公共外交的经典含义与中国特色，本文主要内容关键词为：中国论文,外交论文,含义论文,特色论文,经典论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D820 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0452 8832(2010)6期0004-06
近年来，世界各国都非常重视公共外交。美国将公共外交视为外交政策的恒常主题，把向世界散播美国价值观和思想作为美“国务院战略计划”的两大支柱之一。德国认为，公共外交是对政府间外交的完善和支持。公共外交已分别成为伊朗、日本和俄罗斯对外政策中“不可或缺的一线”、“中枢”和“支柱”。①英国认为，单向给公众灌输信息已不合时宜，应该进行双向的交流和伙伴式的沟通，政府不能再包办维护国家形象的任务，公共外交必须成为内政和外交政策的核心之一，应把公共关系问题作为公共外交的出发点。②法国奉行“进攻—防御型公共外交”，每年用于公共外交的财政开支高达10亿美元，是西方国家公共外交资源投入最多的国家之一。③
近年来中国政府更加重视国家软实力建设，公共外交在中国外交中的分量越来越重。胡锦涛主席要求全体驻外使节“加强公共外交和人文外交”。④原国新办主任赵启正认为，“无论从中国发展的内因、外部环境，还是对世界的影响力来讲，中国加强公共外交已经是不言而喻的选择了”。⑤开展公共外交可以增进外部世界对中国的情况、政策和价值观的理解，可以创造更加客观友善的国际舆论环境，改善中国的国际形象。⑥中国政府在新时期加深了对公共外交的认识，加大了对公共外交的投入，并在公共外交活动中体现出了鲜明的中国特色。
一、公共外交的经典含义是一国政府为争取他国民心而采取的公关行动
1965年，美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院为纪念刚刚去世的敢说真话的记者和擅长外宣的政客爱德华·默罗，成立了“爱德华·默罗公共外交研究中心”，这是现代意义上“公共外交”词汇的起源。⑦该中心创始者古利恩教授把公共外交定义为“政府向外国公众提供信息并施加影响的行为”，它处理的是公众态度怎样影响外交政策的制定和执行的问题，它涵盖了传统外交之外的国际关系范畴，包括政府在别国培育大众舆论，本国民间及利益团体与他国互动，外交事务的报道及其政策影响，外交官与外国记者的沟通，跨文化交流等。⑧
此后，美国一些权威机构对公共外交续加论证，美国国务院1987年出版的《国际关系辞典》列举了公共外交的主要手段，包括出版物、文化交流、广播、影视等，美国新闻署称公共外交的目的是“通过了解、引导和影响外国公众，加强美国公民与外国公民之间的对话，达到推动美国国家安全利益的目的”。同时，美国学术界掀起了研究公共外交的热潮，出现了多种多样的解读。⑨
爱德华·默罗公共外交研究中心认为公共外交的定义随着时间推移而发生变化。该中心近期发表的研究文章对公共外交“新概念”进行了解读，称由于国际关系和通讯革命带来的迅速变化，公共外交“重点从间接影响外国政府政策和行动向直接塑造外国社会和公众转移，前者主要还属于一种政府间的互动，而后者已经是政府与外国社会的互动。一国政府的公共外交活动与其在国外的其他努力之间的‘密切协作’，或许还不如政府决策者与文化外交官及媒体专家的‘松散型伙伴安排’来得更为有效”。⑩
但各种解读及概念演变都没有离开以下几个基本要素，即公共外交的主体是本国政府，客体是外国公众，主要手段是以大众传媒为重点的各种人文交流活动，目的是通过营造外国舆论，给外国政府造成压力，促使有关国家政局和政府政策朝有利于自己的方向发展。概言之，公共外交是一国政府为争取他国民心而采取的各类公关行动。这是公共外交最本质、也是最经典的含义。
公共外交与传统外交的最大不同，在于它不是通过本国外交机构直接作用于驻在国政府，而是通过信息流通手段直接作用于外国民众，通过外国民众去影响其政府的政策；它的行为主体不仅仅是政府的外交职能部门和驻外使领馆，更主要的还是主管外宣的政府部门及其掌控的重要媒体或社团资源。
之所以在传统外交之外还能衍生出“公共外交”，主要原因是公共外交给人的印象不像传统外交那样就事论事、急功近利，它讲究心灵渗透，寻求细水长流、水到渠成；它通过营造别国舆论，驱动别国民众对政府施加压力，甚至左右别国政局，以实现本国外交政策目的，可谓是润物无声、事半功倍。
正因为如此，多年来，美国政府把公共外交作为软实力建设的重要举措。冷战岁月中，美国政府成立了专门机构“美国新闻署”负责协调国家公共外交，投入了大量资源，也获得了国际战略层面“不战而胜”的丰厚回报。在20世纪90年代苏联解体、东欧剧变、本世纪初欧亚“颜色革命”、缅甸“袈裟革命”，以及近年来伊朗大选后政局动荡中，我们都不难看到美国之音、自由电台、民主基金、和平队等传统团队的幕后推手及“优图”、“推特”、“脸谱”、“附丽客”等现代网络工具的推波助澜。《纽约时报》曾直言不讳地指出，奥巴马政府已将包括“推特”、“优图”等在内的“社会网络视为美国外交箭囊中的一支新箭”。(11)
冷战结束后，美国政府曾一度降低了对公共外交的重视。1993-2001年，美国用于对外教育文化交流的资金由3.49亿美元降到了2.32亿美元，降幅超过33%，1995年参与交流的人数由大约4.5万人降到2.9万人。其他公共外交活动资金也急剧减少，致使一些项目或被取消或急剧缩小规模。(12)从1989年至1999年，美国新闻署的预算以每年10%的幅度递减（年均减少1.5亿美元）。(13)至1999年，作为美国两党斗争的妥协，美国新闻署被撤销，其新闻局和教育文化事务局被并入了国务院，负责美国之音广播电台等的国际广播局虽作为一个独立的联邦政府机构保留下来，但要接受国务卿的政策指导，美国国务院则设立了专门负责公共外交的副国务卿。虽然公共外交与传统外交的结合有所加强，但公共外交的全国协调有所降低，预算大为减少的新闻署被并入国务院后，用于公共外交的投入只占国务院预算开支的8%。(14)
“9·11事件”发生后，美国开始思考为什么自己如此招人憎恨，而且“憎恨美国的不仅是伊斯兰人和阿拉伯人，甚至包括欧洲、拉美、东亚以及自己的盟国”。其结论之一便是冷战结束后美国公共外交的力度减弱了，美国人对自己的认识与世界对美国的认识存在着强烈的反差。因此，美国政府开始重新重视公共外交。2002年白宫成立了“全球传播办公室”，从总统角度来协调全国公共外交资源。2003年，国会通过法案，每年为公共外交预算增加4.97亿美元。(15)
美国在冷战中从公共外交获得的回报和冷战后因忽略公共外交而产生的后果，从正反两个方面说明了公共外交的战略重要性。
二、经典意义上的公共外交中国早已开始进行且卓有成效
中国领导人非常重视争取外国民心的工作。早在抗日战争时期，1941年12月3日，中国共产党领导的延安新华广播电台就进行过对外日语广播。(16)新中国成立前夕，1947年9月11日，陕北新华广播电台又开始了对外英语广播，建国后新华广播电台的对外播音部逐步发展成为“中国国际广播电台”。至1987年国际台纪念对外播音40周年之际，该台已可用38种外语每天向全球累计播音142.5小时，成为当时仅次于苏联和美国的第三对外播音大国。(17)
新中国诞生的第一天，就成立了负责对外出版工作的专门机构——新闻总署国际新闻局，即后来中国外文局的前身。在其后若干年内，国际新闻局旗下的出版集团先后用5种文字出版了《人民中国》、《北京周报》、《中国建设》、《中国报道》等杂志和各类书刊，向全世界180多个国家和地区发行，总数达到了几十亿之多，(18)对世界人民了解新中国发挥了巨大作用，尤为明显的是对中日民间友好的推进。
1953年6月5日，2000本日文版《人民中国》创刊号刚运抵日本即被抢购一空，其后，印数逐渐上升，最多的单期发行量达到了12万本。当时国务院外委会下设的“日本组”包括了中联部、外交部、外贸部、侨委、贸促会、外交学会、总工会、共青团等部委团体和中央广播事业局、新华社及各新闻单位。(19)在中国政府对日民间外交组合拳推动下，日本民间的对华友好潮流在两国建交前就已达到相当规模，对亲美反华的日本政府形成了巨大压力。当美国最终以“越顶外交”方式迈过日本调整对华政策时，中日民间友好潮流像火山一样爆发出来，反华的佐藤政府在民怨沸腾中下了台。继任的田中角荣上台后第一件事就是实现中日邦交正常化。尽管战后日本外交在美国的严格管控之下，但中日建交却比中美建交早了7年。周恩来总理关于中日关系要“着眼于人民”、“以民促官”、“水到渠成”的论述是当时中国对日民间外交的最好写照，实际上也是当时中国公共外交成功的最佳范例。
在机制层面，新中国诞生后不久，中央就设立了负责协调对外活动的专门机制——中共中央国际活动指导委员会，由中联部部长王稼祥任主任。1958年3月6日，在国际活动指导委员会的基础上又成立了国务院外事办公室，由国务院副总理陈毅任主任，进一步加强对外交工作的领导和协调。随着形势的发展，1980年成立了中央对外宣传小组，1991年成立了以“推动中国媒体对外说明中国、指导和协调对外新闻报道”为主要职责的国务院新闻办公室。(20)
以上事实说明，经典意义上的公共外交，新中国从建国第一天就已经开始进行。国家决策层对此思想上重视，机制上落实，经费上保证，也取得了斐然的成就。当时的中国公共外交具有三个特点，一是在不利的国际环境中生存发展，呈明显防御态势；二是由政府主导，集中力量办大事；三是在具体对外文化交流中以增进友谊为主要目标。(21)除上述提到的中日关系外，中国在非洲的良好形象也与中国公共外交的成功密不可分。
三、新时期中国公共外交的最大特色是内外并重、追求共赢
尽管新中国外交实践中早已包含了公共外交的内涵，但当时各级领导意识中毕竟没有“公共外交”这样一个专门术语的概念，因此当时的民间外交及政府外宣活动只能算是一种广义的公共外交。而且在当时东西方对峙的冷战环境中，这种广义上的公共外交或多或少也带有一些零和博弈的因素，特别是在“文革”期间，中国与苏联、东欧及若干亚非国家曾因中国使馆新闻公报、新闻橱窗和其他宣传材料内容问题发生严重纠纷，增加了双边关系的复杂性。例如20世纪50年代末中苏关系恶化后，双方分别利用对方文字在对方国家发行的《友好》与《苏中友好》杂志上发表对方不能接受的观点，最终导致两份杂志分别停刊。(22)又如“文革”期间，中国驻外使领馆在驻在国大量散发毛主席语录和像章，1967年6-7月中缅关系风波的起因，就是缅甸侨校学生佩戴中国使馆提供的毛泽东主席像章，与校方发生冲突，进而两国政府介入，导致双方关系严重恶化。(23)在一年多的时间内，中国同建交或半建交的40多个国家中的近30个国家都先后发生了外交纠纷，其中有些显然是由于中方处理不当而引起。(24)
“公共外交”概念真正进入中国决策层理念是近10年的事情。2004年3月19日，外交部正式成立了“公众外交处”，从外交职能部门的层面加强对公共外交工作的投入、指导和协调，这是中国公共外交工作的一个新起点，此后中国的公共外交有两个鲜明的特点。
其一，内外并重。从2004年开始，外交部在每年发表的《中国外交》白皮书中均有专章总结前一年的公共外交工作。从这些专章中可以清楚地看出，外交部在开展公共外交工作时，除了一如既往地重视与外国民众的沟通与交流外，开始更加重视与国内民众的交流。例如，2004的白皮书写道，“2003年，外交部在公众外交和公共事务方面进行了有益的尝试”，首次举办了以“走进外交部”为主题的“公众开放日”，外交部网站进行了第四次大规模改版，设立了“中国外交论坛BBS”。(25)李肇星外长带头与网民在网上互动，各司局长就外交热点问题与网民在线交流等等。正如当时的主管部领导在“公众外交处”成立时举办的研讨会上所讲， “我们希望通过自己的努力，在普通公众面前一点点撩起中国外交的神秘面纱”。
有观点认为，公共外交既是“外交”，就应该是针对外国人的，向自己的国民解释政府外交政策不应该属于外交的范畴。为解开这个难题，有学者甚至专门就“公共外交”与“公众外交”的概念进行“辨析”。(26)其实，这两种提法都是根据英文public diplomacy译过来的。本来，根据这个概念的内涵，译成“公众外交”是非常贴切的，因为如前所述，这种外交的着眼点和落脚点都是“公众”。正因为如此，外交部成立的专门机构最初叫“公众外交处”，《中国外交》白皮书最初几年的专门章节也都用的是“公众外交”的提法，但社会大众似乎更容易接受“公共外交”的提法。最终，就像许多舶来语的汉译一样，“公共外交”约定俗成地成了汉语里的正式概念。目前《中国外交》白皮书相关章节都采用了“公共外交”的提法，外交部的主管机构名称也由“公众外交处”变为“公共外交处”，进而升格成为“公共外交办公室”。
为什么要把增进本国民众对国家外交政策的理解纳入公共外交的范畴？这与全球化的时代背景有关。在现代通讯和交通技术迅速发展、各国间相互依存日益密切、国内公众参与外交的意愿和能力日益增强的背景下，国内事务与外交事务的界线越来越模糊，国内问题国际化，国际问题国内化的趋势越来越明显。全球化的形势要求外交政策制定者和执行者们必须具有“国内国外两个大局”的意识，必须从国内国外两个角度交叉看问题，必须给国内民众关心和参与外交打开方便之门。这样，内外并重就应运而生地成了新时期中国公共外交最重要的特色。
其实，国外学者也并不都是强调公共外交的“外向性”。例如，美国学者托克维尔认为，在“现代民主国家”，对外政策不可能不受“公众舆论的巨大力量”的影响，因为国家要保证自己的安全，就要从民众中招募军队和征集税款，而一旦发生战争，前方士兵的生命和后方平民的物资抽调都涉及千家万户的直接利益，因此领导人在外交决策时必须顾及国内公众舆论。(27)又如，印度学者拉那认为，公共外交包含对内和对外两个维度，“一个国家公共外交的实现包含国内和国外两个方面。作为一种方法，在谈判过程中，公共外交常常被作为一个国家用来影响本国和国外的公众，以达到制造舆论向对手施压的目的。”(28)
其二，追求共赢。新时期中国公共外交与西方国家公共外交的一个实质性区别是，中国不寻求通过公共外交操控别国舆论或左右别国政局，更不会捏造事实传播谣言，煽动别国民众推翻别国政府。中国公共外交的主要任务是“把一个真实的中国告诉世界”。只要稍微注意一下就可发现，中国官方的各种外文传播媒介，不论是报章杂志还是广播影视，不论是网络视频还是网站新闻，播出的内容都主要是在介绍自己，而不是在谈论别人，更不是在妄评别国内政，这与西方媒体的作为有天壤之别。
中国在进行公共外交时，奉行实事求是的态度，不虚美不掩过。正如中国外交部副部长、前驻英国大使傅莹所说，“公共外交要实事求是，应该让外界不仅了解中国的成就，也能看到中国正视和解决问题的积极态度。公共外交需要早说话，让国际社会在第一时间听到中国的声音，这有利于外界形成客观平衡的看法。公共外交需要多说话，说明白话，应设法让中国的声音通达国际社会”。(29)
为做到这一点，近年来中国公共外交采取了让人耳目一新的“三大亮点”，即孔子学院塑造和谐文化形象；政府白皮书正面阐述中国立场；媒体外交彰显透明高效。(30)中国希望外国人能更直接、更真实、身临其境、目睹耳闻地观察和了解中国。中国人自信中华几千年的“仁爱”文明和以“和谐”为核心的价值追求，具有道义上的感召力和形象上的亲和力，只要外部世界真正了解了中国，就会愿意与中国进行交流，展开合作，创造出共赢的局面。因而，追求共赢是新时期中国公共外交的又一个鲜明特点。
四、新时期中国公共外交方兴未艾、大有可为
尽管新中国从建国起就在进行广义上的公共外交，但新的历史时期给中国的公共外交提供了更为广阔的空间，中国公共外交要做的事情还非常多。
改革开放以来中国经济实力和政治影响得到了空前提升，国际社会对中国产生了浓厚的兴趣，中国发生的一切都成为国际社会的研究素材，中国被放到了国际社会的显微镜下被观察、被分析、被解读。不同国度、不同阶层和不同心态的人自然会得出不同的结论。这些结论一旦形成主流，就会对其国家政府的对华政策产生影响。这几年发生的“3·14事件”、“7·5事件”、“5·12地震”后国际舆论的不同反应对其政府立场的不同影响充分说明了这一点。在全球化形势下，中国与外部世界的相互依存度比过去任何时候都高，中国比过去任何时候都更需要向世界说明自己，中国对公共外交的需求比过去任何时候都更加强烈。
中国的发展又给自己创造了公共外交的许多平台，2008年的北京奥运会把一个真实的中国以空前透明的方式展现在全世界人民面前，国际反华势力围绕北京奥运散布的种种谣言和诬陷，都随着奥运会的成功举办而不攻自破。2010年中国举办的上海世博会，有140多个国家和国际组织参展，近百位国家元首和政府首脑出席，举办188个“国家馆日”活动，接待几百万外国游客。2010年11月在广州举行的亚运会也将迎来大批外国运动员、教练员和众多国际媒体。2010年中国领导人还出现在有关气候问题、金融问题、核安全问题等一系列峰会上，中国一再成为国际媒体关注的焦点。这些都是“把一个真实的中国告诉世界”的绝好机会。这些都说明，现在中国公共外交的舞台比过去任何时候都更加广阔。
在公共外交理论方面，总体上说，中国特色的公共外交理论尚属初创阶段。目前国内学术界的研究热情很高，从2001年开始，学术界出现了至今仍未消退的“公共外交研究热”。学者们从公共外交与软实力建设的关系、中国公共外交的特色、公共外交的界定、形成条件及作用、公共外交的概念辨析、公共外交的国际经验启示等多角度对中国的公共外交进行理论研究，并就怎样进行中国的公共外交提出了相关看法。在《中国学术期刊网》中可以查到的以公共外交和公众外交为主题的论述已有约700篇，其中包括以公共外交为选题的硕士和博士论文40多篇。
在公共外交实践层面，有待研究的问题也非常多。例如，我们能否对中国公共外交资源进行整合，集中财力设立类似于美国富布莱特和欧盟伊拉斯莫斯高端奖学金，以极为优厚的条件培养外国精英们对中国的客观友善的认知，这些精英回国后，可通过其辐射效应使这种认知以几何级数的方式在本国传播；又如，我们能否进一步优化公共外交的协调机制，使广义与狭义的公共外交能更好地结合；再如，在对外信息传播方面，我们能否从“搭台唱戏”（本国媒体直接向外国播出）向“借台唱戏”（在外国的传媒上播出我们的节目）进展，进而达到“让别人唱我的戏”（通过投资控股等方式让外国媒体自发制作对中国客观友善的节目）的境界，等等。
总之，正如杨洁篪外长在2010年“两会”记者招待会上所说，现在我们搞公共外交是“应运而生、正逢其时、大有可为”。
〔完稿日期〕2010年9月10日
注释：
①唐小松、王义桅：《国外对公共外交的探索》，载《国际问题研究》2005年第1期，第27页。
②高飞：《公共外交的界定、形成条件及其作用》，载《外交评论》2005年第3期，第109页。
③Allen C.Hensen,USIA:Public Diplomacy in the Computer Age,New York:Praeger,1989,P.174.转引自廖宏斌： 《公共外交：国际经验与启示》，载《当代世界与社会主义》2009年第1期，第100页。
④胡锦涛：《在第十一次驻外使节会议上的讲话》，2009年7月17日。
⑤赵启正：《中国强化公共外交的必要性》，载《沈阳师范大学学报（社会科学版）》2009年第6期，第2页。
⑥俞新天：《中国公共外交与软实力建设》，载《国际展望》2009年第3期，第17页。
⑦引自塔夫茨大学爱德华·默罗公共外交研究中心网页，http://fletcher.tufts.edu/murrow/about.html:About the Center.http://fletcher.tufts.edu/munow/about.html.
⑧The Edward R.Murrow Center for Public Diplomacy:Definitions of Public Diplomacy.
⑨参见韩召颖：《公众外交：美国对外政策的重要工具》，载《南开学报》2001年第6期，第89页。
⑩Alan K.Henrikson:"What Can Public Diplomacy Achieve",http://fletcher.tufts.edu/murrow/readings.html.
(11)檀有志：《网络外交；美国公共外交的一件新式武器》，载《国际论坛》2010年第1期，第76页。
(12)The U.S.Advisory Commission on Public Diplomacy,Building America's Public Diplomacy through a Reformed Structure and Additional Resources,Washington,2002,P.10.转引自李新华：《试析美国公众外交的重新兴起》，载《当代世界经济与政治》2004年第6期，第38页。
(13)韩召颖前引文，第93页。
(14)唐小松、王义桅：《美国公共外交研究的兴起及其对美国对外政策的反思》，载《世界经济与政治》2003年第4期，第24页。
(15)R.S.Zaharna,The Unintended Consequences of Crisis Public Diplomacy:American Public Diplomacy in the Arab World,Policy Brief Vol.8,No.2003.转引自李新华前引文，第39页。
(16)胡耀亭：《历史的昭示——纪念中国国际广播电台成立55周年》，载《中国广播电视学刊》1996年第11期。
(17)侯兵：《“这里是北京电台……——中国国际广播电台开播40周年展览侧记”》，载《新闻战线》1987年第12期。
(18)魏武：《外文局60年：架世界了解中国之桥》，载《新华每日电讯》2009年9月4日。
(19)林晓光、周彦：《毛泽东与新中国外交：以1950年代的对日政策为中心》，载《毛泽东与20世纪中国社会的伟大变革》，2006年9月7日。
(20)引自国务院新闻办公室网站，http://www.scio.gov.cn/xwbjs/xwbjs/200905/t306817.htm.
(21)张薇薇：《拓展有中国特色的公共外交》，载《国际问题研究》2009年第4期，第13页。
(22)见潘鹏：《中苏关系漩涡中的“友好”与“苏中友好”杂志》，载《冷战史国际研究》季刊2008年03期。
(23)见范宏伟：《中缅关系的分裂与正常化：1967-1971年》，载《河南大学学报（哲学社会科学版）》2008年7月号。
(24)韩念龙主编：《当代中国外交》，中国社会科学出版社1987年出版，第209页。
(25)见外交部政策研究室编：《中国外交（2004年版）》，世界知识出版社，2004年出版，第362页。
(26)见李志永：《公共外交相关概念辨析》，载《外交评论》2009年第2期。
(27)韩召颖前引文，第95页。
(28)高飞前引文，第106页。
(29)傅莹：《重视公共外交》，载《今日中国论坛》2009年第9期。
(30)徐莹：《中国公共外交的三大亮点》，载《今日中国论坛》2008年第2-3期，第104页。