关领导的“行政国”所取代。以前人们把行政机关看成是消极的、被动的、限制约束比较多，现在人们关于行政机关的观念已经改变，不再把它视为只能侵犯人权的可怕的“怪物”，而是对它“亲善”，更多地从积极方面来看待它，认识到行政机关在一定法律约束前提下，同样可以做许多有益的事情，依靠行政权同样可以保护人权。与此相关，人们关于政府的观念也发生了变化，以前人们提起“政府”，只想到议会，现在则把行政机关放在首要地位。
一般认为，导致议会权力萎缩，行政权力膨胀的原因主要有这些：
（一）政府经济职能的转变和强化。上世纪末、本世纪初，西方经济的发展由自由资本主义进入垄断资本主义。在自由资本主义时期，经济的发展是靠那双“看不见的手”，靠“自然秩序”和国会及法院维护的市场法律体系来维持的，经济行为被视为公民私人行为，行政机关积极地不干预，因而也不承担经济方面的责任。自由市场经济的无限制发展最终产生了垄断，造成了新的社会不公正和大量的社会问题，无论是那双“看不见的手”，也无论是国会或法院，对此都无能为力，行政机关也就借口整治垄断、维护公平竞争秩序而开始积极介入经济领域，行政机关的经济调控职能得到大大强化，“经济法”也就应运而生。同时，政府还大兴社会福利事业并从事大型经济活动，所有这些都为行政机关扩大权力，充分施展自己的“经济职能”提供了机会。美国罗斯福新政就是一个典型的例子。即使在今天，人们也很难设想没有行政机关宏观调控的市场经济会是什么样子。〔28〕
（二）国际因素。两次世界大战为各国行政机关扩权提供了客观条件。行政首脑在许多国家兼任武装力量最高统帅，因而在战争中就有更多的表现机会，国会和法院在战时的权力都不可避免地要受到不同程度的限制，而且最终导致权力结构的根本性变化。第二次世界大战后，东西方又长期处于“冷战”状态，两大阵营长期对峙，为行政集权提供了可能。80年代“冷战”结束后，世界走向多极化，国际关系和国际斗争日趋复杂，各国的来往更加频繁，客观上要求行政首长扩大外交和军事方面的决策权，以使他（她）可以运筹帷幄，便宜行事，最大程度地维护国家利益。〔29〕
（三）科技进步与社会生活的急剧变化。本世纪以来，科学技术取得了突飞猛进的发展，西方各国正在从工业社会向“信息社会”转化，而原来的第三世界国家也迅速向工业化、信息化社会迈进，遍及全球的信息高速公路正在把居住在“地球村”每一角落的人们紧密地联系在一起。“过去，巨大的变化总是要等几十年或几百年才能完成。这一次，变化不会在一夜之间发生，但它的步伐会快得多。到2000年，信息高速公路最初的表现将会在美国一览无遗。十年之内，其影响将遍及各地”。〔30〕在这瞬息万变的社会，社会事务、国家事务远比18、19世纪的复杂得多，各种突发性事件要求政府迅速反应，迅速决策，迅速行动。议会本身的性质决定了它难以适应迅速决策的需求；行政机关实行首长负责制，更能满足这种要求。〔31〕
（四）议会政治并不比“行政政治”更安全，多数人的专制同样可怕，同样可以侵犯公民权利。而在法律约束下的行政权只要运用得当，更能为人民带来福祉，更能有效地保护人权。人们原来习惯于借助议会保护人权，现在应该逐步适应借助强大的行政机关来保护人权。本世纪以来，原来消极的、静态的人权观念转向积极的、动态的人权观念，原来人们只强调政治上的民主权利，现在则更多地强调经济文化权利，要求国家提供更多福利。〔32〕在这方面，行政机关显然比立法机关更能满足社会发展的需要。
总之，行政权的膨胀成为本世纪以来各国政治发展的一个重要特征。无论人们喜欢或不喜欢，这都是一个客观政治现实。
社会发展要求赋予行政机关更大的权力，但是，社会发展同样要求对行政机关日益扩大的行政权实施日益严密的监督，以充分保证权力不被滥用，在强大行政权之下实现充分的人权保障。人们在认识到加强行政权力的同时，也要认识到规范、约束行政权力的重要性。任何要求授予权力的理由，同时也是要求对权力实行限制约束的理由。不受约束的权力，不管是立法权，还是行政权，必然导致腐败，这是一条永恒的法则。尤其强化行政权和行政机关，是要冒一定风险的，因为与立法权和司法权相比，它更富有扩张性，更易侵犯公民的权利。况且，东西方“冷战”结束后，人类由高度对立走向逐步缓和，更要重新加强对行政权的监督制约。一个恰当的考虑是，既要赋予行政机关足够的权力，使它能够充分做好事，能够及时处理各种急迫的社会问题，同时，又要给它以严格的监督和约束，使它不能做坏事，不能侵犯公民权利。既要保证行政效率，又要保证社会公正。最好的政治形式便是将二者结合起来，既保证行政机关有足够的权力来处理当代复杂的社会问题，又能保证行政机关不致滥用权力。这才是符合社会发展的正确选择，才是对待行政权和行政机关的正确态度。宪法学家应该研究在行政权扩大的情况下如何保护好人权，研究如何监督这种扩大了的行政权，而不是消极地研究如何重新削弱行政权。
三、东方宪政中的行政权
虽然从形式上来看东方宪政移植于西方，但是人们可以很清楚地看到它保留了更多的东方传统，具有更多的东方色彩。由于东方国家都有很长的封建历史，赋予行政机关很大的权力历来被认为是天经地义的。东方政治历来都是以行政为本位的，是“亲行政”的。同时，东方没有那么长的议会政治传统，人们并没有从议会那里享受到多少恩泽。相反，东方人对行政机关却一往情深，“政府”与“行政机关”往往是同一个层次的“概念”，“行政机关”就是“政府”，不仅如此，议会和法院往往是因为与行政机关关系很近才受到重视，才被视为“一级政府”而在人们心目中占有一定的地位。
是否可以据此说东方根本就没有宪政呢？不能。东方有具有自己特色的宪政。西方古典宪政强调民主参与，强调分权制衡，然而，“对亚洲国家来说，所谓自由民主并不单单是模仿美国或其他国家的宪法，人民所期望的是生活在一个有秩序和稳定的社会中，尽量享有个人的选择机会”。〔33〕在这里，“合乎宪法的平民政府已经被证实为无能、贪污、无法处理第三世界经济或应付一个充满深仇大恨、恐惧和对抗四分五裂社会的弊病和冲突……”〔34〕新加坡的宪政是典型的东方模式的，李光耀是亚洲价值观念的集大成者，他说：“身为一个具有中华背景的亚洲人，我的价值观是政府必须廉洁有效，能够保护人民，让每一个人都有机会在一个稳定和有秩序的社会里取得进步，并且能够在这样的一个社会里过美好的生活，培育孩子，使他们取得更好的表现。”〔35〕
这是典型的东方好政府观念，即强调有一个强有力的、“亲民”的、慈善的以行政为中心的政府，强调对人民的保护，强调对基本人权的尊重。民主，即那种原始意义上的所有人都参与的直接民主政治形式，被东方人认为是不可能的。东方古老的政治哲学认为，社会永远要分为治者与被治者，重要的不是把被治者变成治者，而是治者对被治者权利和自由的保护。因此，东方人对西方式民主从来都不以为然，认为那仅仅是一种政治口号、政治理想、政治追求，根本不可能实现。宪政的精义不在于参与多少，而在于建立一个符合自己历史和国情的“好政府”，这个政府能够充分尊重并保护人民。西方宪政通过议会来保护人权，而东方宪政则通过行政机关来保护人权。
在东方各国，全盘引进西方式“古典”民主体制的是菲律宾，但这是一个失败的例子。相反，亚洲“四小龙”经济起飞的经验，更加强了亚洲人的这种信念。尽管香港、新加坡等长期没有实行西方式民主，但市场经济同样迅速发展起来了，强大的行政权并没有成为经济发展的障碍，相反却是经济发展的有力推动者。在西方人看来，强大的行政权与市场经济是水火不相容的，要搞市场经济，就必须实行西方式议会民主。但在东方，这二者却有机协调地结合在一起了。
一个不容忽视的问题是，在强大行政权庇护下创造了经济奇迹的东方诸国和地区，并没有把自己历史上的那套专制体制承继下来，如果是那样的话，也就根本不可能创造经济奇迹了。这种东方式宪政有两个突出的特点：1.给人民以充分的政治、经济、文化自由，以便充分发挥人的积极性、主动性、创造性，宪政就是人的自由、人的解放。这是创造经济奇迹的基本前提条件。2.行政权受到严格的监督，建立了一套良好的自我约束机制，行政权必须自律并受法律约束，不得侵犯公民的基本权利自由。没有这两条，完全继承原来的专制政体，就不会有经济的飞跃。专制政体与市场经济水火不容，但是“强大的行政权+公民自由+权力自律和法治”却比纯粹的西方民主更能有效促进经济发展，更适合东方社会和历史的情况。这就是“东方式宪政”。
总之，无论西方或东方，本世纪以来都强调对行政机关的充分重视，要求加强行政权力，同时，给行政机关必要的法律约束，使行政权保持在一个合理限制之内，即恰好能充分做好事，又不致做坏事的程度，实现效率和公正的统一。这被认为是评价现代政府“好坏”的主要标准，即一个政府，既要有强大的行政权可以有效实现社会调控，又要对这种强大的行政权实施有效的监督，对基本人权实施有效的保护。这是当代宪法和宪政发展的一个重要特点。
四、中国人民代表大会制下的行政权
中国的基本政治制度是人民代表大会制。根据中国宪法的规定，由人民通过选举产生的代表组成全国人民代表大会（全国人大）。全国人大是最高国家权力机关，除了负责立法和决定重大国家事务外，还要选举产生或决定任命全国人大常委会、国家主席、国务院、最高国家军事机关和司法机关。国务院是中央人民政府，是最高国家行政机关，也是最高国家权力机关的执行机关。它由全国人大产生，因而也要对全国人大负责并汇报工作。这是建立在民主集中制基础上的一套社会主义民主政治体制。〔36〕
如上所述，最好的政治体制应该兼顾效率和公正，既保证行政机关能够灵活高效地运作，同时，又保证行政机关不滥用权力。中国建立在社会主义民主之上的人民代表大会制就是这种结合的典型，是一种很好的政治体制形式，具有东方特色，符合中国国情，又符合民主的要求和社会发展的需要。
首先，作为其理论基础的社会主义民主政治理论强调人民当家作主掌握国家权力，这为自己的政权建设提出了更高更远的要求。中国的人民代表大会制首先奉行一切权力属于人民原则，这是一个宪法原则，也是整个人民代表大会制度赖以建立的逻辑起点和理论基石。它不但强调给人民以充分的权利与自由，而且强调要由人民当家作主，掌握政权，体现在宪法上就是全国人民代表大会拥有最高国家权力。〔37〕
其次，它要求赋予行政机关充分必要的权力，使它在复杂的社会面前能够及时解决各种问题并为经济发展提供服务。作为中央人民政府和最高国家行政机关的国务院拥有充分权力，宪法第89条共赋予它18项重大权力，这充分保证了行政效能，也顺应了强化行政权的趋势。〔38〕
再次，中国的人民代表大会制度还强调对日益加强的行政权力进行日益加强的监督控制。人民代表大会是国家的最高权力机关，行政机关要对它负责，受它监督。行政机关由人民代表大会产生，人民代表大会可以罢免行政机关，可以向行政机关质询，可以检查行政机关的工作，有关机关必须尊重人大及其常委会。拟议中的监督法将对此作出明确规定，务必把行政权力纳入法治轨道，同时也为各级人大监督行政机关提供有力的法律保障。〔39〕
最后，对公民权利和自由的尊重与保护。中国正在进行社会主义市场经济建设，原来的计划经济体制正在被新的市场机制所取代。发展市场经济的一个很重要的前提是政府要维护人民充分的经济自由，充分尊重公民的基本权利，尽可能减少政府的不必要干预。中国在保护公民的政治权利、人身自由、社会文化权利与经济自由方面正在进行努力，而且已经取得了很大进展。
可见，中国的人民代表大会制度体现了社会主义民主的原则精神，符合中国的历史国情，是一种具有中国特色的东方式社会主义宪政。当然，人民代表大会制建立的时间不长，在“文化大革命”中又被中断达10年之久，恢复重建才十几年时间，存在许多不完善之处，还有许多问题需要解决。其中最主要的是，在全面进行社会主义市场经济建设的今天，一方面要大胆进行行政管理体制的改革，精兵简政，转变职能，减政放权，另一方面又要给行政机关保留充分的权力和职能，并完善对行政机关的各种监督制度，实现行政行为的法治化是我们目前的主要任务。总之，通过加强人民代表大会制度的建设，不断完善社会主义民主，使行政权的运用在严格的法治约束和广泛的民主监督下，既充分足够，又恰到好处，从而更好地为中国的现代化建设事业服务。这也是我们依法治国，建设社会主义法治国家的重要组成部分。
注释：
〔1〕对宪法何时产生这个问题，宪法学家历来有不同的意见。 但是一般认为17世纪英国通过《权利请愿书》（1629年），《人身保护法》（1679年），《权利法案》（1689年），并且开始形成各种宪法惯例，这些就是现代宪法历史的开端。参见吴家麟：《宪法学》，群众出版社，1995年。
〔2〕罗豪才、吴撷英：《资本主义国家的宪法和政治制度》， 北京大学出版社，1983年，第86—87页。
〔3〕惠尔（K.C.W heare）著，傅曾仁等译：《联邦政府》，商务印书馆有限公司，1991年，第289—298页。
〔4〕许崇德：《港澳基本法教程》，中国人民大学出版社， 1994年，第85页。
〔5〕独立国家联合体实际上是一个国际组织， 而欧洲联盟随着欧洲一体化程度的不断加深，越来越具有国家的特征，很难说将来不会出现一个欧洲联邦。
〔6〕《日本国宪法》第9条。
〔7〕《德意志联邦共和国基本法》第21条。
〔8〕赵向阳：《当代资本主义国家政治体制纵论》， 河南人民出版社，1990年，第527页。
〔9〕陈欣新：《论合宪审查和宪法诉讼制度》， 《宪政的理想与现实》，中国人民出版社，1995年，第222—224页。
〔10〕胡锦光：《宪法与民主政治》，《宪法诉讼制度若干问题比较研究》，中国检察出版社，1994年，第91—93页。
〔11〕许崇德：《中华法学大辞典·宪法学卷》，中国检察出版社，1995年，第305页。
〔12〕王振民：《政治体制改革与我国社会控制系统》，见《宪政的理想与现实》，中国人事出版社，1995年，第67—69页。
〔13〕17、18世纪古典自然法学派的理论虽然各有不同，但是有一点是共同的，即都通过各种方法抨击封建王权的独裁专制，抨击诸权不分的封建政体，为资产阶级民主革命摇旗呐喊。
〔14〕（美）梅里亚姆：《美国政治思想》，第84页。
〔15〕（英）洛克：《政府论》下篇，商务印书馆，1938年，第91页。
〔16〕赵向阳：《当代资本主义国家政治体制纵论》，河南人民出版社，第60页。
〔17〕〔23〕〔24〕〔27〕李道揆：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社，1990年，第316页，第79—94页，第63页。
〔18〕（英）维尔：《美国政治》，第168页。
〔19〕杨柏华、明轩：《资本主义政治制度》，世界知识出版社，1984年，第146页。
〔20〕R.W.K.Hinton:The Prime Ministers as an Elected Monarch Parlimentary Affairs,Summer,1960 P.297—303。
〔21〕R.H.S.Crossman:Introduction to the English Coustitution London:W atts,1964.
〔22〕〔29〕〔31〕吴大英，沈蕴芳：《西文国家政府制度比较研究》，社会科学文献出版社，1996年2月，第261页，第93页，第259 —260页。
〔25〕《美国新闻与世界报道》，1977年5月9日。
〔26〕（美）托马斯·克罗宁：《总统职位的现状》，1980年，第103页。
〔28〕在自由资本主义时期，市场秩序的维持主要是通过国会和法院来实现的，主要是靠民法和商法调整，靠宪法来保护权利，这与国家奉行不干预政策有关系。市场经济进行到垄断阶段后，要实现公平，国家就必须积极地干预经济，在这种情况下，仅仅靠国会和法院、靠民法和商法来调整经济关系已经远远不够，为此，就产生了“经济法”，而行政法也得到不断加强，行政机关在促进经济发展中的角色越来越重要。参见《市场逻辑与国家观念》，三联书店，1995年。
〔30〕（美）比尔·盖茨（Bill Gates）：《未来之路》（The Road Ahead），北京大学出版社，1996年，第341页。
〔32〕沈宗灵，黄丹森：《西文人权说学说（下）》，四川人民出版社，1994年，第20页。
〔33〕〔35〕《李光耀40年政论选》，新加坡报业控股华文报集团，联邦出版社，1994年，第562页，第574页。
〔34〕（英国）《星期日电讯报》，1988年8月12日。 这是伦敦经济学院政治学院教授埃利·克多里评论巴基斯坦1988年大选的话。转引自〔33〕，第571页。
〔36〕参见中华人民共和国宪法（1982）第三章第一节。
〔37〕参见许崇德：《中国宪法》，中国人民大学出版社，1996年，第145—151页。
〔38〕参见中华人民共和国宪法第三章第三节。
〔39〕关于加强人大对行政机关监督的论著甚多，可参见许崇德：《宪法与民主政治》，中国检察出版社，1994年，第78—106页。 孙丙珠：《对我国人民代表大会制度的一些认识》，《宪政的理想与现实》，第118—127页。
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