我国社会保险“费改税”：紧迫性、必要性和可行性，本文主要内容关键词为：紧迫性论文,社会保险论文,必要性论文,可行性论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：要“加快完善社会保障体系。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式”。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》认为：社会保障等“关系群众切身利益的问题”是“影响社会和谐的矛盾和问题”，并提出：要“多渠道筹集社会保障基金，加强基金监管，保证社会保险基金保值增值”，要“完善企业职工基本养老保险制度，强化保险基金统筹部分征缴”，“积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹”。
社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。就我国目前来看，我国的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个方面的内容。而我国的社会保险制度又包括企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个部分。我国社会保障制度的健全完善是一个复杂的系统性工程，本文仅就社会保险资金的筹资方式谈谈笔者的看法。
一、我国社会保险“费改税”的紧迫性
目前，我国社会保险资金是通过收费的形式筹集的。不仅如此，我国《社会保险费征缴暂行条例》(国务院令第259号)对社会保障费征缴权限做出了相关规定：如社会保险费征缴管理和监督检查工作由劳动社会保障行政部门负责。但就具体征收来看，有的省份由税务机关代征，有的省份由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。
另外，我国《社会保险基金财务制度》(财社字[1999]60号)对社会保险基金监督管理权限也做出了相关规定：如，社会保险基金实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督；审计部门依法对社会保险基金的收支情况进行监督；社会保险基金纳入单独的社会保险基金财政专户(其中，财政专户在同级财政和劳动保障部门共同认定的国有商业银行开设)；社会保险基金预算由社会保险经办机构负责编制，由劳动保障部门审核汇总并报财政部门审核，经同级政府批准后，由财政部门及时向劳动保障部门批复执行，并报上级财政和劳动保障部门备案；基金结余除根据财政和劳动保障部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券。相关规定对我国社会保险体系的建立和完善起到了非常重要的作用，但也出现了很多问题，具体体现在以下几个方面：
第一，以收费形式获取社会保险收入在体现灵活性的同时，降低了社会保险缴款的强制性，这是收费形式带来的最直接的问题。采取收费的形式获取社会保险收入，对征收依据和执法依据都缺乏应有的刚性，如遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时，征收部门难以采取扣款、罚款和保全等强制措施，执法很难到位。如，尽管有的企业已经参加社会保险，但是缴费人数与实际人数有很大的差别。再如，截至2005年底，全国城镇参加养老保险的1.74亿人，仅占城镇人口的30％左右，占劳动力人口的20％左右。又如，2003年3月至4月，中国社会保障杂志社同中华传媒网进行了媒体从业人员社会保障状况的互联网调查，调查结果显示，在所在单位没有办理社会保险关系的人员占到了61.4％。可以想象，承担政策宣传工作的媒体人员群体尚且如此，其他从业群体可想而知。
第二，社会保险费及社会保险基金的监督管理存在巨大漏洞。采取收费形式来获得社会保险收入放缓了社会保险基金纳入预算管理的进程。尽管财政部门和审计部门对社会保险费的征缴和社会保险基金的管理有一定的监督职能，但实际执行过程中，上述部门的监督职能逐步弱化，劳动和社会保障行政管理部门集社会保险的费用征收、支出管理、基金管理及监督职能于一身，产生了极大的管理漏洞。如，上海市劳动和社会保障局局长祝均一授权违规拆借32亿元社保基金与民营企业家张荣坤旗下的福禧投资公司用于收购沪杭高速公路的权益，上海市社会保障基金还大量流向房地产企业，这给社会保障基金的安全运营带来极大的威胁。再如，2006年8月起，审计署对29个省(自治区、直辖市)、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金(不含上海和西藏)进行了审计，结果发现：在1999年(含1999年)前发生23.47亿元，2000年以来发生47.88亿元的违规使用情况，主要是将社会保险基金委托金融机构贷款、对外投资、购建办公房及弥补行政经费，甚至挪用社保资金为个人使用等。另外，出现部分社保经办机构会计资料管理混乱，账目不全，凭证缺失，社会保险费代征机构未按规定时间将保险基金收入纳入财政专户，个别社保经办机构在决算中少计保险基金收入的现象。
除此之外，采取收费形式获得社会保险收入还引致了其他一系列问题。如收费形式灵活性较强，易导致某些社会保险只覆盖国有企业、集体企业及部分事业单位，而机关单位适用另一层次的社会保险体系；社会保险统筹层次低，大都局限在市、地一级甚至县一级，省级单位靠行政手段强制调剂，且调剂数量有限，使得社会保障的共济性受到限制，分散风险的能力也远远不足；采取收费形式征收成本较高，由社会保险经办机构征收需额外增加相关人员及办公费用，即便是由税务机关来进行代征，由于信息沟通不畅，产生很多隐形成本。
上述情况表明，目前存在的问题，从根本上说，是社保基金征管制度和方式出了问题，现在到了迫切需要改革的时候了。
二、我国社会保险“费改税”的必要性
社会保险税又称“社会保障税”。通过社会保险税的形式来筹集社会保险收入，能够体现税收的强制性的特征，提高社会保障收入征收率和扩大社会保险的覆盖面。不仅如此，以税收形式筹资还能使社会保险收入和基金尽快纳入预算管理，增加资金管理的科学性和安全性；促使社会保险的统筹层次提升至省级甚至是全国的层次，增加保障的互济性；进一步促使公务员和城镇企业职工保险体系的统一。
1.开征社会保险税，建立社会保障预算，有利于增加社会保险征缴及基金管理的科学性。
目前，我国劳动保障部门在社会保险体系的管理中居于主导地位，集政策制定、费用征收管理、支出管理、基金管理和监督职能等于一身，这不利于我国社会保险体系的完善。一个比较科学合理的社会保险管理体系应当是采用征收管理职能、支出管理职能、基金管理职能和监督职能等相分离的模式。通过开征社会保险税的形式筹集社会保险收入必然要求上述若干职能在不同部门之间相互分开，同时也必然要求收入、支出和基金的管理纳入财政预算。税务部门负责牵头制定社会保险税收政策，同时，负责征收社会保险税，并将税款及时足额缴入国库形成专门的社会保险基金；劳动社会保障部门负责牵头制定社会保险支出政策，并负责管理社会保险支出；财政部门负责社会保险预决算的制定和监督工作，同时负责社会保险基金的保值增值，具体来说，财政部门可根据国家社会保险基金使用的规定设立社会保险基金专门管理机构作为受托人(如类似我国已经成立的全国社会保障基金理事会)，对社会保险基金进行投资管理活动；审计部门负责对上述活动的监督管理。这样形成了征收、管理、支出和监督相互制约的机制(如图1所示)。综上所述，通过社会保障预算的编制和审批，把社会保险资金的筹措、管理和支出纳入立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督体系中，为资金的合理筹措、保值增值和有效使用提供有力保证。
图1 社会保险管理权限划分示意图
2.开征社会保险税有利于提高社会保险收入的征收率。
“社会保险税”与“社会保险费”虽一字之差，但其特性完全不同。税收由国家政治权力保证，是国家意志的体现，税法的实施有国家政权的强制力作保证，是所有社会成员必须遵从的。与之相比，费则不具备这些特性。应税单位如果偷逃漏税，税务机关完全有能力采取罚款和税收保全的措施保全社会保险收入，并及时足额将收入纳入国库。这样，既保障了员工利益，又增加了政府举办的社会保险的严肃性。
3.开征社会保险税，有利于发挥税务机关优势，降低征收成本。
税务机关的组织机构严密，征管系统完善，征管队伍强大，执法经验丰富，由税务机关采取社会保障税的形式来进行征收有着无可比拟的优势。除此之外，税务机关掌握着所有应税单位与社会保险有关的基本信息，熟悉应税单位的财务、工资、人数等基本情况，使应税单位不易弄虚作假，偷逃税款。税务机关现有的信息化条件，也为社会保障税的开征提供了有利的条件。
不仅如此，社会保险税的开征直接将其他一系列悬而未决的问题提上了改革的日程，如社会保险统筹层次过低，公务员和城镇企业职工适用两个层次的社会保险体系及中央和地方关于社会保险税的收入权限划分等问题。社会保险税的开征必将引起相关制度的改革，并进一步加快我国体制完善的进程。
三、我国社会保险“费改税”的可行性
1.“社会保险税”和“社会保险费”：理论上的辨析。
目前，与社会保险“费改税”持对立观点的专家认为，“税”和“费”具有不同的经济原理和机制，他们认为“税”是国家凭借政治权力取得财政收入的一种形式，“税”具有无偿性、强制性和固定性的特征；而“费”是国家行政机关、事业单位为行使特定的社会管理职能而向被管理者或被处罚者收取的一定数量的货币或等值资产，“费”具有灵活性、适度强制性和受益性的特征。我国目前的企业职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险实行的是“统账结合”的制度，个人缴费进入个人账户。个人领取的养老保险金和获得的医疗保险金与个人账户余额有一定对应关系，这种对应关系导致不宜采取用“税”的形式来获得社会保险收入。另外，他们认为，我国目前是多层次的社会保险体系，企业职工、机关事业单位和农民参加不同的社会保险体系，采取收费的形式，恰恰满足了这种灵活性的需求。笔者认为，上述说法有一定的合理性，然而，必须认识到，“税”的无偿性是相对的，而不是绝对的，国家之所以征税，就是因为要给纳税人提供一定数量的公共服务，从这种意义上说，“税”是“有偿的”，而不是“无偿的”。再者，尽管进入个人账户的个人缴费与其受益有一定的对等性，但是企业缴纳进入统筹账户的费用与个人的受益却没有这么强的对等性。另外，失业保险、工伤保险和生育保险采取的是现收现付制，缴费和受益并无收“费”意义上的对等关系。进一步而言，我国1997年建立统账结合的企业职工基本养老保险制度，在《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发【2005】38号)发布后又进一步改变，社会保险法律法规的频繁变更导致这种对等性变得不可捉摸。因此，笔者建议，抛弃只有通过收“费”才能实现对等性作用的说法，在开征社会保险税后，建立缴“税”与受益近似对应的方法实现受益性的要求。对于采取收“费”的形式可以满足建立多层次的社会保险体系需要的说法，笔者认为，多层次的社会保险体系在一定程度上适应中国目前的国情，但从长期来看，这种相互隔离的社会保险体系不利于劳动力在行业之间的自由流动，也不利于调节收入分配和和谐社会的构建。
2.我国社会保险“费改税”的可行性：从现实的视角看。
(1)国际上其他国家有征收社会保险税的成功经验可供借鉴。
目前，全世界有132个国家实行征收社会保障税的制度。许多国家的社会保障税已成为税收的主要来源。美国、日本等发达国家的社会保障税收入仅次于个人所得税，是国家的第二大税种。征收社会保障税是国际通行的做法，我国在进行社会主义市场经济的改革中应该学习借鉴。当然，新加坡通过收“费”形式，建立个人账户，强调个人缴费义务和享受保障权利的统一，也取得成功的经验。但是，新加坡是比较成熟的市场经济国家，征收管理水平较高，我国与新加坡国情不同，不可同日而语。
(2)社会保险费由税务机关代征取得良好成绩，为社会保险税的开征奠定基础。
据悉，截至2006年初，全国已有河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁波、厦门等19个省、自治区、直辖市和计划单列市地税局征收各项或单项社会保险费。负责征收社会保险费的税务机关年年超额完成征收任务，保持了较高增幅。2003年，浙江、河北、江苏、湖北等地的社会保险费收入，均比上年增长30％以上。2004年，云南、厦门等地因全面实施税务机关“五费统征”，社会保险费收入比上年增长40％以上。就全国来讲，1998年至2004年底，税务机关征收的各项社会保险费6567亿元，其中：2001年945亿元，2002年1327亿元，2003年1692亿元，2004年2092亿元，年均增幅达到30.33％。2004年，税务机关征收社保费收入突破2000亿元，增收额突破400亿元，如图2所示。我们相信，如果将社会保险费改成社会保险税，那么税务机关的征收效率会进一步提高。
图2 税务机关征收社会保障费历年(2001～2004)增长示意图
(3)我国社会保险“费改税”的原则及政策建议。
我国社会保险“费改税”应本着以下原则进行，即：①兼顾公平和效率原则。社会保障制度本身是收入再分配的重要手段，因此，应当按照多负担能力，多纳税的原则。但是，为了鼓励缴税的积极性，也应当构建缴税和受益大体一致的联动机制，应当在公平与效率之间确立一个合理的度。②平稳过渡原则。社会保险“费改税”面临的一个重要问题是计税依据和税率的设计问题。在设计的时候，应当保持税负和目前水平基本相当。另外，社会保险税的开征不应当只针对城镇企业职工和自由职业者，还应当扩大到机关事业单位的从业者，进一步，可能扩大到农村居民，税制的设计应当有一个平稳的过渡。除此之外，社会保险“费改税”还应当遵循国家、企业和个人共同负担原则，以及低起点和低标准的原则。
对于社会保险税的开征，笔者还提出其他几点看法，如社会保险税可以作为一个独立的税种来进行开征，在这一税种之下设立若干税目，如养老保险税目、医疗保险税目、失业保险税目、工伤保险税目和生育保险税目，不同税目下的税收收入分别形成不同的社会保险基金。当然，也可以只设立单独的社会保险税种，下面不再设立税目，但是，社会保险的五个险种及对应的社会保险基金要重新整合。再如，社会保险税可以先作为一个地方性的税种，这样可以进一步完善地方税制体系。社会保险基金统一归省级财政部门支配，这样可以提高社会保险统筹层次，省级财政部门可以寻求受托人及投资管理人对这部分资金履行投资管理的职能。待时机成熟后，可以进一步将社会保险的统筹层次提高至全国范围，委托全国社会保障基金理事会对社会保险基金进行管理。
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