员工持股计划与国有企业的产权改革，本文主要内容关键词为：国有企业论文,员工论文,产权改革论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
国有企业在我国经济中的特殊地位，决定了国有企业改革必须把解决平等与效率作为终极目标，即一部分国有企业仅仅承担解决经济社会中的平等职责，而绝大部分国有企业则必须面对市场解决其经营的效率。过去的国有企业改革思路是放权让利、承包经营及实施以股份制为核心的产权改革，我们的着力点始终集中在提高企业的效率上，似乎忘却了广大企业职工的利益以及职工在推行现代企业制度中的地位和作用。尽管企业的产权关系这些年已发生了一定变化，但职工在企业中的地位及其利益却是每况愈下。其根本原因在于职工没有在企业的产权结构中拥有一席之地，职工仍然只是劳动者而非所有者，他们只是用自身劳动换取工资，基本没有剩余索取权。而且随着股东的日益外部化，职工的雇佣成份和性质也在增加。职工在企业的组织体系中是被管理者和被监督者，处于消极和被动的地位，严重地影响了职工参与企业生产经营的积极性和创造性。这种状况显然与国有企业改革的最终目标不符。实践证明，这样的改革逻辑已经影响了国有企业的改革进程与企业的经营绩效。如果长此下去，还会引发新的经济与社会矛盾。我认为，在推进国有企业产权改革时，必须考虑职工个人在企业中的产权问题，通过推行合理的企业职工持股制度，全国解决国有企业的产权问题，最终实现国有企业改革的目标。
员工持股计划（Employee Stock Ownership Plan简称ESOP）最早是美国经济学家和律师路易斯·凯尔索(Louis Kelso)提出的。他的理论认为人具有通过劳动和资本获得收入的基本权利(Louis Kelso,1958)。据此，凯尔索及其追随者设计了一套能使企业每个员工既获得劳动收入又能获得资本收入的计划。其基本内容是：在企业内部或外部设立专门机构（员工持股会或员工持股信托基金ESOT），这种机构通过借贷方式形成购股基金，然后帮助职工购买并取得本企业的股票，进而使本企业员工从中分得一定比例、一定数额的股票红利，同时也通过员工持股制度调动员工参与企业经营的积极性，和形成对企业经营者的有效约束。职工持股制度从本世纪50年代中期开始出现，之后，在西方国家特别是美国和日本普遍推行，已成为企业中一个重要的制度。
二、我国企业职工持股的发展
（一）非上市公司中内部职工持股的发展
中国最早出现职工持股是在乡镇企业。党的十一届三中全会以后，中国实行改革开放的政策，农村首先迈出改革的第一步，在广大农村推行土地家庭联产承包责任制。随后乡镇企业得到进一步发展，“以资带劳、技术入股、合作经营”成为乡镇企业新的投入制度。在城市，受乡镇企业这种新的制度的影响，也出现了“带资就业”或采取集资或技术入股的企业形式。1982年，沈阳市的一些企业开始吸收本企业职工入股（注：中国社会科学院工业经济研究所：《中国工业发展报告(1996)》，经济管理出版社，1997年，第258页。）。1984年7月，北京天桥百货公司出于店面装修，向公司内部职工定向发行了300万元的内部职工股票（注：剧锦文：《国有企业改革十大事件》，《港澳经济》，1999年第12期。）。尽管这些投资并未以规范的股份出现，企业也不是规范的股份公司，但就其实质而言，这类企业的产权是多元化的，其绝大部分股权基本上属于本企业职工，从而形成了我国企业职工持股的雏形。
进入80年代中后期，随着我国企业改革步伐的加快，企业的股份化改造取得了迅速的发展。据不完全统计，到1991年底，全国各类股份制试点企业达到3220家（不包括乡镇中的股份合作制、中外合资和国内联营企业）。其中有2751家实行企业职工持股制度，占总数的85.4%（注：王斌：《企业职工持股制度国际比较》，经济管理出版社，2000年，第61页。）。企业职工持股成为试点企业的主要制度形式。
1992年初，邓小平南巡谈话之后，中国掀起新一轮改革热潮，企业的股份化逐步成为企业改革的主流。特别是在这个时期，中央政府出台了一系列政策和法规来规范企业的股份制改革。据统计，截至1993年底，全国股份制试点企业达到4000多家，上市公司达到182家，到1993年6月，我国定向募集公司超过2000家，其中内部职工持股的公司1700多家，内部职工持股总额235亿元（注：中国社会科学院工业经济研究所：《中国工业发展报告(1996)》，经济管理出版社，1997年，第261页。）。
1994年7月，《公司法》正式实施，大大地促进了我国股份公司的发展。据统计，仅1994年一年，我国新增股份公司19847家，其中，有限责任公司17456家，股份有限公司2391家。到1994年底，全国共有股份公司3.3万家，比1993年增长1.52倍。其中有限责任公司约2.66万家；股份有限公司6326万家，股本总额2867.56亿元，比1993年的2086.32亿元增长了28.82%。另据中国股份制企业评价中心公布的资料，截至1995年4月底，我国已有股份有限公司9069家。这些公司的股本总额约为5971亿元，股权结构中国家股约2545亿元，占总股本的42.63%；法人股约1517亿元，占总股本的25.42%；内部职工股也达到1250亿元，占总股本的20.97%。到1996年，据当时国家体改委的统计，全国实行股份制的公司共有约一万家（不含有限责任公司），股份合作制企业400多万家。1997年底，中国股份制企业评价中心对全国3252家股份制企业的统计分析，企业职工持股达4365858万股，占被统计企业总股本33402277万股的10.367%。被统计企业的分布情况是：工业1808家，占被统计企业总数的55.59%；批发零售贸易餐饮业461家，占总数的14.17%；房地产195家，占总数的6%；综合类企业377家，占11.597%。其他还有农牧渔业66家，占总数的2.02%；建筑业80家，占2.46%；交通运输企业99家，占3.04%；对外贸易业53家，占1.63%；金融保险业24家，占0.74%；社会服务业89家，占2.74%。
（二）上市公司内部职工持股的发展
从1990年我国正式开办证券交易所以来，上市公司中的内部职工股随着公司上市数量的不断增加而数额也越来越大。表1反映了从1990年至1999年上市公司股权结构的变化，特别是内部职工股变化的情况。
从表1可以看出，截至1999年4月，上市公司内部职工股已达到49.27亿股，占同期上市公司总股本2631.35亿股的1.87%。自1994年以来，上市公司的内部职工股开始陆续上市，截至1998年，已上市的内部职工股达到32.4346亿股，占沪深两市上市流通股本总额733.61亿股的4.42%；另有52.1895亿股内部职工股已发行但未上市，占沪深已发行股本总额的2.24%。历年来内部职工股上市的数量为（截至1998年底）：1994年14.80亿股，1995年5.63亿股，1996年2.12亿股，1997年4.87亿股，1998年5.74亿股。已上市内部职工股的上市公司达到433家（其中沪市231家，深市202家），占沪深两市上市公司总数的51.24%（注：沙俊涛：《内部职工股的形成和现状》，《上市公司》，1999年第4期。）。
表1 上市公司家数及股权结构统计表 单位：亿股，每股面值1元
年份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999.4
上市公司总数
10
14
53
183291
323
530745
851
878
股份总数 2.61 6.29 68.87 387.7 684.5 848.4 1219.54 1942.67 2526.77 2631.35
国家股 28.5 190.2 296.5 328.7
432 612.3856.5 900.8
境内法人股 9.05 34.97 73.87 135.2
224.6 439.1528.1 546.4
境外法人股 2.8 4.09
7.52 11.84
14.99 26.0735.77 37.50
募集法人股 6.49 41.06 72.82 61.93
91.82 130.4152.3 161.3
内部职工股 0.85 9.32
6.72 3.07
14.64 39.6231.47 49.27
转配股0 0.191.1 6.2711.6 22.87 - -
资料来源：中国证券监督管理委员会编：《1999中国证券期货统计年鉴》，中国财政经济出版社，2000年。WWW.csrc.gov.cn.
（三）我国企业职工持股的特点及存在的问题
我国企业职工推行持股是与国有企业的股份制改造分不开的。过去的十几年中，国有企业的股份制改造发展很快，但职工持股却没有走上规范化发展的道路，而且发展也极不平衡。就目前状况而言，大致有以下几个特点和问题。
1.职工持股的平均化和强制性。调查发现，有的企业以平均摊派的手段要求企业所有员工出资入股，在前一时期，更有甚者出于筹集资金的目的硬性规定，如果职工不购买职工股就意味着自动下岗。强制的强度随职工出资持股的多少依次有：持股上岗；调整到报酬低、不合理的岗位；降低劳动报酬，取消其他合法权益，扣、停发工资和奖金和解除企业与职工的劳动关系等等，据中国社会调查事务所(SSIC)对640家实施职工持股企业的调查数据显示，强迫职工入股的企业占总数的62.7%，强制方式所占比重如表2。
表2 强迫职工入股方式
强迫职工入股方式 所占比重(%)
持股上岗
44.4
调整到报酬低、不合理的岗位 22.2
降低劳动报酬，取消其他合法权益
18.5
扣、停发工资和资金 9.3
解除企业与职工的劳动关系5.6
资料来源：中国社会调查事务所(SSIC)的一项关于股份合作制企业的调查资料。
这显然违背了投资自愿的原则。一些企业除了强制职工如此之外，还实行人人有份的平均主义，而且往往是强制与平均摊配结合起来。实际上，在人人有股而又没有建立起相应的制衡制度的情况下，职工即使持有了股也与过去企业100%属于国家的情况没有太大的改变。调查发现，强制实施职工持股的企业多为那些经营困难，企图通过这一途径筹集资金的企业。
2.职工持股的福利化。企业股权结构的改善最终目的是促进企业绩效的提高，这是符合企业股东或所有者的利益的。职工持股是一个愿打，一个愿挨，企业不必担当“恩人”，职工也无需感恩戴德。但是，目前中国一些国有企业施行的职工持股带有福利化的倾向。企业将一部分股份无偿地送给职工持有。特别是一些上市公司，由于《公司法》规定内部职工股在公司股票上市一段时间之后，可以通过市场进行变现。而职工购买的内部职工股与上市后的市场价格有较大的差价，职工往往在公司上市之后很快将手中的股票抛出变现。这无形之助长了上市公司视职工股为一种福利手段。
3.职工持股的形式化。有的国有企业为了应付上级单位或政府有关部门的检查，匆匆忙忙地在形式上搞几个组织，走个过场了事。有的企业为了赶潮流，不管条件成熟与否，盲目推行职工持股制度，如此这般，企业还是原来的企业，职工还是原来的职工。问题没有解决，麻烦倒添了不少。
4.职工持股者的短期行为化。这种情况在上市公司中最为突出。由于我们没有限制职工持股不得交易的法律和制度，并且将内部职工股视为一种福利，当募集公司一旦上市，一段时间后内部职工股也随即上市，几天之内大部分便逢高抛售。因此很难达到加强公司内部职工凝聚力，调动其生产经营积极性的初衷。
5.职工持股的外部化。据1993年度报告显示，某上市公司1993年底职工人数仅为33人，而职工股在国家股1:2转配之后增大为1792.8万股，人均大约为54.3万股，这是让人不可思议的。该公司1987年成立，不可能有庞大的离退休职工，再说，公司管理层每人仅持股6000股（注：孙黎：《公司购并与产权交易》，中华工商联合出版社，1995年，第517页。）。唯一的解释就是有大量的职工股被非本企业职工所持有，造成职工股的外部化。调查中发现，发生职工股“外流”的企业多半是效益较好者，一些与公司有关系的人通过各种途径购得职工股，以获取公司较高的股利回报。
6.职工持股的无计划状态。尽管我国各地有许多国有企业都搞了内部职工持股，有些地方如北京、上海、天津、西安、江苏等颁布了自己的职工持股条例，但整体而言，没有一个系统而长远的发展规划，各地和各企业出于自身的需要，各自为政，各行其是，不仅使不同地区的规制相互矛盾，而且已经建立起来的这些制度为今后的统一造成诸多障碍，加大了后期建立统一规范的成本。
7.金融证券部门基本没有介入企业职工持股制度。我们知道，以美国为代表的员工持股制度，是以建立一个外部化的员工持股信托基金为基础的。就目前我国的职工持股而言，绝大多数是在企业内部设立一个职工持股会，并通过职工出资而形成，基本上没有金融证券部门的介入，因而持股规模一般较小，入股职工风险过大，尤其是持有那些经营不善的企业的股份。
8.多数企业将职工股金作为企业的资金增量，基本没有触及其存量资产。由于国有企业中国有资产的交易制度不健全，实现与国有资产交易的成本很高，因此，企业在实施职工持股时多采取将职工股金直接作为其资产增量，存量部分基本没有变化。这种状况必然影响职工股在企业股权结构中的比重，进而影响职工对企业的参与和控制。
从以上我国职工持股存在的问题不难得出这样的结构，那就是目前我国有职工持股但职工持股制度很不完善。尽管我国的职工持股早已出现，但按照规范的职工持股制度进行运作的则非常少，从而使职工持股仅仅变成企业的一项福利或企业筹资的手段，通过职工持股达到激励员工和约束经营层的目的基本没有实现。
三、职工持股计划在国有企业改革中的意义
尽管我国企业中职工持股存在这样那样的问题，但我认为，在国有企业中推行职工持股计划对于进一步深化国有企业改革仍然具有十分重要的意义。
1.职工持股与国有企业产权结构的多元化。国有企业的所有问题最终都能归结到其产权问题上。国有企业的产权问题最突出的又是所谓的“所有者缺位”和产权结构单一。实行职工持股制就使职工通过持股组织以股东身份，向企业注入资本，成为企业总股本中的一个出资者。这样就在企业和职工之间结成一种产权纽带关系，使企业的产权结构出现了包括国家股、法人股、其他社会公众股和职工持股的多元股权结构。据调查，上海已建立职工持股会的32家企业中，职工持股占企业股份的平均比例为24.64%。最高为74.19%（注：曹凤月：《职工持股会操作指南》，中国经济出版社，1999年，第15页。）。极大地冲击了原来国有企业“一股独有”、“一股独大”的产权结构格局。
2.职工持股与国有企业治理结构的优化。在国有企业产权结构单一基础上形成的企业治理结构，必然同以前的国有企业没有什么两样。尽管公司法规定改组成股份公司的国有企业也要设立董事会、监事会，并要同公司的经营层在职能上相分离，但事实上难以做到。即使二者分开了也很难形成有效的激励与监督。主要是由于占绝对比例的国家股的出资人缺位，与股东伴生的利益最大化愿望并无实际的履行要求。如果职工持股通过某种制度使其代表进入公司的董事会、监事会，并参与公司的重大决策，不仅可以直接施行决策权、监督经营人的经营行为，同时也会因职工的直接参与行为而得到激励，从而起到优化企业治理结构，加强企业内部的监督与激励力度。
3.职工持股与国有企业的战略性改组。国有企业从竞争性产业领域逐步退出已经成为共识，关键是如何退出的问题。我曾提出过国有经济可以实施“绝对退出”和“相对退出”的策略（剧锦文，1999），具体到企业层面，我认为职工持股制度的实施有助于实现国有企业的“双重退出”。职工通过购买国家股和政府有意识地用一部分国有资产奖励给有贡献的职工，随着职工不断地购买国家股，使国家股不断地转化成职工股，直至企业中国家股的比重降到最低限度。或者，在国家股不变的情况下，企业在增资扩股时吸收职工入股，即职工用自己的钱购买企业增发的股票，从而使企业的产权结构发生变化，也就是说，国家股从企业中“相对退出”了。到那时，企业就可能改变了其国有的性质，即国有企业从竞争性产业逐步退出了。
4.职工持股与生产资料全民所有的局部实现。在传统计划经济体制下，名义上职工人人都是企业生产资料的主人，而人人又都不是真正的占有者，国家作为抽象的实体代表全民占有生产资料。这必然造成职工不可能从财产关系上切实感到自己是企业的所有者，也不会对企业的经营绩效太感兴趣。鼓励和支持职工持股，就是要在变革企业产权关系的过程中通过一定程序和根据一定条件，使职工拥有企业的股份，从而在企业具体的财产关系上使职工真正成为企业的主人，所以，职工持股制度的实施可以被认为是社会主义的一种实现形式。
5.职工持股与阶层矛盾的缓和。前面已提到，这些年国有企业改革使职工日益处于不利地位。由于职工与某些经营者之间的收入差距不断扩大，两者之间的矛盾也在迅速激化，由此引发了一些职工对社会的不满情绪。如果实施职工持股制度，让职工通过持有本企业的股份而增加收入，抑制经营者与职工收入差距扩大的趋势，必然使职工的收入增加和平等感增强，从而有助于缓和阶层间的矛盾，为国有企业的改革乃至整个社会的转轨创造一个良好的环境。
6.职工持股有助于在工业领域推行民主。建立在职工经济利益基础上的持股制度，必然引致职工对公司的治理和经营的关切，同时也为广大职工通过这一机制传达自己的意愿提供了一个通道，从而使公司的决策层同职工直接联系起来。这实际上是对企业运作中的民主过程的最有效鼓励，因而必将调动起广大职工的参与热情，并最大限度地发挥出所有才智。
四、职工持股与企业经营绩效改善
美国学者曾研究了员工持股与企业绩效的关系，认为员工所有权确实会带来生产效率的提高（当然这需要使员工所有权与其在公司内部的参与度相结合）(Blair,1995)。中国学者对我国实施职工持股企业所做的研究表明，职工持股也使企业的经营绩效有所提高。
1.非上市公司。王斌依据中国股份制信息评价中心1996和1997年3184家企业的统计资料，抽取1996年396家和1997年383家企业进行职工持股试点的企业作了一定分析。他按内部持股占企业总股本的比例分成4组，即第1组0≤X≤2.5%，第2组2.5%≤X≤10%，第3组10%≤20%和第4组20%以上。
从表3不难看出，企业职工持股比例在20%以上的企业，其平均净资产收益率及每股收益都明显高于前3组。
表3 非上市公司内部职工持股企业净资产收益率和每股收益抽样统计表
分组1996年 1997年 平均
企业 X Y企业 XY X Y
第1组0～2.5
33 8.42 0.18
35 14.1 0.17 11.26 0.175
第2组2.5～10 76 10.51 0.18
76 6.23 0.19 8.37 0.185
第3组10～20
154 8.35 0.14
150 7.16 0.30 7.75 0.22
第4组20以上
133 14.92 0.29
121 15.2 0.5 13.22 0.39
总计或平均 396 10.55 0.19
383 9.75 0.29 10.15 0.243
注：X为平均净资产收益率，Y为平均每股收益。
资料来源：王斌：《企业职工持股国际比较》，经济管理出版社，2000年，第96页。
2.上市公司。上市公司中发行内部职工股与其净资产收益率之间的关系也可从表4反映出来。
表4 1993～1997年含内部职工股的上市公司资产收益率情况
项目
1993年
1994年1995年1996年1997年均值
分组
企业数 X%企业数 X% 企业数 X%企业数 X% 企业数 X%
第1组0～2.5 29 2 0.14 86 8.997 73 10.7 134 9.788 172 8.068
12.41
第2组2.5～1040 1 5.02 24 10.12 42 19.48 82 13.8 102 13.1514.6
第3组10～20 14 1 7.08 96.1 96 20.8 88 16.58 80 10.96 15.14
第4组20以上 3 2 2.32 2
11.5 111 24.91 66 16.93 40 13.55
18.92
平均总计/上市公司数 86/183 18.64 121/291 9.17 322/323 18.97 370/530 14.27 394/745 11.43
注：X为净资产收益率。
资料来源：王斌：《企业职工持股国际比较》，经济管理出版社，2000年，第95页。
从表4不难看出，上市公司中发行内部职工股的企业的净资产收益率随着持股比例的提高而提高，而且这种趋势是十分明显的。
此外，还可从1993～1997年全部上市公司和全部发行内部职工股的上市公司历年平均净资产收益率作进一步分析（参见表5）。
表5 1993～1997年上市公司及发行职工股的上市公司的净资产收益率表
年份
19931994199519961997
X(%) 14.22
13.99
10.69
10.029.69
Y(%) 18.649.17
18.97
14.27
11.43
注：X为全部上市公司平均净资产收益率。Y为含内部职工持股上市公司平均净资产收益率。
从表5可以看出，除1994年外，其余各年含内部职工持股的上市公司的平均净资产收益率都高于全部上市公司平均净资产收益率，尽管两者逐年的这一指标呈下降趋势。
总之，无论是上市公司还是非上市公司，如其内部含有内部职工股，其绩效就高于不含内部职工股者。但我们也不能不注意到，由于这些发行职工股的企业并未按照规范的职工持股制度进行运作，有许多企业不是出于筹资的目的，就是将职工股作为福利，因此，内部职工股的激励约束作用被大打折扣。另外，由于上市公司内部职工股的上市流通，使内部职工股的“锁定”机制不能有效地发挥作用，大大降低了公司人力资本投入激励与约束。否则，含有内部职工股企业的绩效还会提高。
五、职工持股额度的合理确定
不同规模和不同类型的国有企业如果实行职工持股制度，其职工所持股份应不应该有一个限度？现在有些观点特别是来自企业方面的看法似乎是应该有下限而不应有上限。不过我认为，对于大中型国有企业而言，由于其资产庞大，在没有金融证券部门介入的前提下，无法实行像股份合作制那样的让职工出资买断国有资产，国有资产仍会在企业股权结构中占有一定比例。而且我认为，职工过度持股会引致以下一系列问题。
1.职工过度持股会强化“内部人控制”。我国正在进行体制转轨过程中，国有资产管理体制尚未建立起来，内部人控制问题尤其严重。如果让职工高比例持有企业股份，职工对企业的事可能更加关心了，但与此同时，职工也会同经理人员一道通过这个合法的渠道来为自身谋求利益，就会加剧内部人的控制。
2.职工过度持股会造成企业内部分工模糊化，降低决策效率。职工持股制度具有调动职工参与企业经营事务的积极性，这是它积极的一面。但是，也有人指出，如果职工过度持股，并使许多人有权利参与企业的经营决策，原先企业内部的科层式分工如企业最高层主要行使决策职能，员工主要承担劳动投入等就会被打乱，造成企业内部分工的模糊化，从而进一步影响到决策的效率。
3.职工过度持股会形成“押出障碍”。日本学者伊丹等在研究了日本企业间交易关系时，提出了一种所谓“押出障碍”的概念（伊丹等，1998），其含义是交易双方以相互抵押出不能在市场上自由交易的资源，造成各方退出交易关系的障碍。“押出障碍”在企业与员工关系方面的机制是，员工以年轻时未支付工资的积累这一形式对企业进行投资，到了高龄期，员工以领取超额工资的形式获取这种投资回报。这种出资只有在企业中持续地工作才能得到投资的回报，其所求回报的权利是不能在市场上自由买卖的。不难理解，职工的“押出障碍”会随其持股的大量增加而增强。虽然这一机制对于激励员工效忠企业有积极一面，但同时也锁定了职工的合理流动。
4.职工过度持股会对外部股东形成歧视。前面提到，职工过度持股会强化“内部人控制”。这一点指出了包括员工在内的“内部人”会采取不利于所有股东的行为。当职工持有大量企业股份时，就会演变成内部股东对外部股东的歧视，即内部与外部股东对企业的信息是不对称的，内部股东会利用“内部人”拥有企业的大量信息为自己牟取好处。从而造成内部股东的道德风险。同时职工过度持股会再次形成企业封闭的产权体系，严重时会导致企业产权凝滞，影响企业的长期发展。
不过，不应由此得出否定企业职工持股的积极意义，因为，目前我国职工持股的发展毕竟仍处于初级阶段，离上述几点极端情况尚有很大距离，目前的主要问题是职工持股比重太低，没有达到激励员工的最低要求。一般而言，职工持股的最低限度应是保证使其成为企业的第一大股东。所以提高职工持股比例，增加职工股的参与度和控制力是目前我国实施职工持股企业的当务之急。
六、职工持股制度的再设计
1.制定一个长期的职工持股计划。根据美国实施职工持股计划的经验，凯尔索等人为了推行其理论和计划，不仅在理论上进行了长时期的研究，而且花去8年时间将一个公司72%的股权转化成员工股份，以起示范作用。尔后在美国政府的大力支持下，许多州颁布了鼓励职工持股的相关法律，实行职工持股制度的企业也从1974年的300多家，发展到1998年14000多家，实施职工持股计划的职工达到3000多万。（注：迟福林主编：《中国收入分配制度改革与职工持股》，中国经济出版社，2000年，第26页。）。尽管我国实施职工持股的企业早在80年代中期就出现了，但是，可以说有职工持股而没有职工持股制度。就整个国家而言，尚没有一个长远的职工持股发展计划和实施步骤。这种状况肯定不利于职工持股的健康发展。针对过去20多年来国有企业改革收效甚微的现实，现在有必要通过实施职工持股计划，另辟国企综合产权改革的新思路。因此，政府有必要调集一部分人力、财力集中进行专项调查研究，尽快制定出一个符合中国实际情况的，并能结合国企产权改革的，较为长期的职工持股的指导性计划。
2.尽快制定或完善一套基本法律制度。导致目前国有企业职工持股混乱局面的根本原因在于缺少一套统一的、切实可行的法律制度，各个地方、各个行业，甚至不同的企业自行其是，出台了一些法规和规章，除了一些原则性的规定比较不一致外，具体规定极不相同，甚至相互矛盾，这种状况严重影响了国家法制的统一性，也影响了各地和各企业的职工持股实践。这种无政府状态会付出很大代价的。所以，现在制定和完善全国统一的关于职工持股制度的法律法规就显得十分迫切和非常必要。我认为应首先是在公司法中补充股份有限公司和有限责任公司中职工持股的相关规定；其次，要根据股份公司发展的新情况，作好公司法、劳动法和工会法等基本法律之间就职工持股方面的衔接、配套和统一，提高制度运作效率。
3.政府在信贷和税收政策上给予必要支持。根据国外的经验，政府对于职工持股不仅在法律上予以鼓励和肯定，而且在资金上予以扶植。我认为，我国政府也应当通过金融手段对职工持股给予必要的支持。比如鼓励银行以低息贷款的方式给予职工在购买企业股票时的支持，同时对企业实行职工持股制度者，以取得银行贷款时也能得到一定的税收等方面优惠。特别是在当前扩大内需的政策前提下，让银行通过低息贷款支持职工持股，还会起到增加货币供给，刺激投资的作用。此外，根据美国的经验，政府对实施员工持股的企业，在企业赠与持股基金一定股份或资产时，一般要减免一定的税赋。所以，为了鼓励和扶持企业实施职工持股，政府在税赋方面实行一定的减免同样是十分重要的。
4.对于职工持股企业用职工股金同企业的国有资产存量进行交易应在政策上鼓励。特别是那些处于竞争性领域的国有企业，在实施职工持股时，用职工股金与国有资产存量进行交易，一方面可实现国有经济的部分退出，另一方面会使职工股在企业股权结构中的比重迅速上升，有助于增大职工股的参与度和控制力。
5.非上市国有大型企业的职工持股制度的设计。国有大中型企业在股份制改造过程中，通过设立“外部性”的职工持股基金，或“内部性”的职工持股会，让职工长期持有本企业的股票，并严禁转让。目前可行的办法是：以总额度（即国家规定的发行额的10%或更高）为基础，实行职工合股基金会作为法人持有公司的股份；或者，以总额度为基础，部分按现行职工股的运行方式运行，部分实行职工合股基金会持有公司的股份。通过职工合股基金会持一定比例的法人股，这能够持续地促进职工在“增进自我利益”的驱动下充分发挥其积极性，来增强企业凝聚力。更重要的是，这有助于增强职工对董事会和经理层等的监督功能，从而促进企业转换经营机制。
具体做法可考虑以下程序：(1)成立职工合股基金会或职工持股委员会，并赋予其法人资格，成为独立的经济实体。无论是股份制改制部分资产所依附的职工，还是剥离出去的资产所依附的职工，都可按规定自愿成为其会员，但严禁非企业职工进入基金会或持股会。(2)会员应交金额根据基金会或持股会持法人股数额和会员人数推算确定。(3)基金会的基金应为平衡式基金，即为同时调整资本增值和收益的基金；也应是开放式基金，即可有条件地追加投资或根据一定条件（如职工死亡、退休、调离企业等）撤回投资。由此形成职工股的内部交易市场，规定只有企业职工才能入市交易。交易价格可按公司的净收益、流通股票量和按照与上市交易的同类公司相一致的一个系数对股票进行定价。(4)成立持股会员代表会、管理委员会，基金会实行管理委员会领导下的经理负责制，并负责选派参与股份公司的董事。(5)根据法人股份分红情况对会员进行股利分配等。
6.上市国企职工持股制度的设想。前面已经提到，我国上市公司职工持股是以内部职工股的形式出现的。而且，上市公司发行内部职工股的比重并不小。由于内部职工股在一定时期之后就可以入市交易，且具有一定的获利空间，因此内部职工股更被视为一种福利。也许正是由于内部职工股未能起到激励职工的作用，最近证券管理当局已经明令今后上市公司不再发行内部职工股。但我认为这是一种因噎废食的作法，我们要在看到现行内部职工股不足的同时，制定出新的上市公司的职工持股制度或计划，而上市公司恰恰更有条件制定出较为合理的制度来。
我认为，上市公司可以在现有基础上按照以下步骤积极推行职工持股计划。(1)由于公司本身就是上市公司，所以，在确定内部职工股的价格时，参照的市场因素就比较准确，就能够制定出较合理的股票价格。(2)我们建议在保留上市公司内部职工股的前提下，大力推广职工持股会制度，并将职工持股制度同公司的治理制度有机地结合起来。(3)由于上市公司一般规模较大，而且也熟悉金融证券市场，所以其内部职工股应以基金形式出现，并交由专业的基金管理公司规范运作，并形成内部股的交易市场。
对于非上市国有中小型企业的职工持股制度，采用股份合作制是最好不过的形式，这方面已有成熟的例子和经验，这里不多赘述。