中国政府治理和国家审计问题探讨，本文主要内容关键词为：中国政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国政府治理变革是经济增长的动力源泉
中国的改革是从20世纪70年代末、80年代初的放权让利开始的。放权让利即包括中央政府对地方政府的体制内分权和放权，也包括各级政府对农民、企业等社会经济组织的体制外放权和让利。对地方政府的分权和放权可看做中国由统治向治理变革中的纵向治理变革，主要体现为中央政府与地方政府权力边界的重新划分；对农民、企业等社会经济组织的放权让利则是统治向治理变革中的横向治理变革，由压制市场转向市场经济。转型期的政府治理变革将中国政府改造成理性的、长期规划的、积极而又有限干预经济的强政府，在社会资源利用及整合、产业发展及规划、民间企业的成长及发展等方面予以辅助、指导和干预，甚至在某些时候“担当了企业家的角色，干预它认为必要的事情”。从法理上讲，当今的中国政府可以被视为一个多级委托一代理的树形层级结构：横向上，各级政府都接受同级人大的委托，在预算约束下为该级政府治理下的区域提供公共品；纵向上，下级政府接受上级政府的委托，在上级政府的激励与指标考核约束下完成上级政府设定的工作目标。中国政府的治理结构已经逐步由以往的政治与经济上统一纵向集权控制，转变为在行政规范和政府工作人员任免方面继续实行纵向集权控制，而在财政与经济管理方面则实行逐级分权管理，即多级政府之间的“多任务委托—代理关系”。
中国经济之所以能够实现高速增长，主要是因为通过政府治理变革解决了三大问题，即降低社会总交易成本、生产要素的优化配置和提高激励，使生产可能性曲线和平衡点都向外大大推移，从而实现了经济持续高速增长。
关于社会总交易费用，我们可以借鉴并扩展科斯的企业性质理论——企业是作为高交易成本的市场替代机制而存在的，将某些经济活动在企业内部完成所需要付出的组织成本，要小于这些活动通过市场完成所付出的市场交易费用，从而降低了总成本。如果说企业的产生是通过将外部成本内部化来降低私人领域资源配置的交易成本，那么政府的产生则是通过将市场成本内部化来降低公共领域资源配置的交易成本。公共品的市场交易费用过高的原因有多种，如搭便车的行为会降低私人提供公共品的意愿，或者测量公共品所需要的成本过高，或者由于不确定性导致无法与私人签订长期生产契约等等，因此政府通过生产而不是订购的方式为整个社会提供公共品，从而节省交易费用。和企业一样，政府的运作同样产生组织成本，因此对整个社会效用最大化就在于组织成本和市场交易费用之和最低。改革前中国固然因为基本没有市场经济而可以认为市场交易费用为零，但是将所有经济活动都纳入计划管理，将面对严重的信息不对称问题以及由此带来的道德风险和逆向选择，从而产生极大的组织成本，进而导致社会总交易费用极高。通过政府治理变革，市场的出现导致市场交易费用的出现，但市场交易费用的增加额要远远小于组织成本的减少额，最终社会总交易费用大大降低。
关于生产要素的优化配置，政府治理变革降低了制度上对要素市场的扭曲，将生产要素配置到回报率最高的行业。西方经济学认为生产要素主要包括劳动力和资本，对劳动力要素，Diego Restuccia、朱晓冬和杨涛研究发现，穷国之所以收入低是因为那些国家有很高比率的劳动力滞留在农业部门，并且它们的农业劳动生产率极为低下，转型期的治理变革在大大提高农业生产率的同时，通过对人口流动政策的放宽和旺盛的非农业部门需求所带来的较高收入，将大量的劳动力从生产效用低的农业部门，转移到生产效用高的工业部门和服务业部门。对资本要素，国家在通过改革开放大量获取FDI的同时，将金融抑制政策调整为金融约束和金融深化政策，以实现资本能够配置到生产效用较高的领域。不过总体上来说资本配置的优化程度不如劳动力配置的优化程度，劳动力的产出弹性为1.38，而资本的产出弹性只有0.63。
关于激励提高，经济增长与激励机制具有内生关系，而激励机制的核心是所有权和要素收益权。横向的政府治理变革以农村承包制改革、对企业放权让利、国企改制、放松市场准入等手段，将产权和收益权由公共部门向私人部门逐步让渡，从而对企业和个人提供了强激励，使私人部门的生产意愿大大增加，极大提高其生产效率和要素需求；纵向的政府治理变革将地方政府改造成竞争性“地方政府公司”，晋升锦标赛对政府官员提供了强激励，将政府官员个人效用最大化——尤其是非财富部分的效用最大化与其推动地区经济增长的努力程度挂钩，并给予地方政府官员较大的资源配置权和收益分配权，从而保证了政府官员真正将推动经济增长作为工作的中心，其所有的努力和所能支配的要素都配置到发展地区经济上。
二、中国政府治理理论的特殊性
目前在国外治理理论仍然是一个处在发展、不断更新的概念。治理理论的兴起是源自西方学者对市场自由主义的反思，最早提出“治理”的是1989年世界银行概括当时非洲的情形时使用了“治理危机”一词，1992年世界银行的年度报告使用《治理与发展》作为副标题，该报告对治理的定义是“在管理国家经济和社会发展资源时运用权力的形式”。治理理论所涉及的核心概念主要为权力分散、多中心、结构网络化、过程互动化等。一般来说，国外学者仅使用治理一词，而政府治理只是指很狭义的政府内部的治理，即治理政府内部的方式，政府是与市场、社会并行的主体。国内学者在理论上沿袭了西方学者对治理的定义，但是由于中国的制度变迁路径与西方不同，国内学者通常是在政府治理这一语境下研究治理问题，即将政府治理近似等价于治理。政府治理普遍被认为政府是主体，而市场与社会则是与之相对应的客体。政府通过政府治理来配置公共资源、协调公共组织，最终达到社会总效用最大化的目的。国内学者普遍认为政府治理的目标是达到“善治”，认为西方学者所阐述的政府、市场和社会共为主体的治理模式只是到达“善治”的一种选择。
对西方发达国家成熟的市场经济体而言，由于成熟的公民社会已经形成，政府、市场和社会的关系稳定和合理，治理模式是以市场为主导形成的，因此针对成熟市场经济体的治理行为不需要将制度变迁列为需主要考虑的研究背景，国外学者对治理的研究主要集中在政府、市场和社会的横向治理模式和结构问题。而对于中国这样正处于转型期的不成熟市场经济体而言，需要将政府主导下长期的且规模巨大的制度变迁作为研究背景。由于中国政府是制度变迁的主要推动力，因此在形成的治理结构中，依然是以政府为主导，通过政府的力量来治理市场和社会，以政府治理的形式重新划分政府、市场和社会在市场经济框架中的权力边界，所以中国政府治理理论更关注政府对市场和社会的治理行为和效果。中国政府治理理论之所以特殊，是由中国和西方不同的制度变迁过程所决定的。
三、当前中国政府治理存在的问题
中国政府治理在取得很大成绩的同时，也出现了许多问题。
（一）地方政府财权和事权不对称
经济学者普遍认为造成该问题的原因主要有财政分权和政治集权的不匹配、上下级政府职责高度同构等，统计数据也表明地方财政收入占财政总收入的比重由1978年的74.5%降低到2010年的48.9%，而地方财政支出占财政总支出的比重由1978年的52.6%增加到2010年的82.2%。但是本文认为，目前地方政府财政“水分化”和地方政府投资过度化加重了财权和事权不对称的程度，导致地方政府财政收入增长迅速，但地方财力却增长缓慢。造成财政“水分化”的原因有：（1）预算内部分，地方政府为了吸引外来投资和扶植重点企业发展，普遍采取减免期达5年左右的“两免三减半”等税费减免政策，同时将征收上来的地方税种和增值税等税种的地方留成部分先征后返或先返后征，以财政支出的名义返还给企业；（2）预算外部分，地方政府为招商引资将土地资源等要素廉价甚至是无偿出让给外来投资者和重点企业，同时承担土地的拆迁、三通一平，甚至承担企业的厂房建设等基建工作；（3）金融市场融资部分，地方政府以政府信用为外来投资者和重点企业协调获得银行贷款等金融资本，变相承担风险。此外，西方发达国家的财政支出主要集中于公共产品的支出，而我国地方政府作为投资主体的直接和间接支出占财政支出的很大一部分。由于地方政府习惯以政府投资作为拉动地方经济增长的主要手段，甚至大搞“政绩工程”、“形象工程”，直接导致地方政府财政支出大幅增长，加剧了地方政府财权和事权不匹配的程度。
（二）地方政府对中央政府的权威消解
作为不同的主体，地方政府与中央政府的效用曲线和效用最大化的位置很难保持完全一致。地方政府有实现自身利益最大化的冲动，且地方政府独立自主的能力越强，对中央权威消解的可能性就越大。地方政府在完成中央政府委托的代理任务时，优先满足自身利益最大化，对本地区有利的就执行，“无利”的就“冷处理”，甚至出现了沈坤荣提出的地方政府在中国宏观调控中的“黄灯效应”。中央政府在面对地方政府的消极抵抗时，往往由于信息成本太高等原因而办法不多，只能采取对任务分级的办法，对中央政府高度关注的任务采取“一票否决制”、“约谈”等方式进行强调，而对相对次要的任务则“雷声大、雨点小”，对地方政府的消极对待予以默认。
（三）同级地方政府之间不合作式竞争
这种不合作式竞争包括资源争夺战、地方保护主义、政绩攀比等，并直接导致了中国地方市场分割与地方保护主义现象盛行。由于对地方政府的考核一般不是根据其任务完成的绝对值进行考核，而是根据该地方政府与同级别其他地区的相对排名来考核，因此地方政府不仅有激励做有利于自己的事情，而且也有激励去做不利于其竞争对手的事情，提高自己的排名和降低对手的排名具有同等重要的地位。一旦地方政府发现其努力对竞争对手出现正外部效应，则视为对自己不利。目前存在的地区合作，如沪苏浙长江三角洲合作，往往由省一级基于统筹的角度推动，而市以下的微观主体仍然以不合作式竞争为主。
（四）地方政府行为功利化
在努力方向上，地方政府倾向于将努力配置到城市面貌、GDP增长等显性的，容易被上级考核的官员政绩指标，而不愿意将努力配置到公民医疗、政府救助等不容易考核，却关系民生的公共服务指标，关注“上级合意”，忽略“社会合意”；在努力期限上，地方政府为了在任期内出成绩，偏重短期效益而忽视长期效益，如地方政府为了拉动经济引入高污染高耗能的项目，而不惜付出环境破坏的代价；在努力方式上，地方政府不是将精力投入到培育市场健康发展上，而是习惯既做“裁判员”又做“运动员”，以行政力量直接干预市场运行。
四、国家审计的治理功能和对策性建议
面对中国政府治理中出现的一系列问题，国家审计作为中国宪法授权的唯一专司经济监督的政府治理工具，有能力、有责任对完善中国政府治理有所作为。国家审计的治理功能主要体现在：
（一）国家审计有助于解决社会总效用、政府自身效用以及政府工作人员个人效用不一致的问题
政府治理的最终目的是实现社会总效用的最大化，然而在实施政府治理过程中，政府行为会同时对社会总效用、政府自身效用及政府工作人员个人效用产生影响，这三种效用往往并不一致甚至会彼此矛盾。根据西方的“经济人”理论，人所从事经济活动都以追求自身利益最大化为目的和动机，是根据市场情况、自身处境和自身利益所作出的理性行为。由于政府权力集中，而制衡权力的力量比较分散，因此政府及政府工作人员在追求自身效用最大化的时候往往会选择部分忽视社会效用，而当完全忽视社会效用时，政府就会由“扶持之手”变为“掠夺之手”，寻租和腐败就会产生。此外，效用不一致也会降低对政府及政府工作人员的激励，从而降低政府X效率，进而降低政府治理能力。国家审计主要的作用是加强对政府及政府工作人员的制衡，减少政府及政府工作人员为自身效用损害社会效用的自利性行为，以实现社会效用的最大化。如政府绩效审计可以评价政府治理的经济性、效率性和效果性，促进政府增强治理能力和提高治理效率，经济责任审计可以审查党政领导干部的经济责任履行情况，达到了对权力主要执行者的监督和制衡作用。
（二）国家审计可以有助于解决政府治理目标多元且难以准确测量的问题
我们在讨论企业治理问题的时候，一般认为企业将利润最大化作为唯一目标，而测量利润的指标是可测的，如收入、成本、股票价格等。但是，中国政府治理的目标具有多元性，即很难被测量，也很难确定权重。中国政府的治理目标有提供公共品、发展经济、维护社会稳定等等，目标的多元性决定了政府治理的复杂性，政府需要兼顾不同的政策努力方向，而不同的努力方向有时会发生冲突，如耕地保护、环境保护、控制重复建设、抑制投资过热等都会在一定程度上影响经济增长速度。目前中国还主要使用GDP来作为衡量指标，但这种简单的衡量体系明显存在问题，导致政府过度注重对经济增长单一目标的追求。国家审计在审计工作中，在传统财政、财务收支的合规性审计基础上，围绕政府治理的多目标，对金融、国企、固投、社保、环保、信息化等各个领域，和与民生相关的重大问题进行全面审计监督，以高质量的审计报告对政府具体治理行为作出独立评价，并向政府高层决策部门报告评估结果，给决策者提供借鉴和帮助，从而改善被审计单位绩效，增强政府的决策和管理水平。
（三）国家审计有助于解决转型期出现的阶段性问题
中国正在由威权型政府向服务型政府转型，由“人治”向“法治”转变，公民社会还未真正形成。中国国家审计与国外审计相比，最大的特色就是国家审计署把合规性审计放在至关重要的地位，重点查处违法违规问题和发现大案要案线索，其目的就是促进转型期从“人治”向“法治”的转变。国家审计以审计公告的方式将审计出的问题置于公众监督之下，能维护公众的知情权，增加公民参与决策的机会，提高公众对政府的信任度，有助于改变转型期政府单向治理市场、社会的模式，逐步实现政府、市场和社会的共同治理。
（四）国家审计服务政府治理的对策性建议
目前中国国家审计最主要的工作还是监督财政资金使用情况，以及跟踪政府政策的落实情况，着力点是将事实真相反映给决策部门和公众。下面就国家审计服务政府治理提出如下对策性建议：
首先，国家审计要对政府治理发表独立意见和政策建议。与其他国家机关相比，国家审计机关没有行政管理职能，不直接参与对国家和社会各种资源和收益的分配，因此国家审计具有更高的独立性和权威性，允许国家审计在客观、公正和全面获取事实的前提下，拥有独立思维的能力、发表独立评价的权力和提供独立政策建议的功能。国家审计不仅需要评价政府治理“是什么”、“怎么样”，同时还应该提出政府治理“应该是什么”、“应该怎么样”，对政府治理的程序性和实质性进行分析和评价，增强政府治理的科学性，减少政府行为的随意性和自利性。
其次，国家审计要促进政府将努力配置到提供公共服务。在改革之初，短缺经济的现实情况决定了中国政府需要将发展经济增长作为工作的中心，效率优先、兼顾公平。但是经过持续30年的快速经济增长，短缺经济问题已逐渐消失，中央政府逐渐调整工作重心，将为居民提供公共服务作为政府的主要任务。但是部分地方政府在不科学的激励下，仍未彻底转变观念，甚至将推动经济增长与提供公共服务视为不相容的两个选项。实质上，发展经济和提供公共服务都只是手段，其最终目的都是提高居民的生活水平和幸福程度。国家审计要成为对政府科学激励和科学评价的一个重要手段，强化对提供公共服务等不易考核指标的激励，督促政府由只关注经济增长指标，逐渐转化到关注社会、资源环境、人民的长远福祉，以投入产出效率、地方居民的满意水平、社会稳定程度为考核指标。
再次，国家审计要将规范政府行为作为审计的重要任务。转型期中国政府治理存在的问题集中反映在政府“越位”、“错位”和“缺位”上，政府行为的不规范不但无法培育市场，反过来会阻碍市场成长，影响市场功能的发挥，甚至破坏市场运行。国家审计应注重对政府权力提供约束机制，帮助寻找政府调节与市场机制的最佳结合点，从而优化政府与市场的边界划分，促进政府由全能强政府转变成为有限、有效、有活力、有能力的服务型政府。国家审计更应维护公众的知情权，可公开可不公开的事项坚决公开，只要不涉及到国家安全等重要秘密的审计结果及时、完整向社会公告，实现透明监督和监督透明，将政府行为置于公众监督之下。
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