中国的城市化及带来的挑战，本文主要内容关键词为：中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市化进程及未来前景
(一)未来的人口预测。巨大的人口基数是我国在经济、社会长期发展中面对最大的国 情因素。人口数量到达增长顶峰的时间越早，顶峰时的人口总量也就越小，对未来的发 展就越有利。
70年代末开始严格实行的计划生育政策有效控制了人口增加，人口自然增长率80年代 基本上控制到15‰左右。90年代中期后我国的城市化进程逐渐加速。城市化对控制人口 增长的作用比计划生育政策的作用更大，大量农村居民进入城市后，生育率明显降低， 使全国整体的人口自然增长率逐年下降，2003年为6.01‰。从1995年到2003年，人口自 然增长率平均每年降低0.5个千分点，如果继续保持这样的速率下降，2005年该增长率 就将降低到5‰左右，2015年将实现人口总量的零增长。按这一趋势预测，2015年，当 中国人口达到13.36亿时就到了人口最大值的峰顶，此后人口转向减少，2020年下降到1 3.26亿。假设在2006-2010期间人口自然增长率降低到平均为5‰，2011-2020期间降低 到平均为4‰，那么，2020年的中国人口总量将接近14亿。可以比较有把握地认为，到 本世纪20年代，我国的人口增长能达顶峰，顶峰时的人口可能在14亿上下。
上世纪80年代，专业机构对中国人口的预测认为，即使长期坚持当时力度的计划生育 政策，也要到2040年才能达到人口增长的顶峰，顶峰时的人口数量将达到16亿。现在看 来情况要比20年前的预测乐观了许多，起作用的关键因素是城市化。城市化是经济发展 带来的产业结构变迁、劳动力从农业向非农产业转移的合理结果。上世纪90年代以后， 上述过程逐步加速，引起人口迁移，城市化过程加速。人口出生率的进一步下降正是发 生在这个时期。
(二)经济发展中的产业结构变迁。改革开放给我国带来了历史上从未有过的持续25年 的经济快速增长，尽管存在明显的增长率波动，但至今还没有看到增长率降低的趋势。
作为经济快速增长的结果，产业结构发生了明显变化。第一产业比重从1978年的28.1% 降低到2003年的14.6%；第三产业从23.7%升高到33.1%；第二产业比重从1978年的48.2% 下降到1990年的41.6%，此后由于我国产品的国际竞争力加强和跨国公司的来华投资， 第二产业比重逐年升高，2003年上升到52.3%。第一产业在国民经济中比重的长期、持 续下降，是出现城市化趋势的基本原因。首先，产业结构的变迁使劳动力的就业结构发 生演变，非农产业的就业人数不断增加；其次，非农产业生产单位的聚集程度比农业高 ，带来劳动力和人口的迁徙和聚集。
(三)农业劳动力向非农产业转移。我国劳动力的就业结构发生的变化是历史性的，它 正在彻底改变中国延续数千年的社会结构。农业劳动力的比重从1978年的70.5%降低到2 002年的44.1%。1978-2002这24年间，全国劳动力从4.02亿增加到7.37亿，增加了3.36 亿，但其中的农业劳动力只增加4170万，90年代以来农业劳动力的总量已经有所减少。 在24年里新增的3.36亿劳动力中，有2.9亿在非农产业获得了就业岗位，基本上是受过 教育的劳动力。过去20多年，平均每年我国要增加约1200万个非农产业就业机会。24年 间，农业劳动力的比重下降26.4个百分点，平均每年下降1.1个百分点。如果此后的18 年继续以这样的平均速率下降，到2020年，农业劳动力将只占24.3%。
(四)城镇人口比重(城市化率)的提高。80年代，我国曾试图靠发展乡镇企业推进工业 化，让从农业转移出来的劳动力及家庭人口“离土不离乡”，实质是把工业化与城市化 两个进程割裂开，希望实现工业化而不提高城市化水平。尽管如此，城市化的水平仍逐 年提高，城市人口的比例从1978年的17.9%提高到2003年的40.5%，平均每年提高0.88个 百分点。城市化进程是逐渐加速的，从1978至1995这17年，城市化率平均每年提高0.65 个百分点，1995至2003这八年平均每年提高1.44个百分点。这个时期的城市化还是在严 格的迁徒限制的状况下实现的。也就是说，过去25年城市化水平的提高是在户籍制度的 阻遏下实现的。2003年改革户籍制度，今后没有了制度因素的限制，中国的城市化进程 势必要加速，即比现在每年提高1.44个百分点更快。假设2010年以前我国的城市化率平 均每年提高1.5个百分点，2011至2020年平均每年提高1.6个百分点，那么2020年的城市 化率将达到67%，很可能更高。若依据最乐观的预测，2020年时我国人口只有13.26亿， 按67%-70%的城镇人口比例，城镇人口为8.9-9.3亿，17年内将增加3.6-4.0亿城镇人口 。
二、快速城市化带来的挑战
(一)对能源和交通的压力。快速城市化导致高投资率。面对城市人口大量的增加，各 地必须加快城市建设。城市建设的投资量巨大，其中包括城市各类基础设施和房地产建 设投资。1998年以后实行投资拉动政策，我国平均每年建成5000公里高速公路，按平均 每公里3000万元投资计算，总投资为1500亿元。如果假设全国300多个地级以上城市平 均每年每市完成20亿元投资，合计是6000亿元以上；2800多个县级行政区平均每年每县 1亿元投资，合计约3000亿元。加在一起就是约10000亿元投资。实际的投资要比这个数 字大许多。在中等以上城市的建设中，20亿元的投资量并不算很大，不过是投资建设几 座大楼或几条街道的路面和管网系统而已。在大城市的立体交通建设中，20亿元不过是 4公里地铁的建设投资。在城市化过程中，还有大量的其它投资，如：水资源供应、环 境保护、跨区域的交通、能源、通讯等基础设施建设，第二和第三产业发展的大量资本 性投资等。因此，快速城市化的时期也必然是高强度固定资产投资的时期。
快速城市化发生在人均GDP达到1000美元以上等级的时期，这也正是国民财富快速积累 的时期，除基础设施等公共财富的积累外，住房、汽车等家庭财富也加快积累，还有机 器设备、运输车船等企业财富的积累。财富的积累是通过投资活动实现的，所以，这个 时期的投资强度之大要超过其它发展阶段。
大量的固定资产投资带来对钢铁、建材、设备、车辆等投资品的极旺盛的需求，在市 场信号的引导下，生产投资品的工业部门的投资扩大，生产能力增强，产量增加。而这 些产品基本上是由对能源、原材料消耗较大的重工业提供的，由此造成对能源电力、交 通运输和矿石、原材料的巨大需求。除快速城市化的带动，还有全球制造业向我国集中 的因素，也在加大对我国能源电力和交通运输的需求。在人均收入达到中等以上国家的 水平前，我国制造业在全球市场上的竞争力始终比较强，国际资本向我国的转移会维持 较长时间。两个重大因素共同作用，第二产业在我国经济中将长期保持较高比例，形成 对能源电力和交通运输的压力。
(二)对宏观经济政策的挑战。在持续高强度投资时期，发生经济过热的概率是比较高 的，出现房地产泡沫的概率也比较高，这就对宏观经济政策的调控能力提出了比较强的 挑战。
城市建设投资是容易大幅波动的。地方政府在城市基础设施的投资中发挥着关键作用 ，以地方财政多年的剩余财力为偿债资金来源，形成地方政府的信用基础，负债建设城 市基础设施，将成为城市化进程中特别突出的投资和融资形式。地方政府行为的短期化 可能使某些城市在一届政府任期内用完下届政府的负债空间，造成本届政府任期内的投 资高潮和下届政府任期内的投资衰退，成为投资波动的根源之一。城市房地产的投资也 容易大幅波动。房产的投资品性质使房价上升时引来投机，房价滚动攀高，带动大量房 地产投资，直至形成泡沫。泡沫一旦破裂，将出现较长时间的房地产投资萧条。因此， 快速城市化时期发生投资波动的概率较高。
宏观经济政策的作用是“熨平”经济波动，保持经济稳定、可持续增长。未来一、二 十年是我国高强度投资时期，由投资波动引发的经济波动难以完全避免。这是对国家宏 观经济政策的调控能力和调控水平的一个重大挑战。
(三)对金融系统健康发展的挑战。我国的资本市场不发达，特别是企业债券市场发展 相当缓慢，市政债券市场尚不存在，使大量的债务融资仍基本上依赖银行系统。国有银 行体制改革滞后，面对较大的信用风险、流动性风险、操作风险、市场风险和利率风险 ，经营管理水平不高，不良资产较多，资本充足率偏低。国内银行健康程度不高，威胁 金融系统的健康发展，成为威胁经济发展和社会安宁的隐患。
国民财富快速积累时期需要大量长期债务融资，我国居民很高的储蓄率提供了充沛的 资金，这些资金主要通过银行系统融通到投资领域。这里既包括政府和企业为基础设施 、房地产和设备投资举借的长期贷款，也包括个人家庭为购买住房和汽车等举措的按揭 贷款。近年国内银行特别是国有银行的中长期贷款比例日益升高，中长期贷款比例越来 越高，具有较高流动性的信贷工具不足，使商业银行信贷资产的平均期限延长，周转减 慢，资产与负债的期限错配问题日益严重化，银行的流动性风险(即发生没有足够的流 动性资金兑付到期债务的风险)加大。特别是加入WTO之后，外国银行将在2006年以后全 面参加我国国内银行业的竞争。在市场竞争面前，好银行和坏银行经营绩效的差距越来 越明显，今后经营较差且流动性风险较高的银行很可能会突然出现兑付危机。
(四)对环境保护的挑战。未来的发展阶段重工业和加工制造工业比重较高，用电多， 对环境保护是一个不小的挑战。预计2020年我国耗电在4.4万亿千瓦时以上，发电装机 要达到10亿千瓦以上。到时能建成投产的水电、核电、可再生新型能源发电及天然气发 电装置等可提供略多于30%的电能，另外三分之二以上的电能仍要靠燃煤火电提供。我 国可开发的水能资源约3.8亿千瓦，而受来水不均影响，水电设备全年利用小时数比火 电和核电少得多，大力发展核电及可再生新型能源受到技术、投资和资源等多种因素制 约，因此未来我国的电能主要依靠燃煤火电的格局无法改变。
我国石油储藏不足，未来大量进口已成定局。为适当减少石油进口量，交通运输中应 增加以电力为动力源的交通工具，如电气化铁路、城市轨道交通、电动汽车或油电混合 动力汽车等。实际上还是用多燃煤来取代一部分石油消费。
燃煤排放的烟尘、硫氧化物和氮氧化物可以通过技术手段处理，以保护大气环境，但 所排放的二氧化碳无法回收，排入大气后会造成温室效应。不仅仅是燃煤，城市大量的 汽车、密集的人口、直接燃烧各种燃料也在排放二氧化碳。因此城市的空气污染和“热 岛”效应日益严重。
(五)对社会保障制度的挑战。我国城市现有人群在10-20年内就要进入老龄社会，现有 社会保障体系收费不足，没有历史积存的储蓄积累，服务体系不健全，已难以面对老龄 社会到达时的需要。现有城市社保体系只能采用“现收现付”制的方式运行，不可能依 靠投资收益来保证支付。由于老龄社会很快到来，社保体系不仅难以顺利过渡到储蓄投 资制，连“现收现付”制也可能遇到危机。更重要的是，我国农村居民没有社会保障制 度，大量农民进城务工也没有得到与城市居民同样的社会保障待遇。未来十几年，当数 以亿计的农村居民变成城镇居民后，将意味未来近半数的城镇居民没有社会保障，这就 给未来的中国社会埋下了巨大的不安定根源。
(六)对国家财政管理体制的挑战。城市建设是地方政府的事权，也是地方政府的责任 ，出于表现政绩的动机，地方政府也有抓城市建设的积极性。在快速城市化时期，城市 建设的投资规模比较大，只靠地方财政的当年收入节余很难在合理工期内完成建设工程 ，负债建设在所难免。
地方政府负债与我国现行财政管理体制是冲突的，《预算法》禁止地方政府发行债券 筹资，《担保法》不许行政机构对外出具担保，财政部更明确规定地方财政机关不得出 具担保。但现在的事实是，各级地方政府都在负债，在合理的建设负债后面，各种不合 理的负债也大量存在。由于是向金融机构举债，债务不透明，各级地方政府究竟累积了 多大规模的负债，过度负债形成的财政管理隐患有多大，几乎无法搞清楚。
快速城市化将使现行财政管理体制及法律与现实之间的矛盾加剧，如何在新形势下调 整管理思想，对有关法律和政策规定做必要的修改，在保证发展的同时维护国家财政安 全，是必须正视的重大问题。
(七)对城市规划和城市管理带来的挑战。科学合理的城市规划不仅给城市带来美学效 果，更重要的是优化城市基础设施的利用效率，改善城市的人居环境。规划的失误是不 可更改的失误。建筑物若设计不合理，以后还可拆除，而城市基础设施一旦建成，其布 局的缺陷就难以再改变。
以往我国不重视对城市规划的科研和教学的支持，相关基础比较薄弱，规划理念陈旧 ，专业规划人员不足，影响到规划的科学性和合理性。更严重的问题是，我国城市规划 缺乏国家法治的严格约束，规划制定受行政长官意志左右，导致规划的粗糙简陋，政府 换届或政府领导人更替往往引起城市规划的频繁变更，使城建规划失去严肃性和长期性 。
近来城市基础设施建设加速，规划工作的缺陷已成为十分紧迫的突出问题。
三、应对挑战的措施
(一)加强能源电力和交通设施的建设。1978-2002这24年中，我国的电力弹性系数平均 为0.81，即GDP每增长10%，需要发电增长8.1%。但从2000年以后，这个弹性系数开始大 于1，2003年已高达1.65。根据上述分析，估计在今后较长时期内，我国的电力弹性系 数大于1的可能性非常高，即要求发电能力的增长等于或快于GDP的增长。因此电力建设 的投资应加强。我国的发电只能主要依靠燃煤，故大型煤炭生产基地的建设必须加强。
过去几年，随着3万多公里高速公路的建成，我国的公路交通条件有了较大改善，但铁 路建设和港口建设还不能适应经济发展的需要。在快速城市化时期，重大长笨物件和材 料的运输量较大，铁路运输的重要地位还不能减弱。我国越来越深地卷入全球生产体系 ，进出口贸易量巨大，对扩大港口吞吐能力的要求也是长期的。故下一步交通建设的重 点在铁路和港口。
(二)提高宏观调控的水平和灵活性。政府的宏观经济政策应积极、主动地调控经济运 行，尽可能减小波动的幅度。在投资和经济活动上升期，政府应积极、主动地防止投资 过热。2003年开始出现的投资过热，起因子国内银行贷款的突然加速扩张，大量的信贷 承诺鼓励地方政府和企业大规模铺开了建设摊子。当时中央银行应尽早提高存款准备金 率，控制银行业的放贷能力，并通过公开市场操作适当收回银行系统过多的流动性。中 央银行如此操作了，但假如作得更早一点，态度更坚决一点，效果会更好，也可避免后 来较强的行政方式的调控。
行政方式的调控往往会加大投资波动的幅度，而且容易造成不必要的财富损失和国民 收入损失，并造成银行系统新的不良资产，应尽量少使用。
(三)发展资本市场，保障金融体系安全。为应对大量长期债务对我国金融系统安全性 提出的挑战，应认真考虑以下出路：其一，加快债券市场发展，改变目前只靠国债和政 策性金融债券支撑债券市场的状态。取消对企业债券发行和上市交易的行政审批管理， 规范化地加快企业债券市场的发展；修改《预算法》，允许地方政府在合理限度内规范 化地发行可上市流通的市政建设债券。取消对债券市场交易资格的准入限制，接通银行 间市场和交易所市场。加快发展信用评级等市场中介机构以及投资银行和投资基金等市 场服务和投资主体。其二，支持特殊目的中介机构(SPV)发展ABS，即资产证券化。由
SPV向债券市场发行ABS债券筹资，收购银行的长期贷款，以所收购贷款的还本付息现金 流及这些贷款原有的担保措施作ABS债券的信用保障。这样可把流动性较差的长期贷款 变成在市场上交易的、有高度流动性的证券，从而降低银行的长期信贷资产比例，改善 银行的流动性管理。
(四)加强绿化和环境保护投资。科学发展观和持续发展的一个核心概念是对环境和生 态的保护。高投资强度发展阶段对环境和生态的保护提出了非常强的挑战，面对挑战， 唯一的选择是更加重视环境和生态问题，在恢复并保护生态平衡、增加环保设施方面做 更多的工作。
大气中的二氧化碳是通过植物光合作用吸收的，因此，提高森林覆盖率、恢复草原植 被、保护农田、加大城市绿化面积，不仅仅具有保护生态平衡和改善人居环境的意义， 还具有保护大气环境的意义。除大气环境问题，城市化带来城市面积扩大、人口增多， 相应要解决城市水资源平衡(地表水和地下水)、污水处理回用、城市垃圾无害化处理、 城市空气污染等环境问题也变得非常具有挑战性，必须在城市建设中及时解决。
(五)完善并扩大社会保障体系。尽快完善社会保障体制，把保障的覆盖面扩大到所有 从农村地区进城的新移民，已经是一个十分紧迫的任务。城市的新移民相对比较年轻， 还将在城市就业工作多年，他们加入社会保障体系，可带来更多的社保资金，有助于防 止社保“现收现付”制危机的发生，有助于向储蓄投资制过渡。应抓紧把他们纳入到社 会保障体系中来。这件事情不能久拖不决，到了新移民中一大部分人也逐渐接近退休年 龄的时候，如果他们仍没有社会保障，问题就几乎无法顺利解决了。
(六)让地方政府负债合法化。今后城市化的进程还要加快，这是经济发展的客观过程 。地方政府负债已经是普遍现象，不尽早把地方政府的负债建设问题合法化，财政管理 的法治将名存实亡。面对快速城市化的发展现实，国家法律应承认地方政府合理的建设 负债，并在法治和依托资本市场的基础上令地方债务公开化，且规定地方政府负债的安 全限度，接受社会公众的监督。修改《预算法》，允许地方政府合法地发行市政建设债 券，并依托国家法律和资本市场的纪律，约束地方政府的负债行为，提高地方债务透明 度，这是主要的改进方向。此外，通过PPP(公私合作参与)的方式引入民间和外国资本 进入城市基础设施投资领域，国家法律和政府的政策对此施以一定的鼓励和规范，可减 少地方政府在城市建设中的负债，保障地方财政的安全。
(七)加强城市规划，完善城市管理。首先，必须加强城市规划的法治管理。对城市规 划的管理仅靠传统的上级行政审批已暴露出诸多弊端，城市规划要经当地同级人民代表 大会讨论批准，使其具备地方法治地位。任何行政长官不得随意变更经人大批准的规划 ，确需修改也必须经过人大批准。其次，必须加强城市规划的科学性和先进性，城市建 设规划必须以城市经济、社会发展规划为基本依据。规划的制订和修编工作必须依照科 学的程序进行，必须经过充分的专业论证。
城市管理的民主和透明程度应大大提高，以便在市民的监督和促进下尽快提高城市政 府管理现代化城市的能力和水平。
大学和科研机构中对城市规划和城市管理的教学和科研应予以强化，为提升城市规划 和管理的水平提供人才及知识基础。